城市化过程中“农转居”与农村集体资产改制问题研究 学术资料-中国农业经济

1、城市化过程中“农转居”与农村集体资产改制问题研究 城市化过程中农转居与农村集体资产改制问题研究 郑风田/赵淑芳 【专题名称】农业经济导刊 【专 题 号】F2 【复印期号】2006年03期 【原文出处】中州学刊(郑州)2005年06期第2832页 【作者简介】郑风田，中国人民大学农业与农村发展学院教授，副院长，博士生导师； 赵淑芳，中国人民大学农业与农村发展学院。（北京100872） 【内容提要】 由于现行城市管理体制与农村管理体制的差异，城市化后必须要对原乡镇与村委会管理的农村集体资产进行改制。农村集体资产处置的难点问题主要是产权的界定和清产核资、量化的对象和分配依据的确定、处置方式的确定及资

2、产的具体量化和分配等，对上述问题提出相应的对策建议是当前的紧迫任务。 【关 键 词】城市化/农转居/农村集体资产处置 农转居问题是城市化过程中诸多问题中矛盾最突出也是最难处理的问题之一。由于我国现行城市管理体制与农村管理体制差异很大，目前大多数城市实行财政集中管理制度，街道与居委会一级一般没有财政职能，没有独特的财权，而农村乡镇却拥有独立的财权，农村城市化后原来乡镇转为街道，村委会转为民委会，必须要对原来的乡镇与村委会管理的农村集体资产进行改制。由于目前我国还没有全国统一的指导性文件，各地做法差异很大，由此而引发出诸多矛盾和问题。如何公正合理地处置农转居过渡时期的农村集体资产，并使其保值增值，

3、生活，从而进一步关系到社会的稳定。本文在实地调研基础上，对此问题进行梳理，并提出相应的对策建议。 城市化过程中农村集体资产处置的问题和难点 2004年8月，我们对大连市甘井子区城市化中农村集体经济组织改制进行了实地调研，调研共对大连市甘井子区的5家村公司，即村集体经济组织进行了调查访问，了解了它们的基本改制过程以及有关清产核资、资产处置、产权制度选择、股权设置、股东资格认定、分配制度、相关人群的保障和就业等问题。总结大连市甘井子区已改制乡镇和村处置农村集体资产的实际做法以及改制的效果发现，农转居改造中的农村集体资产处置存在以下几个问题。 1.清产核资的过程不规范。进行清产核资时，本应当由具备资

4、产评估资格的权威机构在改制前对企业资产存量进行正规的清产核资和资产评估，并建立起正常的验资审计和资信评定制度；而一些村集体企业，尤其是村下属企业在改制时，是由村两委班子确认企业净资产的。 2.产权界定和股权分配不公问题。在调研过程中，我们了解到，一些改制集体经济组织的企业经营层与普通职工之间股权分配比例失调，尽管区里的指导意见是法人股不得超过6%，但实际中仍然存在法人股比例过高的现象，存在一定的不公平性。 3.据一些访谈对象介绍，改制过程中存在操作程序透明度不够，缺乏公示等环节，导致职工群众因产改问题上访事件增多。群众反映较多的问题是改制过程中操作程序的正当性和合法性应当质疑，缺乏民主性，存在

5、暗箱操作。 4.改制后原居民的社会保障问题，尤其是未纳入社会保障体系的超龄人员的保障问题，以及农转居后农民的就业问题，是调研中各村公司反映最多的问题。 5.法人治理结构形同虚设。据政府有关部门工作人员介绍，已改制企业中普遍存在这个问题，法人治理机制建设不到位，股东会、董事会和监事会的职能得不到充分发挥，改制后的企业有现代企业之名，而无现代企业制度运转机制之实。 此外，农村集体资产处置还存在以下难点： 1.清产核资和产权界定的缺陷。在村集体经济快速发展，集体资金迅速增加的同时，很多村却没有严格执行相关的财务管理法规，涉及村集体投资、土地转让承包、经济往来方面的互相担保等重大经济行为、经营决策没有

6、严格执行民主决策制度，导致部分集体资产流失、集体资产账目混乱的现象时有发生，加大了清产核资的难度。在现行公司法和土地管理法的制约下，在进行清产核资时，一般都只计算设备和资金等有形资产和经营性资产，而把非经营性资产和在企业原始积累中起重要作用的土地排除在外。非经营性资产尤其是土地在农村集体经济中的性质特殊，决定了在对这两部分资产进行处置时必然有更多的困难。农村集体经济的账外资产也是集体资产处置的难点问题。城乡结合部地区的农村集体经济组织将未经国家征用的农用土地私下转让，或合作开发房地产等非公共目的建设项目，形成了大量的账外资产，这部分资产在农村集体资产中占有很大比例。要使这些资产合法化，进行评估

7、进账，必须先由集体经济组织补交土地出让金，将集体土地变为国有土地。据了解，如果按照现行规定，需缴纳的土地出让金数额巨大，许多集体企业在缴纳了土地出让金后可能是亏损的，难以继续发展。因此，农村集体账外资产如何评估进账，进行合理处置是一个比较困难的问题。 2.资产如何量化和分配的问题。一是如何界定和确认分配权享有者的身份。由于村集体资产积累的时间长，存在着生老病死、婚嫁迁徙、入伍上学就业等各种变化因素，因此谁有权享有集体资产，即分配权享有人的身份确认成为一个十分敏感的话题。二是如何明晰、公平地量化和分配集体资产。对村集体资产的处置是村民最为关注的焦点之一。由于缺乏指导性政策，如果地方制定的资产处置

8、办法无法使撤村建居所涉及的大多数村民接受，就容易造成新的不安定因素，就会影响农转居工作的展开。 3.农村集体经济组织改制后的管理体制问题。出于借鉴现代企业管理制度的考虑，很多地方出台的政策都主张把原来的农村集体经济组织转制为股份制企业（公司）。这本应无可非议，但问题是在新组建的股份制公司内，法人治理结构形同虚设，法人治理机制建设不到位。如何使农村集体经济组织在改制后真正把握现代企业的核心精神，真正按照现代企业制度经营运转，是转制后面临的一个新问题。除了改制企业自身的问题以外，农村集体经济组织转制后的配套改革也是一个重点和难点。改制后，城市管理体制如果没有完全到位，原来的农村集体资产仍要承担社区

9、管理和公共福利事业方面的支出，这既与现行的城市管理体制不相符，也与转制为股份制企业自身的功能定位不相称。这样改制既不彻底也不公平，没有从本质上体现村民变为市民，不利于新体制的建立，还加重了集体经济的负担，侵害了股东的利益，增加了企业负担，加剧了改制村民与城市居民的矛盾，影响社会稳定。 4.农转居后村民的就业和保障问题。一是村民的社保和医保问题。由于现行的社保和医保政策主要是针对城市居民，对农民的保障并没有明文规定。因而如何解决好村民转变为社区居民后社保和医保的资金来源是一大问题。二是村民的就业问题。村民彻底失去土地后如何开拓其生产门路、如何提供就业岗位、如何解决其生活出路是另一个棘手问题。 城

10、市化中过程中农村集体资产处置政策分析 由于农村集体资产处置的现行政策不足，各地在实践中的做法也各有特点。改革开放以来，农村集体经济组织的改革可以说一直在进行，各地经过多年来的实践探索，都有各自的集体资产处置方案。但总体来看，各地农村集体资产处置办法的差异只存在于具体操作细节上，比如股权种类的设置、各种股权份额占净资产的比例、量化所依据的指标等，但其总体的框架基本还是相同的，比如在改制中都坚持变过去政企、社企不分为政企、社企分设，由产权模糊转变为产权清晰，建立新经济体制的原则；都倾向于股份制改造；对农村集体资产的处置基本上都倾向于量化折股方式；在对劳动积累进行量化折股时，大多都以农龄等指标为依据

11、，对曾在集体经济组织中劳动过的各类成员分配等等。因此，在这种大框架下，各地农村集体资产处置过程中的问题和难点也是相近的。下文将针对集体资产处置中的问题和难点提出相应的政策建议。 1.产权界定和清产核资 一般情况下，农村集体资产的核实应遵循以下程序：首先进行集体资产清产核资或资产评估，根据评估结果制定产权界定方案，然后交村民代表大会审定，最后提交同级集体资产管理部门批准，由上级集体资产管理部门审定确认。 (1)界定农村集体经济组织的资产。概括来讲，农村集体资产指村、队农民组建的各类集体经济组织以各种形式投资和投资收益形成的资产。为摸清村集体的家底，防止集体资产流失，农村集体经济组织在处置集体资产

12、前，要按照农村集体资产管理的相关法规和条例，合理界定农村集体资产产权。在界定集体资产产权是应遵循以下两个原则：一是投资主体明确的，按照谁投资，谁所有的原则；二是投资主体不明确的，采取尊重事实、依法协商的办法解决。 (2)清产核资。为了杜绝清产核资过程中的不规范行为，避免集体资产流失，一定要严格依照农村集体资产管理的相关法规和条例界定集体资产产权，在认真进行清产核资的基础上进行集体资产评估，并对评估过程进行监督，防止漏估资产或者隐蔽资产，资产评估结果要张榜公布，并报区主管部门审查备案。 首先要成立清产核资小组，其成员由代表上级主管部门的镇区会计明清查项目、清查方法、清查重点以及在实际操作过程中可

13、能遇到的问题，并在各方一致同意的情况下作为清产核资的行动依据。对清产核资的结果进行审计，在保证没有重大事项遗漏的情况下予以确认，并出具由委派会计、监事会成员、注册会计师、注册资产评估师签名和单位盖章确认的正式报告，最终向全体村民公布，接受村民的监督和质询。 (3)土地资产的界定和核实。由于土地的特殊性质，在目前进行的改制中，很多村集体基本上都不把土地资产计入量化资产。但是，土地作为村集体经济组织的一项重要资产，是村民权益的一个重要组成部分，对土地资产进行妥善、及时、合理的处置是保障村民权益的必要之举。 很多地方因本村资金不足，在招商引资过程中，村里出土地，投资方出资金，建成后分回物业出租，这部

14、分物业账面可能没有反映，对这部分物业，应依据合同对该物业的权属进行确认，并评估入账。对于村里自筹资金兴建的工业用厂房所占有自有土地，应按评估价计入资产。由于改制过程中规定非生产性资产不量化作股，有的地方对其办公大楼、幼儿园、学校、农民文化活动中心、公园等非生产性资产所占自有土地不评估作价计入资产。但是，由于这部分资产只是因为用途不同才人为地分为生产性资产和非生产性资产，因此建议该部分资产所占用的自有土地也评估计入资产。 (4)非经营性资产的界定和核实。国内大多数地方都把农村集体资产划分为经营性资产、资源性资产和公益性资产（后两者统称为非经营性资产），实践中对这三类资产的处置方法虽有不同，但大部

15、分都倾向于只对经营性资产进行折股量化，而非经营性资产不予处置。本文调研的大连市甘井子区，大多数村子的非经营性资产也都没有进行处置。非经营性资产的保留为未来遗留了问题。除道路等公共设施外，很多非生产性资产是可以与生产性资产转化的，例如非生产性资产所占用的土地将来因拆迁而补偿的收益的归属问题。实际上，非生产性资产在改制前是属于全体村民的，特别是有的村集体非生产性资产所占比例很大，多则达到四五千万元以上，少则也有上千万元，所占用的土地也很多。若是此类资产的界定不合理，则有损农民利益，有失公平。因此，该部分资产应量化到农民个人，即使不能量化的，也应在相关文件中明确规定未来的收益权属问题。 2.确定农村

16、集体资产产权的量化对象和分配依据 产权量化的对象一般以分配历史、实事求是的原则。要根据本村的历史和现实情况，设计出适合该村的股权设置办法，比如可设置人口股（基本股、户籍股）、劳龄股、特殊贡献股（奖励股）、公益股、集体股等多种股权类型。总之，从实际出发的具体方案要由村集体组织村民大会或村民代表大会讨论通过。在改制中，还要充分考虑村民履行国家、社会和社区义务的需要。例如，具有村民身份的复员军人，其义务兵服役期间也要计算为农龄；村民被拘役、劳教、逮捕、判刑的，期间不计算劳龄；先在乡企事业单位工作后回到村集体单位工作劳动和外谋职业人员，只计算在村集体工作劳动年限；先在村集体参加工作和劳动，后到乡企事业

17、单位工作劳动的人员，也只计算在村集体参加工作劳动的年限；等等。 3.确定农村集体资产的处置方式 村集体资产通过清产核资、产权界定和资产评估等法定程序达到产权明晰后，可依据公司法等有关法规进行股份制改革。目前，多数地方选择股份有限公司、有限责任公司、股份合作制企业等形式。 对于集体经济组织来说，若选择进行股份制改造的过程中，对集体资产的处置可采取多种方式：一是将集体资产量化给个人；二是将集体资产出售给个人；三是将集体资产设置为集体股。现实运行中村集体经济组织大多同时采取几种方式，即将集体资产分为两部分或分为三部分，部分出售，部分量化，或部分设置为集体股。在这三种方 式中，前两种是在集体企业中不再

18、设置集体股，将集体财产全部转化为个人产权，后一种是在企业中设置集体股，保留集体产权。在集体财产转为个人产权时，又可采取量化和出售两种形式。 对于集体企业资产的量化问题，也要区分两种情况来对待：一种情况是集体财产的投资和所有权主体与企业职工相一致，即企业职工就是该企业财产的投资者和所有者。在改制中，把一部分财产由共同共有转化为按份共有，无偿量化给企业职工个人，既没有引起所有权主体的变更，也没有违背集体经济的性质，而且有利于实现部分所有权的明晰化和人格化。另一种情况是集体财产的投资和所有权主体与企业职工不相一致，如由集体经济组织所办的企业中的集体财产，就不能采取无偿量化给企业职工个人的方式，否则就

19、会造成集体中一部分人侵占另一部分人资产的情况出现。因为该企业财产属于集体经济组织全体成员所有，而企业职工只是大集体中的小部分成员，由小部分人占有大集体的财产，既违背谁投资谁拥有产权的原则，又会遭到大集体另一部分成员的反对。这种对企业财产采用无偿量化的方式并不合理。 基于此，改制企业可根据自己的情况，选择合适的方式。对于可以量化到个人的企业资产，要本着有利于实现产权明晰化的原则，积极地把集体资产量化给职工个人。对于难以量化到个人的集体企业资产，可采用出售的方式转让给企业职工有偿使用。对于难以一次量化或难以一次出售的集体企业资产，也可采用部分无偿量化，部分个人购买的方式。 4.农村集体资产的具体量

20、化和分配 (1)股权设置 股权设置在农村集体经济组织改制中是争议很大的问题。全国各地的乡村在改制中设置各种不同的股权，即使是同一种股权，名称和内涵的差异也很大。虽然各地在股权种类的设置上有所差异，股权名称也各不相同，但是一些股权的内涵是一样的，并且在各地的股权设置中是共有的。一般来讲，人口股（类同于基本股、户籍股）、劳龄股（劳动贡献股）这两种个人股都会予以设置，这两种股权是对村民的集体身份和为集体所做贡献的认可，是必要的股权设置。其中，人口股是每个具有社区户口的人员均可获得的股份，它集中体现了社区性。人口股占集体净资产的比重和收益分配方案由集体经济组织成员民主决定。劳龄股是按照劳动年限和劳动贡

21、献量化到集体经济组织成员的股份。为了体现转居转工人员和现有集体经济组织成员之间的区别，劳龄股可分为优先股和普通股。其中，已转居转工人员持有优先股，享有优先收益权和优先资产处置请求权，但不参与企业经营管理。本集体经济组织成员和留职集体经济组织成员（征地转居后未领取劳动力安置费、由集体经济组织安置的集体经济组织成员）持有普通股，包括按劳动年限量化的股份和以现金形式新入的股份，参与企业经营管理。 除了基本的人口股和劳龄股，不少地方还设置有奖励股（类似于特殊贡献股、法人股）、集体股等股权形式。其中，奖励股是针对集体经济组织的经营层和管理层人员设置的，其初衷是考虑到这些人员所处的岗位十分重要，可能对集体

22、经济组织做出的贡献比普通村民更大，因而在处置集体资产时，应对其多界定股份，以增强其积极性，并对其经营管理行为进行约束。但是，如果经营管理层获得的股份过多，容易产生干群矛盾，导致村民抵制改革，阻碍改制。因此，恰当地设置奖励股的比例是一个重要的问题。奖励股占集体净资产的比重应由集体经济组织成员民主决定。关于集体股的设置与否，下面小节将对这个问题进行详细论述。 总的来说，在农村集体资产处置过程中，股权设置要坚持有利于优化企业股权结构和资产运营的原则以及民主决策的原则，设置方案应当由集体经济组织全体成员民主决定。 (2)集体股问题 是否设置集体股存在很大争议。现阶段设置集体股有一定的现实原因。一是由于

23、农村集体经济是和村行政相联系的，它所拥有的资产中，包含一些当前难以量化的部分。二是在城市管理体制配套改革未实施之前，要保证转居后的社区集体福利以及公共物品供给，如公益设施、成员退休金、医疗统筹等不致因集体经济组织改制而降低，集体需要有一定的资产积累以及源源不断的收益做后盾。而集体股的分红所得为社区组织的运作、社区福利等提供了物质保障。但是，集体股又确实存在一些缺陷，持有者主体仍不明确，不利于吸收社会资本以及资产运营，不利于企业的发展。 针对这种情况，建议在集体资产处置之初设置集体股，在未来对其实施逐渐减持，收回的资金可用于设立专项基金，解决设立集体股时所要解决的诸如公共管理、集体福利以及撤制前

24、已经退休人员的养老和医疗费发放问题。当然，也可以不设立集体股，这种情况下就应当在企业收益中保留一定数量的公积金，用于发展社区福利。 一旦设置了集体股，就引发了集体股权的所属与控制问题。不可分割的集体股权属于谁?集体股权由谁来控制?这两个问题解决不了，集体资产仍得不到很好的处置，集体产权主体仍然被虚置，产权关系依然模糊不清，政企仍然不分，权责仍然不明。 在集体股权的所属问题上，集体财产的产权归属是这个集体的全体职工。问题是怎样把这种产权具体落实到职工身上。对此，可参考合作经济的做法，在典型的合作经济里，合作企业的公共积累虽然具有不可分割性，但是当企业终止时，公共积累所形成资产的最终产权属于职工个人，按照约定的方式分配给职工。股份制企业中的集体股的最终所有权是明确的，当企业终止时，这部分财产也可以像合作企业那样，按照约定的分配方式落实给每个职工。至于集体股的分红，可主要用于维持企业正常的公益开支，如补充养老保险、兴办集体福利事业及照顾困难职工和离