城市福利经济南林城市经济学

1、第 十 二 章 城 市 福 利 经 济第一节福利经济学基本认识一、福利经济学的产生与发展福利经济学的出现，是英国阶级矛盾和社会经济矛盾尖锐化的结果。西方经济学家承认， 英国十分严重的贫富悬殊的社会问题，由于第一次世界大战变得更为尖锐，因而出现以建 立社会福利为目标的研究趋向，这导致了福利经济学的产生。一般认为，1920年庇古(A.C. Pigou)的福利经济学一书的出版是福利经济学诞生的 标志。庇古的核心思想是：影响社会福利的主要因素是国民收入的总量和国民收入的分 配。其基本的假定是：国民收入越大，福利越大。国民收入越平均，福利越大。他要求通过使 生产资源在各生产部门中的配置达到最优状态，而使

2、国民收入增长最大化，从而增加社会 福利。同时他还认为采取收入均等化是增长社会福利的另一个主要途径。基于一收入均等 化原则，他要求把富人收入的一部分转移给穷人，以增加社会福利，而收入转移的途径便 是政府向富人征税，再通过各种社会服务设施补贴给穷人。19291933年资本主义世界经济危机以后，英美等国的一些资产阶级经济学家在新的历 史条件下，对福利经济学进行了许多修改和补充。庇古的福利经济学在 20世纪30年代受到了许多批评。持批评态度的经济学家认为，人们 都福利的评价只能排列顺序，即只能研究出某人对某种经济状态的偏好高于或低于另一种 状态，而无法用数量单位来衡量福利的绝对值的大小。因此，个人间的

3、效用是无法比较大 小的，也不可能通过累计来计算出一个社会的总效用。20世纪30年代以后，庇古的福利经济学助长逐渐被新福利经济学所取代。其分歧在于： 新福利经济学助长效用序数论，并强调个人间的效用大小具有不可比性。新福利经济学的原理是：一个人的福利好坏是指他们所得到的效用水平高或低，而且每个 人的福利好坏是由其本人的感受来判断的；社会福利取决于组成社会的各个人的福利，由 于个人间的效用大小无法比较，个人对于幸福的感受无法比较。所以，新福利经济学舍弃 了旧福利经济学的收入均等化的理论，而仅以资源的最优配置作为达到最大福利的条件。为了实现资源的最优配置，新福利经济学建立了一整套生产和交换的最优条件，

4、并提出了 福利标准和补偿验证的方法，以及社会福利函数论，据此对社会经济体系的运行做出评 价。20世纪50年代到60年代，由于引入了数学工具，一些主要的福利经济学命题得到了较为 严格的证明。从70年代以来，福利经济学的应用性研究得到加强。它的新发展主要集中在 对一些亟待解决的现实问题的研究，如福利尺度和福利最大化的目标问题，市场机制与政 府的作用等问题。二、福利经济学的研究内容边沁的功利主义原则是福利经济学的哲学基础。边沁认为人生的目的都是为了使自己获得 最大幸福，增加幸福总量。幸福总量可以计算，伦理就是对幸福总量的计算。边沁把资产 阶级利益说成是社会的普遍利益，把资产阶级趋利避害的伦理原则说成

5、是所有人的功利原 则，把一最大多数人的最大幸福II标榜为功利主义的最高目标。帕累托的一最优状态概念和马歇尔的经济学理论是福利经济学的重要分析工具。帕累托最优状态是指这样一种状态，任何改变都不可能使任何一个人的境况变得更好而不 使别人的境况变坏。按照这一规定，一项改变如果使每个人的福利都增进了，或者一些人 福利增进而其他的人福利不减少，这种改变就有利；如果使每个人的福利都减少了，或者 一些人福利增加而另一些人福利减少，这种改变就不利。福利经济学(welfare economics )是从福利的观点来评价经济体系运行状况的经济学分支。其核心问题是社会成员的福利或幸福，但它把这一问题具体化为若干经济

6、因素(如资源分配和收入分配)如何影响社会成员的福利以及如何从社会成员的福利状况莱评价一个社 会的经济运行状态的好坏。围绕这些问题，福利经济学的研究领域有三部分社会经济运行的目标，或称检验社会经济运行好坏的标准，如福利的定义、内容及衡量、 评价等；实现社会经济运行目标所需要的生产、交换、分配的一般最适度的条件。政策的评价和建议。它运用一些基本定理和分析方法来评价政府的福利计划，为福利政策 的选择提供理论依据第二节城市福利经济制度现状与问题一、现代福利经济制度的主要内容工业化革命以来，始自英国的现代福利经济制度已经形成了基本稳定、相对完善的福利经 济制度体系。尽管存在着差别，但各国在福利经济制度的

7、内容方面还是表现出了一定的一 致性。（一）社会保险制度 指国家通过立法确立的，对国家公民的生、老、病、死、伤、残、失业、退休等不同时期 的经济收入和生活来源给予物质帮助和保障的制度。社会保险的资金筹集，政府、个人以 及各种经济组织所承担的责任和义务，保险覆盖的范围等均由国家的法律具体规定。（二）社会救济制度也是由国家出资建立的，与社会保险不同的是，社会救济具有特殊的针对性，通常是专门 针对残疾人、孤儿、孤寡老人等丧失劳动能力者的福利帮助。社会救济也包括为应付突发 性的灾害事件而对受灾人提供的食品、医药、救济款等临时救助。（三）公共福利制度内涵较广。包括实物类和补贴类两种类型。实物类的公共福利主

8、要是指政府公共部门为公 民提供的公益性的生活和文化服务，包括各种市政公共服务设施，以及文化、教育、娱 乐、休疗养等文化娱乐设施，这些设施和服务中包含着大量的政府公共投入，客观上起着 减少人们的消费支出、提高生活质量的作用。补贴类型的公共福利有医疗、食品、交通、 住房、生育等多种项目。（四）特殊补助制度该制度是针对某些特别限定的对象进行的社会化的资助和救济项目，这些补助的发放往往 并不与受助对象的经济受益情况相联系，而只注重他们是否符合规定的标准。如对伤残军 人、百岁老人、专业人才的补助等。二、现代福利经济制度的特点现代经济制度是由政府主持建立的一种社会化的福利保障体系，是社会经济发展到一定阶

9、段才出现的客观经济范畴。是人类社会工业化、城市化的结果。在现代福利经济制度中，政府是社会化的福利保障体系的主体，它代表国家参与国民收入 的分配，形成社会福利保障的基金，为社会化的福利保障的实施奠定物质基础；社会福利 保障的对象是全体公民，但其重点是无工作能力的人、失去工作机会的人、以及因各种原 因收入不能满足其基本生活需要的人。社会性、强制性、非赢利性和覆盖面广是现代福利经济制度的主要特性，这具体体现在以 下几个方面： 1、社会福利保障是由政府主持和组织的福利保障体系。社会保险是其中的核心组成成分。 保险对象包括社会上各个行业和各个收入阶层的公民和社会劳动者，以各种方式享受社会 保险的人员在全

10、民总数中居绝大多数。2、社会福利保障是各国政府的一项重要的社会政策。政府通过对国民收入的再分配的调节 而建立福利经济制度的目的，是为了控制和缩小社会贫富差距，保证社会秩序的稳定和社 会经济活动的正常运转。国家财政是社会福利保障的后盾，为社会保险的支付负有最后的 责任。3、社会福利保障是一种强制性的制度，其筹集资金、保障标准和保障对象等均有严格的法 律规定。社会保障体系中的相当部分项目，主要是由国家和企业出资建立，法律规定了国 家、企业、个人在保障基金来源中的分担份额和分担方法。社会福利保障体系的标准亦由 法律规定，全体社会成员只要符合法定标准，就必须承担相应的义务，也有权申请享受相 应的权利。

11、4、社会福利保障是非盈利的行为。社会福利保障由政府指定的非盈利机构进行日常的组织 管理，社会福利保障的基金建立起来以后，管理机构虽然也要进行资金的投资运行，但这 些投资运营是为了保证基金的增值和连续周转使用，而非管理机构的盈利。资金运营的收 入将用于扩大社会福利保障体系的覆盖面或增加保障对象的受益水平。三、美国的福利经过 60多年的发展和变革，美国的社会福利政策在内容上逐步完善，形成 了三大政策支柱，即社会保障、社会公益事业和最低物质供应制度（一）社会保障社会保障是组成美国社会福利制度的第一大支柱，由那些能帮助人们处理共同生活风险的 行为所组成，用以保护其国民免遭天灾人祸的伤害，诸如残疾、疾病

12、、有工资收入者的配 偶或监护人的死亡、离婚、退休以及死亡等方面。社会保障政策成为那些生活水准急速下 降的人们的缓冲器。在现今的美国，社会保障政策主要是指由政府发起的社会保险计划。美国最重要的社会保 险计划称作OASDHI它代表老年、幸存者、伤残和健康保险。社会保障在美国是一项几乎覆盖全部人口的广泛而又综合的公共计划。贫困不是社会保障 设立的主要资格基础。比如，失业工人很可能并不贫困，但他们通常有资格享受失业保险 所给予的权益；退休工人或许一点儿也不贫困，甚至可能已处于中产阶级范畴，但他们仍 具备享受社会保障所提供的养老防老权益。社会保险计划实施的根本目的，是为了防止那 些由于收入损失而产生的社

13、会问题，所以社会保障计划是任何一个福利国家都视为最昂贵 的计划，其范围涉及到社会的各个层次。（二）社会公益事业美国社会福利制度的第二大支柱是指为其国民提供最为基本的生活必需品和相关的服务, 包括教育、卫生保健、住房、幼儿日托和法律服务等。社会公益事业中一个普通而又具有代表意义的内容便是公共教育。1992年美国有292亿美元的公共开支用于教育领域。同所有福利国家一样，美国的初级、中级公共教育都是作为市民权益的基础部分而由政府免费提供的。法律规定父母必须将其5至16岁的子女送到学校就读。通常而言，高等教育不是免费的，但美国政府及其他福利国家一般都提供学费资 助。而提供这种帮助的财政支出无疑是巨大的

14、，国家可能负担得起，也有可能不堪承受。由于公众高等教育对于一个国家的经济繁荣来讲是至关重要的，所以所有福利国家都不遗余力地推进高等教育进程以使学生有就读能力。除了教育之外，美国也致力于推进基础卫生和营养的计划。但在美国则仅限于老龄和贫困 者，尚未成为公共政策的一个目标。（三）最低物质供应美国社会福利制度的第三大支柱是指国家为所有最贫困、最易遭受伤害以及蒙受重大损失 的居民制定一项最低物质生活标准，以确保他们能在最低生活水准之上。在美国，该项计 划也称一反贫困政策II ,其中有些计划为低收入者提供现金补助，有些提供物品，有些提 供服务，还有许多计划更直接地为待援者培养独立的劳动技能。福利国家的所

15、有这些属于第三大支柱的福利计划具有一个共同的特点，这便是所谓的有选 择性。因为，该计划关注的焦点是那些在生活能力等方面有缺陷的人。对接受该项计划帮 助的合格性做出决定的最为通行的办法之一便是考核。这种考核能决定谁有资格接受一份 特别的受益金，而只有那些收入大大低于中等生活水平的人才有资格接受补助金。四、中国现行的福利制度（一）制度内容我国现行的福利制度是在计划经济体制下形成和发展的，主要由三个部分组成：一是以普通人群为服务对象的城镇职工集体福利，包括生活服务、文化娱乐和福利补贴，其提供者和管理者是企事业单位和机关，一部分来源于财政；二是以城镇无经济收入和无生活照料的老年人、残疾人和孤儿等特殊群

16、体为服务对象的特殊社会福利，包括生活供养、疾病康复和文化教育等，由各级政府提供和管理；三是农村的社会福利主要是面向孤寡老人、孤儿等特殊人群，即一五保户，主要由集体筹资、管理，政府给予少量补贴，面向人群服务的为合作医疗，由个人缴一部分费用（在分配前已扣除），再由集体资助一部分。长期以来，无论那种形式内容的社会福利制度，其基本 特征都是纯福利公益性的，由国家和企事业单位、农村集体组织统包统管，不进行成本核 算，不讲求效率，所有制形式为单一的公有制。(二)存在问题与当时的经济社会发展相适应，我国的社会福利制度对于在低收入水平下保证群众的基本 生活和必要的福利发挥了重要作用，曾经被看作是社会主义优越性

17、的内容。但是在这一制 度下，存在着以下突出的问题：(1)职工或农村集体福利本质上是单位、团体福利而不是社会福利，福利设施的举办和福利 项目、补贴的安排是由各单位在国家统一规定下自行操办，在福利水平的决定上有一定的 自主性，因此各单位之间由于性质和经济状况不同、福利待遇标准具有较大差异，由此还 带来了职工对企事业单位的依附性；(2)单位举办福利项目和设施面对本单位服务，形成封闭式的一大而全、一小而全，不合理的重复设置设施，效率不高；(3)国家包办的特殊社会福利，总体上资金不足，基本上是低水平运行，机构数量少、规 模小，服务水平低，难以满足福利对象的需要。第三节城镇福利经济制度的改革随着经济社会发

18、展水平的提高，特别是经济体制的转轨，现行社会福利制度的问题愈益明 显，不仅不能满足广大人民群众的需求，给国家和企事业单位造成沉重的经济压力，而且 与经济运行产生一定的矛盾。单位福利制成为企业进一步深化改革、建立现代企业制度、 增强竞争力的障碍，中央提出要减轻企业的社会负担，其重要内容就是要将企业从办福利 中解脱出来，使职工从一单位人变成一社会人。我国已经进入人口老龄化社会，且呈快速增长的趋势，与此同时伴随着家庭小型化，特殊 社会福利的需求有很大的增长，人群构成发生了一些变化。例如，养老院也开始为一些有 收入和子女的老年人提供服务，单纯依靠国家包办不仅越来越难以为继；而且纯福利的性 质也有了改变

19、。城乡福利水平差异巨大，农村经济体制改革以后，原有的集体福利制度基 本不能适应，困难重重。因此，我国社会福利制度必须进行改革。一、西方国家的福利经济制度改革20世纪80年代以来，西方各福利国家普遍出现了危机。与此同时，兴起了一股反福利制度 的潮流，并引起了西方社会的巨大演变。反福利思潮的兴起对西方国家的福利经济制度产 生了重要的影响，促使西方各国开始了对福利经济制度的改革。总的来看，改革可以归纳为两方面：一是增加社会福利的财政收入，削减社会福利开支； 二是实行社会保障制度的一私人化、一资本化。其措施具体有: 第一，提高职工个人缴纳社会保险费的上限或者干脆取消纳费上限。第二，征收社会保障所得税。

20、第三，提高医疗保健服务收费标准、削减疾病津贴。第四，削减社会保障金支出。第五，修改社会保障金的支出办法，对福利津贴指数化进行了限制。第六，减少国家干预社会保障的范围和项目，将一些社会保障项目交给非政府志愿机关、 个人合作社和其他社会团体承担。同时，恢复一些传统的社会保障机制，如家庭、慈善机 构、各种互助组织等，即实行社会福利项目的私有化和资本化。第七，精简机构，解决社会福利行政部门的官僚主义，以节约资源、提高效率。二、西方福利经济制度改革的启示处理好几大关系：公平与效率的兼顾问题。公平与效率的兼顾主要涉及到社会福利保障与社会结构的变化、 社会福利保障与社会贫困及贫困线等问题。因此，提倡效率优先

21、，兼顾公平的原则，应该 成为福利经济制度发展的基本原则。权利与义务的兼顾问题。一般而言，受益者比较强调应享有的权利，而政府则比较强调公 民应尽的义务。只有两者兼顾，福利经济制度才能良性运作。发展与稳定、福利与经济的兼顾问题。西方福利经济制度的功能主要是缓和劳资矛盾、维 护社会稳定。但其更重要的作用在于它是构建市场经济功能体系的重要环节，在促进市场 经济发展中起着不可或缺的作用。人口老龄化或社会福利受益年龄集团的变化问题。社会福利与国家、政府与团体、社会与 个人的协调问题。充分发挥市场的调节作用，但更需要政府的宏观调控。社会福利与可持续发展的问题。资源枯竭、环境污染给生态与社会经济体制带来严重影 响。同时，社会老龄化也加重了政府社会福利支出的压力。因此，社会福利的发展对于实 现人口、资源、经济、环境与社会的可持续发展起着一定的调节作用，尤其是人口与经 济、社会的持续发展离不开社会福利的积极作用。三、中国城镇福利制度的改革（一）进一步明确政府的责任和职能在社会主义市场经济条件下，政府承担的社会福利职责必须要进行重新界定.既要彻底打 破政府包办的格局，又要增强政府管理社会事务的职能，解决政府在社会发展职能上一越 位和一缺位的问题。（二）将社区作为社会福利的重要载体我国的社区从20世纪80年代末开始起步，经过十几年的探索和发展，在服务范围和对象上 从最初单纯的民政优抚福利扩展