地方政务服务中心行政审批面临的困境与对策

1、2015 年 10 月第 29 卷 第 5 期山东工商学院学报Journal of Shandong Institute of Business and TechnologyOct. 2015Vol. 29 No. 5经济与政法问题研究doi:10. 3969 / j. issn. 1672 - 5956. 2015. 05. 018地方政务服务中心行政审批面临的困境与对策刘林1 ,朱婧2(1. 杭州师范大学 经济与管理学院,浙江 杭州 311121;2. 山东工商学院 公共管理学院,山东 烟台 264005) 摘 要 政务服务中心作为我国各级政府行政审批的有效平台和载体,近几年发展迅速。 在

2、政府新一轮简政 放权的大趋势下,行政审批改革面临诸多瓶颈。 从理论和实践入手,在审批程序,告知管理、流程再造、中心服 务以及电子政务方面阐述地方政务服务中心行政审批面临诸多困境的同时,进一步提出了完善行政审批工作 的参考性意见,主要包括:简化行政审批程序、完善告知管理制深入推行并联审批、提高办事人员的服务质量和 业务水平、深入推进网上审批。 关键词 行政审批;政务服务中心;对策建议 中图分类号 C93 文献标识码 A 文章编号 1672 5956(2015)05 0119 06一、政务服务中心行政审批平台的建设 与运行我国政务服务中心的雏形可以追朔到 1999 年浙江省金华市率先成立的市政府集

3、中办事大厅。 14 年间,政务服 务中心由少到多,由不规范到规范,由局部服务到全方位 服务,已经在全国各地普遍建立。 作为我国行政体制改革 和建设“ 服务政府” 过程中的新鲜事物,政务服务中心在集 中的地点为企业、公民提供行政审批,已经成为政府为民 服务的重要平台,受到社会和人民群众的普遍肯定,被公 认是政府转变职能、创新管理、改进作风的重大创举。 当协同办公,优化审批流程,最大限度压缩审批时限,大大提 高了行政管理的效率,降低了行政成本,改善了政务服务 条件。( 二) 政务服务中心行政审批平台的运行模式 从政务服务中心自身管理角度看,全国各地的政务服务平台是结合自身实际探索改革的结果,运作模

4、式及命名 不尽相同,大致分三类。 一是职能局模式。 以成都武侯区 为代表,特点是成立行政审批局,政府将所有审批事项集 中在一个局审批,实现审批与监管分离。 苏州工业园、烟 台龙口部分借鉴了这种模式。 二是“ 两集中两到位” 模式。其内涵是“ 一个行政机关的行政审批事项向一个处室集前,政务服务中心作为服务政府的重要载体和有效形式,必将在行政审批制度改革、转变政府职能、深化行政管理中、行政审批处室向政务服务中心集中,保证进驻中心的体制改革等重大问题的突破与变革中发挥出应有的作用。 ( 一) 政务服务中心是集成优化行政审批的重要载体 我国传统行政审批体制属于一种碎片化的体制1 ,审批权限分散在相关职

5、能部门的各个科室,且审批事项手续 之繁之多增加了整合职能、高效审批的障碍。 政务服务中 心将各职能部门的所有行政审批事项集中起来,开展联合 式办公,一个窗口对外,“ 一条龙” 服务,并且可以通过部门审批事项到位、审批权限到位”。 这种模式是主流, 如杭州、苏州、镇江、无锡、青岛、呼和浩特等先进地区的“ 政务 平台” 均实现了“ 两集中两到位”。 三是现场办理和集中受 理相结合模式。 “ 政务平台” 类似于收发室,能现场办的现 场办,不能办的回部门去审批,可以理解为“ 两集中两到 位” 模式的初级阶段。 目前采取第三种模式的地方仍然比 较多,但都在积极采取措施,逐渐向第二种模式过渡。 收稿日期

6、2014 12 23 作者简介 刘林,1993 年生,男,安徽宿州人,杭州师范大学院硕士生,研究方向为城市学,( 电子信箱)929466407 qq. com。 朱婧,1981 年生,黑龙江哈尔滨人,山东工商学院讲师,硕士,研究方向为政府改革,( 电子信箱) 272973638 qq. com。二、政务服务中心行政审批面临的困境 与原因( 一) 政务服务中心行政审批面临的困境 1. 行政审批程序过繁行政审批程序包括了行政审批的申请程序、 受理程 序、审核程序、决定程序等一系列程序。 行政审批程序过 繁主要表现在以下两个方面。(1) 审批的前置条件过多过细。 审批的前置条件属于 行政审批程序的申

7、请环节,具体表现为在受理许可前要求 申请者提交的申报材料。 第一,申报材料过多。 例如公司 及分公司变更登记要求提供的材料达 14 件之多。 第二, 许多审批机关所需申报的材料多数雷同,同一份材料要上 报很多机关,但要求的格式又可能有所不同,这增加了企 业的负担,效率极其低下。(2) 审批环节多。 有的行政审批常常涉及到众多的行 政审批机关,从项目申请到最终审批,往往需要耗费大量 人力、物力、财力。 主要表现在:第一,审批环节太多太复 杂。 第二,审批机关职能不清、交叉重复审批,导致流程过 长。 第三,正式进入审批前所花时间太长,而这一段时间 不在审批机关承诺的审批时限内。2. 告知管理制度不

8、够完善(1) 缺乏科学的告知渠道2 。 虽然各审批机关都有自 己的告知渠道,但相对人仍然不知道从哪里获取信息。 大 多数人仍选择到中心办事窗口咨询及索取办事指南。(2) 告知方式不规范。 口头告知不规范、随意性大,办 事群众获得信息的多少跟工作人员有无服务意识和心情 有很大的相关性,也与在同一时间申请办事者的流量与数 量,告知者的素质、申请者与告知者关系的熟悉程度、申请 者的记忆与理解能力等有关。(3) 告知内容不确切。 告知内容不明确、不详实,缺乏 信息更新,导致群众的信息不对称,无法满意办理业务。3. 并联审批不够协调(1) 并联审批的各部门进驻中心和对窗口授权不同 步。 进驻中心的各部门

9、情况不同,有的将审批权力下放到 中心,有的仍留在原职能部门或分散在部门内部的几个科 室,原单位对进驻中心窗口没有合理授权,这些都影响着 行政审批效率的提高,特别是需要多个部门盖章联合审批 的项目,更是困难重重。(2) 并联审批的各部门缺乏沟通协作。 各部门之间缺 乏协调,无法将涉及两个以上部门的同一事项纳入联合办 理、建立并联审批。 由于部分审批事项需要多部门合作, 而不同部门之间,缺乏有效的交流和沟通,从而发生多头 审批、重复审批、互相推诿的现象。4. 工作人员服务性和业务素质不强(1) 工作人员服务性不强。 政务服务中心有些工作人 员办事拖拉、扯皮、推诿;故意压件、卡件、拖着不办;“ 吃、

10、 拿、卡、要” 的行为严重,另外有些工作人员则因为认为自己在原单位不受重视才被分配到窗口中,虽然经验丰富但 工作态度消极,服务态度较差。 工作人员在上班时间内办 私人事务的情况依然存在,甚至有的工作人员脱岗。(2) 工作人员业务素质不强。 首先,政务服务中心咨 询处,不能做到为前来咨询的申请人解答所有的疑问,很 多情况下都是直接把办事群众支到窗口自己去询问,设立 咨询台的初衷就是能为前来办事的群众解疑答惑,告知办 理流程和所需材料,服务群众,同时也能分担窗口的工作 负担。 但在实际的操作过程中,咨询台失去了其应有的作 用。 其次,有的窗口人员在办理审批事项时业务不熟练, 不会使用网上审批系统,

11、甚至有个别窗口人员对审批材料 不明确,无法为群众一一解答疑惑。5. 网上审批推行不畅 地方政务服务中心门户网站建设参差不齐,有些信息陈旧且不能及时更新,只能显示在窗口申办的事项通知, 有些审批事项不能网上办理,而且门户网站极不稳定,在 线服务形同虚设,没有实际的交流平台。 在拥有门户网站 的情况下,人们更多的还是采取传统方式进行问询和审 批,造成这个现象的原因主要人们对网上审批比较陌生和 网站的信息陈旧、更新不及时以及门户网站的不实用。 人 们放弃网上咨询而更多地选择到服务窗口去询问也在一 定程度上造成了政务服务中心拥堵,影响了审批效率和中 心形象。( 二) 政务服务中心行政审批存在问题的原因

12、 1. 政府职能转变不到位自党的十七大提出要加快行政体制改革,建设服务型 政府,行政体制改革的步伐进一步加快,我国行政体制改 革取得了显著成绩,但是政府主导型的发展模式依然没有 彻底扭转,政府职能转变还不到位,越位、缺位、错位问题 依然存在,一方面导致对企业的过度干预和对发展的制 约,严重制约了市场主体的自主发展;另一方面虽然对行 政审批进行了调整,但是政府的机构与职能未做调整,行 政审批改革的成果无法得到切实保障。 在我国,行政审批 制度改革主要是随着经济体制改革与行政体制改革的进 行而变化的,行政审批制度的深度改革是与政府职能的深 度转变紧密联系的。 不坚决地推进政府职能转变,不能实 现政

13、府职能由管制向服务转变,市场经济就很难得到充分 发展,审批制度改革就难以实现预期目标3 。2. 对电子政务建设的不重视 地方政府对于电子政务等新型办事方式的不重视直接导致了电子政务的建设投入不够,技术人员缺乏,门户 网站和政府网站落后,很多本可以在门户网站上远程完成 的事项不能在网站上完成。 由于地方政府对发展电子政 务作用的认识不足,缺乏电子政务统筹规划,技术落后,投 入小,政府也没对行政审批的门户网站做相应推广,使得 多数人不知道门户网站的存在,知道了也不知如何操作。3. 重审批轻监管 地方政务服务中心行政审批监督机制还不够完善,行政审批改革因触及部门利益,涉及深层次问题,为此在运 行和管

14、理过程中,一定程度上还存在监管机制失衡的问 题,对权力运行的监督制约有的趋于表象化,行政审批从 受理到作出审批决定,行政监察部门难以对全过程进行监 督,政务服务中心也只能根据部门提报的情况进行考评打 分,对违法违纪问题,当事人不举报难以发现,监督作用显 得乏力,一些审批事项从受理,审查办理发证等环节还没 完全得到监督部门瞒报、虚报行政审批项目,对决定取消 的项目搞变相审批,擅自新设行政审批项目,乱收费现象 严重,权力部门还处在自我监督的状态,市场动态监管较 薄弱,在运行机制上存在制约失衡和浮于浅表问题。三、政务服务中心行政审批工作的出路在经济竞争日益激烈的今天,一个地区行政效率的高 低,已经成

15、为该地区竞争力的关键因素。 政务服务中心的 成功实践,已经显示出在改善政务环境上的重要作用,其网站等途径,全面公开办事依据、办事条件、办事程序、办 事时限、收费标准、办事结果。 一旦告知内容有变,应及时 更新。 中心要设置专门查阅场所,设置查询设备,同时印 制办事指南,制作台卡,供群众自由取阅。2. 设定统一标准的告知内容格式如表 1 所示,笔者设计了行政审批事项公开办事指南 统一格式。 政务服务中心组织各个窗口单位按照统一格 式编制进驻中心事项审批流程,汇总后统一对外公开。 对 于如何开展政务公开,一是制定政务公开目录,按照机关 审批职能编制公开目录,做到格式统一、要求统一、投诉渠 道统一,

16、通过网站、电子屏幕、办事指南公开。 二是围绕群 众办事环节集中公开。 将群众办事过程涉及两个以上部 门和涉及群众利益的多部门权力集中公开。 例如将工商 税务登记涉及的诸多部门行政审批有关内容集中编印 公 司登记 公开指南。表 1 政务服务中心行政审批事项办事指南格式行政审批工作须从自身情况出发,有计划有步骤地逐步推事项名称审批事项进改革。( 一) 简化行政审批程序 十八届三中全会指出,市场机制能有效调节的经济活动,一律取消审批;直接面向基层、量大面广、由地方管理 更方 便 有 效 的 经 济 社 会 事 项, 一 律 下 放 地 方 和 基 层 管 理4 。 根据这一要求:1. 规范行政审批的

17、前置条件 X 事项名称 受理单位及窗口 许可( 办理) 依据 许可( 办理) 条件提请材料及份数申请材料需要打印的材料办理时限行政相对人的申请是行政审批程序的启动步骤。 一 方面,行政相对人必须具备从事该事项的能力和条件,并 按法律规定附加相关材料,在规定期限内向有权机关提 出。 另一方面,政务服务中心对审批项目进行界定和审核 时,首先应当遵从限制性原则,凡不属于政府限制进入的 特定的领域事项,应当精简申请材料,对不同机关的同一审批流程承诺办理期限 收费标准 联系电话提请材料及份数 需要打印的材料 办理时限受理或不予受 理通知书申请材料要统一格式,同时不得要求申请人重复提供申请 材料。2. 简

18、化审批环节 第一,开展行政审批事项的瘦身工作,政务服务中心将审批事项归类,并对审批事项分别作讨论:可以删减的 要做彻底删减,程序混乱的要重新理顺、简化环节。 第二, 完善审批部门首席代表制。 具有行政审批职能的单位,要 实行行政一把手负责制,制定出台简化行政审批环节、提 高行政效能的实施方案。 各行政部门明确界定各自责任 划分,相互之间不推诿扯皮,不重复审批。( 二) 完善告知管理制度 政务服务中心要扎实推行政务公开,进一步完善告知管理制度,使告知客观化、精细化、规范化、渠道多样化,竭 力打造阳光审批,不断提高行政审批服务效能,树立中心 良好形象。1. 建立多样化的告知渠道 将所有行政审批事项

19、进行逐条梳理,在此基础上,通过制作服务指南、电子显示屏、电子触摸屏、告示牌、门户注意事项 3. 规范告知方式 在告知方式上,彻底杜绝无规范性、随意性大的口头告知,多以书面告知,减少人为因素,促进告知客观化。 4. 深入推进“ 阳光审批”凡不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的行政审批 项目都要全过程公开。 编制行政许可、非行政许可审批项 目目录,经本级政府同意后向社会公开。( 三) 深入推行并联审批 政务服务中心通过归并职能,整合处室,再造流程,推行跨部门联合审批运作,只有这样才会缩短审批期限。1. 加快推进“ 一站式” 办公为推行并联审批创造条件 事项进驻是实现审批服务“ 一站式” 办公、推行

20、并联审批的基础。 政务服务中心定期开展事项清理及进驻工作, 形成动态管理机制。 同时,针对审批事项“ 名进实未进” “ 两头跑” 等问题,开展专项检查,坚持“ 应进则进、一事一 地、充分授权、既受又理” 的进驻原则,同时, 采取有效措施,监督各单位按规定落实审批权限和审批专用章使用。 2. 对涉及两个以上部门的审批事项设立并联审批 对进驻中心事项进行分析研究、实施程序优化、流程再造,压缩审批环节、精简审批材料、缩短审批时限,编制 多部门联合审批标准,逐步将涉及两个以上部门的同一事 项纳入联合办理、并联审批,并编制并联审批事项运行流 程图并对外发布,根据优化后的办理流程和办件量合理确 定办理时限

21、。 下面笔者以建设项目的审批为例来说明。 图 1、图 2 是建设类项目串联、并联审批流程。 图 3 是串联 并联审批对比情况。( 四) 提高办事人员的服务质量和业务水平 政务服务中心应逐步探索建立依托培训、评价、监督、考核的优质服务机制,综合开展治庸、治懒、治奢、治散、治 浮工作,着力打造一支有朝气、有锐气、有正气,想干事、会 干事、干成事的队伍,不断提高行政审批效率和服务水平。1. 完善窗口考评办法,严格窗口规范化管理 实践证明,考评是窗口管理的有力抓手,将窗口考评纳入考评大盘子统筹考虑,更能从机制上保障各窗口单位 积极主动地开展政务服务工作。 如表 2 所示,笔者设计了政务服务中心窗口规范

22、化管理考核量化计分细则。 对窗 口和窗口工作人员的考核均采取倒扣分制,基础分为 100 分,违反有关管理规定的按本办法规定扣分,符合加分条 件的按本办法规定加分。 每周形成情况通报,将发现问题 和群众意见反馈各窗口;每月组织电话回访,进行窗口满 意度调查;定期召开首席代表会议或约谈首席代表,解决 窗口出现的问题。2. 提供人性化服务,加强窗口队伍建设 一方面,服务办事人员,提升满意度。 增加大厅设置,优化大厅办事环境,打好印象分;设置意见簿、监督卡,听 取群众意见和建议,及时回复;印制办事指南,制作台卡, 加强信息公开。 另一方面,加强窗口队伍建设,增强中心 凝聚力。 沟通、协调解决窗口提出的

23、合理要求;每月为服 务标兵举行颁奖仪式;举办文体活动密切窗口关系;定期 组织培训、讲座,提高进驻人员的整体素质。( 五) 深化推进网上审批 网上审批与建设门户网站,是相互关联、互为促进的两项工作,中心应该以门户网上为关键抓手, 深化推进网 上审批,把网上审批提高到一个新水平。图 1 建设类项目串联审批情况图 2 建设类项目并联审批情况 表 2 政务服务中心窗口规范化管理考核量化计分细则 计分组成分值窗口工作人员服务规范计分标准备注 规范仪表仪态,按规定着装,挂牌上岗,违者每次扣 1 分工作场所严禁吸烟,保持办公区域清洁,违者每次扣 1 分政务形象20业务操作40工作考勤25服务质量15工作时间

24、严禁在办事大厅用餐、吃零食、打瞌睡、嬉笑打闹、高声喧哗,违者 每次扣 2 分规范上网行为,不准在工作时间玩电脑游戏、上网闲聊、炒股、听音乐、观看 网络视频等行为,违者每次扣 5 分搞好优质服务,不与服务对象发生言语冲突,经查实的每次扣 5 分规范行政行为,严禁索、拿、卡、要和接受宴请、报销发票等违纪行为,违者 每次扣 20 分,并按规定追究相应责任加强学习,熟练掌握窗口业务和审批系统操作,按要求参加中心组织的学 习,缺席一次扣 2 分,考试不及格扣 5 分热情、详细、准确地解答服务对象咨询,对符合法定条件的事项不予受理, 或对不符合法定条件予以受理的,每件次扣 15 分所有审批事项,均要出具受

25、理通知单、缴费通知单、办结通知单,需要补正 材料的,也要出具一次性告知的补正通知单, 经抽查, 少出具一项次扣 3分,档案资料丢失,每件扣 5 分对政务中心或窗口单位交办的紧急件,未在要求时限内办结的,每件次扣10 分作退件处理或不予审批办理的,要向服务对象一次性解释清楚,并出具退 件通知单或不予审批的正式文书,收到投诉或经抽查回访的,每发现一次 扣 5 分窗口工作人员不按中心的要求办理并联审批事项,导致行政审批效率严重 迟缓,造成不良影响属个人责任的,每次扣 5 分遵守上下班打卡考勤,不迟到、不早退,违者每项次扣 1 分;开会、踏勘、学习、培训等迟到或早退的,每次扣 1 分原单位组织召开的例

26、会、工会等活动由原单位办公室来电来函,主管单位 组织的学习、培训凭正式通知文件及单位领导审批意见,未履行请假手续 的或事后请假的,按每半天扣 2 分印制和摆放办事指南,未印制办事指南和有关申报表格的,每项扣 2 分。未将办事指南摆放在规定的地方的,每次扣 1 分按规定使用评价仪,在办理事项过程中,未使用中心评价仪进行群众满意 度测评的,每发现一起扣 1 分。 每月评议率低于 95% 的,每低一个百分点,扣 1 分。 每月满意率低于 95% 的,每低一个百分点,扣 1 分群众投诉,业务办理过程中被服务对象投诉或举报因工作过错或违纪违规 行为并经查属实的,每次扣 3 分。 中心转给部门处理的群众投

27、诉或问题, 有关部门未在规定的时限内办结答复的,每逾期 1 个工作日扣 1 分造成不良影 响的加倍扣分造成不良影 响的加倍扣分加分项目受新闻媒体或有关部门表扬的,按一件事不重复奖励的原则,市级部门及 主流媒体表扬的加 3 分;省级部门及主流媒体表扬的加 6 分;国家级部门及主流媒体表扬的加 10 分在应对处置突发事件中,表现突出的加 2 分;积极为中心改进政务服务工作和加强中心建设建言献策,被采纳和推广使用的,每件次加 1 分个人服务事迹受到区、市、省、国家表扬奖励( 表彰) 的,每次对应加 5 分、10 分、15 分、20 分。 受到上级业务主管部门表扬奖励( 表彰) 的,对应减半加 分服务

28、对象以书面或送锦旗( 奖牌) 等形式表扬窗口工作人员,经申报并认定 的,每件次给受表扬个人加 2 分 % : 图 3 串联并联审批对比情况1. 强化门户网站应用服务,完善行政审批系统功能加强门户网站建设和管理,推动网上办事服务,结合 审批服务业务开展及日常监管的需要,进一步完善网上审 批,启用网上审批审批、受理、通知单打印、短信通知、考勤 管理等功能覆盖率,进一步提高网上审批的服务能力。2. 强化网上审批应用推广 一方面在政务服务中心安装网上审批自助服务计算机平台,设计网上审批使用指南,安排专人负责,指导办事 群众进行网上办理业务;另一方面,通过新闻媒体网站进 行广泛宣传,使广大群众了解网上审

29、批的快捷性,同时设 置在线教程讲解网上审批的操作流程,推动网上审批。3. 做好窗口人员网上行政审批系统培训工作 定期开展窗口工作人员网上行政审批流程操作业务技能培训,对操作过程中提出的问题,进行详细解答和指 导,确保工作人员能更快更好地掌握网上审批操作技能。 参 考 文 献 1 谭海波,姚迈新,李兵龙. 地方政务服务中心建设:问题与对策 J,法治政府,2014,(3):62 - 67. 2 梁丹丹. 地方政府行政审批程序存在的问题与对策研究 D,武汉:湖北大学,2013.3 姚春峰. 深化行政审批制度改革研究 D,重庆:西南大学,2014.4 中国共产党第十八届中央委员会. 中共中央关于全面深

30、化改革若干重大问题的决定 EB / OL. http: / / www. sn. xinhua- net. com / 2013 - 11 / 16 / c - 118166672. htm,2013 - 11 - 15. 责任编辑:李效杰( 上接第 99 页) 参 考 文 献 1 Simkowitz M R,R J Monroe. A Discriminate Analysis Function for Conglomerate Targets J. Southern Journal of Business, 1971,(12):1 - 16.2 Stevens D L. Financial

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