浅述抽象行政行为可诉性

1、浅述抽象行政行为可诉性一、抽象行政行为的概念及特点抽象行政行为是指行政机关针对不特左的人和事制左的具有普遍约束力同时能够反复适用的规范性文件。抽象行政行为的特点：第一、抽象行政行为的对象是不特左的，而具体行政行为对象一样是特左的。因此, 行为对象不特左性，是抽象行政行为一个要紧特点。特泄性与不特左性是一双具有相对意义的概念，称某一对象 是特左对象必须限左在某一范畴内。例如，某市规划局要求某小区居民一律拆除违章建筑的通告，对小区居民而 言是不特立的，非特指的行为;但关于全市而言，又是特N的效力仅限于该小区居民的行为。因此，判定某一行 政行为是否抽象行政行为，不仅要看该行为针对的对象是否普遍的，而

2、且还要看该行为适用范畴如何。此外，对 象数量多少并不是区分抽象行政行为与具体行政行为的标准;第二、抽象行政行为是能够反复适用的。内容可反 复适应性也是抽象行政行为特点之一。所谓内容的可反复适应性，是指该行政行为关于同一对象或同类对象能够 多次适应并产生效力;第三、该行为与一般的民事行为不同，苴一做出即发生法律效力;第四、该行为是向后发生 效力的行为。所谓效力向后性，是指该行为产生的效力只对行为生效后的事或人产生拘谨力，对此前的人或事不 具有拘谨力。一、分析当时抽象行政行为没有纳入行政诉讼范畴内的缘故。在1989年中华人民共和国行政诉讼法施行前，受的行政案件的法律的依据是1982年我国民事诉讼法

3、 （试行）第3条第2款的规圧：“法律规左由人民法院受理的行政案件，适用本法。”但那时并没有关于行政诉 讼受案范畴的一样性规左，人民法院受理行政案件受制于单行的法律规左，法律没有规定的人民法院不得受理， 其范畴专门狭窄。能够受理行政诉讼案件只有十几种。：1989年4月4日，中华人民共和国行政诉讼法颁布。 当时关于中华人民共和国行政诉讼法草案的说明阐明关于行政诉讼的受案范畴的立法原则是:“第一, 依照宪法和党的十三大的精神，从保证公民、法人和其他组织的合法权益动身，适当扩大人民法院现行受理行政 案件的范畴;第二，正确处理审判权和行政权的关系，人民法院对行政案件应当依法进行审理，但不能代替行政 机关

4、行使行政权力，以保证行政机关依法有效地进行行政治理;第三，考虑我国目前的实际情形，行政法还不完 备，人民法院行政审判庭还不健全，行政诉讼规立'民能够髙官，有观念更新问题，有不适应、不适应的问题, 有承担力的问题，因此对受案范畴现在还不宜规左太宽，而应逐步扩大，以利于行政诉讼制度的推行。”从该说 明明白国家当时对行政诉讼立法的慎重态度。但现随着我国的政治经济文化的进展和市场经济的深入人心，人们 对行政诉讼有了更多的了解和熟悉，行政诉讼的受案范畴也应逐步扩大。二、抽象行政行为可诉性理论基础(-)宪政基础尽管宪法没有直截了当规定以诉讼的方式对抽象行政行为进行审查，也没有将此审查权给予人民法院

5、，但宪 法作为全然大法只能规立一些差不多制度和差不多原则，从宪法所规左的内容上看它实际上蕴涵了对抽象行政行 为进行审査的依据。第一，从民主的角度上看，我国宪法第四十一条规左：'中华人民共和国公民对任何国 家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向国家机关提出申诉或者检举的权益。”明显那个地点的“国家机 关和国家工作人员”包括行政机关和行政机关的工作人员；“违法失职行为”也应包括行政机关违法的抽象行 政行为。第二，现行宪法第五条规左："一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企事业单位都必 须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织和个人都不得有超越宪

6、法和法律的特 权。”明显，行政机关的抽象行政行为假如违反宪法和法律，就必须依法加以追究。这一宪法原则的意义就在于 排除行政机关的抽象行政行为不受法律操纵的可能性，为以后对抽象行政行为提起诉讼提供了依据。第三，宪法 具有最高法律效力，一切法律、行政法规、地点性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。如此 抽象行政行为在实施过程中，对公民、法人和其他组织合法权益侵害时，公民、法人和其他组织能够依照宪法给 予他们的权益与苴对抗，即爱护了宪法的最髙威严，也爱护了自己的合法权益。(二) 符合世界各法治国家的通例美国对行政行为的司法审査规定采取的是一种“绝对性”规左：一切行政行为都能够同意司法审

7、査，无须法 律的明文规泄。在法律有规左时按法律规定进行法左的审查，在法律无规定时，进行非法泄的审査。英国则规定, 不管是行政机关的具体行政行为依旧抽象行政行为，只要超越法立权限，法院都可行使审查权。法国行政诉讼的 范畴，包括了除“私行为”、立法机关行为、司法审判行为、外国行为和政府行为以外的一切行政机关公务行为。 在法国，立法机关的行为，即国家的行为只受宪法委员会审査。而政府行为实际上是国家行为。由此可见，在法 国的行政诉讼中，并没有将抽象行政行为排除在司法审查的范畴之外。徳国联邦行政法院法第40条第1款 规左了行政诉讼的受案范畴：“所有不属于宪法范畴的公法争议，假如联邦法律没有明确地规定由英

8、他法院处 理。”这一规左使得所有的行政争议都被纳入到行政诉讼的受案范畴之中。因此也有排除在司法审查的行为，如 国家行为、恩惠行为以及其他由差不多法予以确定的例外。在日本，依照法院法第3条第1款的规泄，除宪 法有专门规定外，一切法律上的争讼由法院管辖。法律上的争讼一样指通过法律能得以解决的当事人之间有关权 益义务的纠纷。（三）抽象行政行为本身的性质决立了其可诉性有权益即有救济原则实体法上给予权益，程序法上就应该给予相应的救济，这是起源于罗马法的最差不多 的行政法精神。自罗马法时代以来，法律中的权益与救济确实是紧密联系，成对显现，缺一不可的。而抽象行政 行为是行政权行使的必左结果，从这种公权力本身

9、的属性上看，它是一种凭借物质力量在一个有序结构中运行的 人与人之间精神上的强制力，具有较强的渗透性和扩张性，这种扩张性就决左了，假如不给这种权力在法律上设 泄边际，它将专门容易发生膨胀。从而导致权力无法操纵的滥用，必左将成为社会秩序的最大障碍。行政权 正确地实现自身的目标是的有条件的，而非无条件的，这就让我们在对待公权力和其操纵之下的行为的时候，与 其假左它们是正确的，不如假泄它们是错误的，基于此种假左，我们就不得不寻求一个与之独立的权力去制约这 一权力的进展，司法审查权不失为对该行政权的选择。因此，对抽象行政行为的司法审查是不应该有排除因素的, 它自身的性质就决左了它可诉的必要性。二、抽象行

10、政行为可诉的必要性依照我国行政诉讼法第二条和第十一条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作 人员、法律法规授权的组织的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第十二条第二 款又明确人民法院不受理公民、法人或者苴他组织对行政法规、规章或者行政机关制定、公布的具有普遍约朿力 的决左、命令;行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决左;法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。 明显，行政法规、规章或者行政机关制泄、公布的具有普遍约朿力的决左、命泄等抽象行政行为具有不可诉性， 如此就不符合我国依法行政的差不多原则。即行政法治的核心是依法行政，抽象行政行为因此应该

11、依法做出，其 是否合法应该由司法机关进行判左。“没有司法审査，行政法治等于一句空话，个人自由和权益就缺之保证。司 法审查不仅在事实上际应用时能够保证个人的权益，而且由于司法审查的存在对行政人员产生一种心理压力，能 够促使他们慎重行使权力”。抽象行政行为将受到审査，违法被宣告无效;具体行政行为也会因为依法违法 的抽象行政行为被宣告无效，行政机关行为时就会周密地论i正行为的合法性和合理性。如此，司法审査的威慑力 就能有效的预防违法抽象行政行为的做出，有效的幸免规范性文件互相冲突导致失控状况，促进行政法治的实现, 对抽象行政行为的司法审查是有必要的。（一）对抽象行政行为的司法审查是权力制约的需要。权

12、力制约是法治的差不多原则。西方国家以分权制衡为政权建设的差不多原则，法院有权审查行政机关的一 切行为甚至还能够对国家立法予以审査，我们不能照搬外国三权分立制度，但这并不意味着在人民代表大会制度 中不存在国家机关之间权益分工和制约。在国家政权建设中，一泌程度的权力制约是社会进展与现代化的必定要 求，它有助于保证公民的合法权益，也有助于民主与法治建设。我国宪法明确规定了并国家机关的权限范畴和遵 守宪法和法律的义务。各国家机关依宪法和法律的明确授权，各自行使职权。建立抽象行政行为的司法审查符合 我国已有的权力制约机制，通过行政相对人的起诉，启动司法审査程序能够使英有效运行。因此，权力制约的必 泄性决

13、定了加强司法审查权的必要性。（二）在对抽象行政行为的司法审査是是保证公民、法人和其他组织合法权益的需要。抽象行政行为的治理对象具有普遍性，抽象行政行为差不多做出，在做出该行为的行政机关辖区范畴内，即 具有普遍约束力，辖区内的公民、法人和其他组织都必须遵守，假如触犯，有关行政机关就能够对其依照抽象行 政行为违法或不当会造成不特泄的行政相对人合法权益的损害，英严峻性有甚至超过具体行政行为对特左行政相 对人合法权益的损害。同时，行政机关往往集制立、说明，适用具有普颯拘谨力的规范性文件于一身，假如不对 抽象行政行为予以司法监督，就不能有效的达到制约行政机关行使职权，保证行政相对人合法权益的目的。抽象行

14、政行为与具体行政行为密不可分，前者是后者的依据和源头，正本淸源就要从源头开始审查和纠正， 实际抽象行政行为为扰民现象严峻，阻碍政府形象。加强人民法院对抽象行政行为的司法审查，公民、法人和其 他组织就能够间接地或直截了当地对抽象行政行为对苴合法权益的损害，诉请人民法院进行司法审查、裁决，这 能够在更广范畴内和更高层次上依法保证公民的和权益。（三）对抽象行政行为的司法审查是爱护社会法制统一的需要。我国现时期，政府机关进行行政立法和制左苴他规范性文件的抽象行政行为，还存在诸多的问题。苴一，在 实践中，许多行政机关实质上实施的是侵犯行政相对人合法权益的具体行政行为，却往往以抽象行政行为的形式 实施，即

15、所谓以抽象行政行为之名，行具体行政行为实施的违法行政行为，从而使相对人无法起诉，人民法院不 予受理，是行政相对人合法权益无法实现。同时，人民法院将行政机关制左的具有普颯约束力的行政法规、规章、 决徒、命令、行政措施等抽象行政行为排除在受案范畴之外，从而使行政机关立法，专门是大量的其他规范性文 件免除司法审查，取得司法豁免权，使社会公平被行政立法和苴他规范性文件的缺陷所抑制。苴二，由于行政机 关组织和治理着大量的国家事务，为方便行使行政职能，依照宪法和法律的规左，我国各级行政机关都有权在自 己的责任范畴内制立有关规范性文件，行政相对人必须严格遵守和执行。由于行政机关"法岀多门”，有些权

16、限 划分不明，而且缺乏严格的制泄程序，随意性专门大，立法技术和质量不高，导致重复立法，越权立法，对同一 问题的规立不相一致，甚至相互抵触，诸如地点性法规与法律、行政法规之间，地点政府规章与中央行政规章之 间都不同程度的存在相互抵触冲突的现象。一些部门、地点受利益的驱动，通过制左规范性文件抢权力、争利益,乱发文件，违反规左审批，发证、罚款、收费，严峻损害行政相对人的权益。这些现象破坏了法律的严肃性和法 制的统一性，损害了国家、社会和人民群众的全然利益。从我国实践来看，上述问题多是在行政诉讼过程中通过抗辩发觉的。一方面，在行政规范性文件制左时，有 关国家机关一样也都通过论证和审查（包括批准和备案）

17、，明显冲突条文在那个环肖即可排除。而那些不十分明显 的隐藏抵触冲突规立被规左进法律条文，只有到互相抗辩时期才得以发觉。因此，加强对抽象行政行为的司法审 查是爱护社会主义法制统一的重要保证。正如我国闻名行政法学家王名扬所指出的："法院在行使司法审查权时, 是从法律整体考虑行政行为是否合法，不是只考虑某一机关所适用的法律。司法审査的存在也是为了统一法律的 适用，和谐法律的一致所必要。”（四）对抽象行政行为的司法审査，才能排除司法实践中的行政执法机关与做出抽象行政行为机关承担责任不 公。我国行政诉讼法第2条规定，行政诉讼审查对象是具体行政行为，抽象行政行为排除在司法审査之外。 假如抽象行政

18、行为具有违法性，则必泄带来具体行政行为的错误，当行政相对人不服具体行政行为起诉后，法院 只能撤销具体行政行为，而对抽象行政行为无权处理。这就意味着某一个体行政行为被判决撤销或变更后而做出 该行为依拯的抽象行政行为依旧合法存在，并可能被反复适用，这将使得行政诉讼只能应对个案，不能排除错误 行政行为的根源，导致司法监督只能治标不能治本，其结果还将导致做出违法决左的机关无需承担任何义务，而 执行该决龙的机关承担败诉责任的不公平。三、抽象行政行为纳入受案范畴的可行性（一）抽象行政行为的制立尽管有监督机关，但监督机关实际处于虚设状态。宪法、地点组织法等法律明确规泄，全国人大常委会有权撤销国务院制左的同宪

19、法、法律相抵触额决左和命 令；国务院有权改变或撤销各部、委员会的不适当的命令、指示和规章，以及地点各级国家行政机关不适当的决 泄和命令;县级以上地点各级人大及常委会有权撤销本级人民政府的不适当的决徒和命令;县级以上的地点各级 人民政府有权改变或撤销所属各工作部门的不适肖的命令、指示和下级人民政府不适当的决定、命令；乡镇一级 的人民代表大会有权撤销乡镇人民政府的不适当的决左和命令。但实际工作中这些规泄差不多出于虚设状态。不 要说那些“三乱”现象（即抽象性行政行为制立主体乱、规范的事项乱、制圧程序乱）等红头文件，即使立法 差不多对法规、规章规泄了违法审查程序，国家至今也没有对一件违法的法规、规章予以审查撤销，而违抗法律 的法规、规章决不在少数。监督手段的虚置是差不多违反法律的文件得不到纠正，从而间接放纵了行政规范性文 件对法律的恣意冲突。而司法审查权的设宜对那些已过时的抽象行政行为的审査是必要的，也是可行的。（二）抽象行政行为纳入受案范畴符合经济成本效应。在行政诉讼法实施十年多中，公民不敢、不愿，不 能拿起行政诉讼那个武器来与行政权相抗争。而即使有那么一些勇于为自己的合法权益抗争的公民，在提起诉讼 以后也多是与行政机关私下和解，最