铁路交通事故应急救援和调查处理条例论述

1、n关于铁路交通事故应急救援和调查处理条例的解读铁路交通事故应急救援和调查处理条例经2007年6月27日国务院常务会议审议通过，7月11日国务院以第501号令的形式对外发布，将于9月1日起在全国范围内正式施行。我非常高兴能利用这次机会将我所了解到的条例的有关立法情况和重点内容向各位领导作一介绍。我今天介绍的内容共分三个部分：第一部分是条例在我国法律体系和铁路法规体系中所处的地位；第二部分是条例颁布的重大意义、起草过程和主要内容；第三部分是我们在今后工作中需注意的几个主要问题。第一部分是条例在我国法律体系和铁路法规体系中所处的地位一、条例在我国的法律体系中的地位。1999年3月15日，九届全国人大

2、二次会议通过了中华人民共和国宪法修正案，将“依法治国、建设社会主义法治国家”这一治国方略写进了宪法，为我国21世纪的社会主义法制建设提供了宏伟蓝图。依法治国包括以下几个方面：法律至上、健全立法、依法行政、公正司法。2001年3月15日，九届全国人大第三次会议通过了中华人民共和国立法法，进一步规范了国家的立法活动，确立了法律、行政法规和行政规章三个法律层次。法律。包括基本法律和基本法律以外的法律两种。基本法律由全国人民代表大会制定和修改，是规定和调整国家和社会生活中某一方面带根本性社会关系的规范性文件。如刑法、民法、刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法等法律，这部分法律也可以称为一般法律。基本法以

3、外的法律由全国人民代表大会常务委员会制定和修改，规定和调整基本法调整范围之外的国家和社会生活中某一方面社会关系的规范性文件。与基本法律相比，这些法律规定的内容比较具体，调整的范围也比较狭窄。如商标法、专利法、铁路法、公路法等，也可称为特殊法律。 行政法规是指国家最高行政机关，即国务院制定和发布的有关国家行政管理活动的各种规范性文件。行政法规一般用条例、办法、细则等形式发布。国务院是我国的最高国家权力机关的执行机关，其所制定和发布的行政法规、决定、命令等规范性文件，对在全国范围内贯彻执行法律，实现国家的基本职能具有非常重要的作用。行政法规的效力低于法律，高于地方性法规和规章。规章是指国务院各部门

4、和具有行政管理职能的直属机构，省、自治区、直辖市以及较大的市的人民政府在各自的职权范围内制定的规范性文件，可分为部门规章和政府规章。部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。从这里我们可以看出，铁路交通事故应急救援和调查处理条例是国务院的行政法规，在我国的法律体系中处于第二个法律层级上。即在法律之下，在规章之上。 二、条例在铁路法规体系中的地位目前铁路的法律只有一部：1990年9月7日第七届全国人大常委会第十五次会议通过的铁路法；法规共四部：2004年新出台的铁路运输安全保护条例、1950年政务院颁布的铁路留用土地办法、1950年政务院、中央军委颁布的铁路军

5、运暂行条例及1978年国务院、中央军委颁布的中国人民解放军驻铁路、水路沿线交通部门军事代表条例。自2003年起，铁道部开始研究建立铁路法律法规体系。近年来，铁路法律法规体系的初步设想是：以修改后的铁路法；四条例，即铁路运输安全保护条例、铁路交通事故应急救援和调查处理条例、铁路运输条例、铁路建设条例；若干规章，即在现有26个部令规章的基础上，形成数十件行政规章所组成。针对铁路改革尚未到位，铁路法修改的时机还不十分成熟的现状，铁道部加快了单项立法的进度，经过艰苦工作，2004年12月27日国务院第74次常务会议审议通过了铁路运输安全保护条例。近日铁路交通事故应急救援和调查处理条例也由国务院颁布了。

6、可以说，通过制定铁路交通事故应急救援和调查处理条例和2004年铁路运输安全保护条例，将铁路运输安全生产、监督管理、事故处理的全过程都纳入了法制化管理轨道，基本实现了铁路安全监管、事故应急救援和调查处理有法可依。综上，我们可以看出，铁路交通事故应急救援和调查处理条例在目前铁路立法体系中占有非常重要的地位。第二部分是条例颁布的重大意义、起草过程和主要内容一、条例颁布的重大意义铁路交通事故应急救援和调查处理条例颁布前，铁路处理事故的依据主要是铁路法，1979年国务院批转铁道部、交通部、公安部联合发布的火车与其他车辆碰撞和铁路路外人员伤亡事故处理暂行规定（国发1979178号）和铁路行车事故处理规则（

7、铁道部令第3号）、铁路企业伤亡事故处理规则（铁道部令第7号）等。铁路法只对铁路交通事故处理原则进行了规范，缺乏具体操作办法。178号文件主要针对路外人员伤亡事故处理，其内容和适用范围已不适应国家法制要求和铁路改革发展的需要。铁路行车事故处理规则、铁路企业伤亡事故处理规则主要是国铁内部行车事故和职工伤亡事故的处理，适用范围较窄，与国家对生产安全事故的调查处理规范不尽一致。因此，上述规定已不能适应铁路生产安全事故应急救援和调查处理的现实需要。在总结铁路处理生产安全事故实践经验的基础上，国务院制定一部全面、系统的规范铁路生产安全事故应急救援和调查处理的行政法规，着重就事故分类标准、事故报告、应急救援

8、、调查处理、事故赔偿以及相关法律责任等重大问题作出统一规定，进一步明确铁路生产安全事故调查处理主体、权限、程序及其责任非常必要，也非常及时。（二）适应铁路运输发展的客观需要，条例明确了铁路运输安全监管主体今年4月9日国务院以第493号令发布了生产安全事故报告和调查处理条例，自6月1日起施行。该条例确立了“政府主导、分级负责”的事故报告和调查处理制度，并适用于除环境污染事故、核设施事故、国防科研生产事故之外的所有生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的报告和调查处理。该条例还规定：有关法律、行政法规或者国务院另有规定的，依照其规定。大家知道，铁路的网络性、专业性、管理体制

9、现状和运输安全工作的实际，决定了铁路交通事故的应急救援和调查处理应以铁路专业部门为主。如果改由地方政府负责，一是不利于事故的应急救援和线路迅速恢复通车；二是不利于对事故的调查处理，尤其是对事故原因的分析及吸取教训、防范类似事故发生；三是将造成与铁路现行管理体制的矛盾，不利于加强日常铁路运输安全管理，不利于确保铁路运输安全的持续稳定。因此，我司与安监司及部内有关部门积极工作，陈述国务院单独出台铁路事故应急救援和调查处理条例的重要性和必要性，取得了国务院法制办等有关方面的积极支持。条例明确了铁道部、铁路管理机构为铁路事故处理主体，同时对铁道部、铁路管理机构依法加强铁路运输安全监管也提出了新要求。（

10、三）条例的颁布实施是坚持以人为本，建设和谐铁路的法制保障铁路交通事故应急救援和调查处理直接关系广大人民群众的切身利益。国务院通过行政法规的形式，明确事故救援和调查处理主体，规范事故相关各方行为；要求铁路运输企业加强日常安全管理，避免或减少事故的发生，以维护国家和最广大人民群众的根本利益。如条例第十八条：“事故发生后，列车司机或者运转车长应当立即停车，采取紧急处置措施；对无法处置的，应当立即报告邻近车站、列车调度员进行处置。”将立即停车作为事故发生后列车司机和运转车长的法定职责。停车后，列车司机和运转车长应采取紧急处置措施，包括：对事故受伤人员临时包扎等紧急施救措施；立即排除设备故障或险情；尽快

11、恢复列车运行等。对无法当场处置的，应当立即报告邻近铁路车站、列车调度员进行处置。这里的处置包括通知医疗单位、派人赶往事故现场、向有关部门报告等。这条规定与1990年铁路法第五十七条：“发生铁路交通事故，铁路运输企业应当依照国务院和国务院有关主管部门关于事故调查处理的规定办理，并及时恢复正常行车，任何单位和个人不得阻碍铁路线路开通和列车运行。”的规定相比，突出了事故发生后铁路工作人员要紧急处置的以人为本的现代理念。再如：第二十二条：“事故造成重大人员伤亡或者需要紧急转移、安置铁路旅客和沿线居民的，事故发生地县级以上地方人民政府应当及时组织开展救治和转移、安置工作。”，明确了重大人员伤亡事故发生后

12、，地方政府救治、转移、安置铁路旅客和沿线居民的责任。又如：第三十条：“事故责任和有关人员应当认真吸取事故教训，落实防范和整改措施，防范事故再次发生。”明确要求事故责任单位及人员要采取整改措施，防止事故的再次发生，等等。条例的这一系列规定，充分体现了以人为本的现代理念，是和谐铁路建设的重要法规保障。（二）起草过程铁道部于2003年形成铁路交通事故处理条例草案，与铁路运输安全保护条例草案一起上报国务院法制办。国务院法制办高度重视，在2004年出台铁路运输安全保护条例之后，先后于2006年、2007年两次将本条例列入国务院一类立法计划。在历时四年多的时间里，广泛征求意见，反复讨论修改，成熟后及时上报

13、国务院常务会议审议。（三）条例的重点内容条例全文共四十一条，涉及铁路交通事故应急救援和调查处理的各方面、各环节，内涵十分丰富。主要包括七个方面内容：（一）条例的适用范围。条例将以往我们所称的铁路行车事故、路外伤亡事故和影响铁路正常行车的相关作业过程中发生的事故统一纳入“铁路交通事故”范畴，形成了统一的铁路交通事故分类、报告、应急救援和调查处理制度。今后，不管是铁路机车车辆在运行过程中与铁路工作人员、行人、机动车、非机动车、牲畜及其他障碍物相撞导致的事故，还是铁路机车车辆在运行过程中发生的冲突、脱轨、火灾、爆炸等影响铁路正常行车的事故，一律都要按照条例的规定开展应急救援和调查处理。（二）对事故等

14、级类别和分类标准作出了新的规定。条例的事故分类更规范更科学。基于对铁路运输企业，特别是国家铁路运输企业严格管理的需要，过去的铁路行车事故处理规则根据事故的性质、损失及对行车造成的影响，将行车事故分为五类：特别重大事故、重大事故、大事故、险性事故和一般事故。今年4月9日国务院颁布的生产安全事故报告和调查处理条例，根据事故造成的人员伤亡和财产损失，将生产安全事故分为四类：特别重大、重大、较大和一般事故。为统一事故分类，便于事故报告、启动应急预案、事故调查以及事故统计，结合铁路交通事故的特殊性，条例将机车车辆脱轨辆数和中断铁路行车时间也作为铁路交通事故分类标准，将铁路交通事故与生产安全事故报告和调查

15、处理条例的分类保持一致，确定铁路交通事故也分为：特别重大、重大、较大和一般四类。（三）明确了各类铁路交通事故的调查处理主体。按照依法行政的要求，今后组织调查事故的主体，特别是有人员伤亡的事故调查处理的主体，应当是政府。因此，条例对事故调查处理主体的身份做了重大调整，从主要由铁路运输企业作为事故调查处理主体转变为主要是由铁道部、铁路管理机构作为事故调查处理主体。条例充分考虑到铁路交通事故调查处理的特点和现阶段国务院有关部门职责分工的情况，规定：特别重大事故由国务院或者国务院授权的部门组织事故调查组进行调查。重大事故由国务院铁路主管部门组织事故调查组进行调查。较大事故和一般事故由事故发生地的铁路管

16、理机构组织事故调查组进行调查；国务院铁路主管部门认为必要时，可以组织事故调查组对较大事故和一般事故进行调查。条例还明确规定了事故调查组的成员单位。根据事故的具体情况，事故调查组由有关人民政府、公安机关、安全生产监督管理部门、监察机关等单位派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加。事故调查组认为必要时，还可聘请有关专家参与事故调查。（四）规定了事故报告的法定职责。条例在对有关单位和个人应当及时、准确报告事故情况提出原则性要求的同时，还对事故报告主体、对象，报告程序、时限和报告内容等作出了明确具体的规定。如第十五条：“铁路管理机构接到事故报告，应当尽快核实有关情况，并立即报告国务院铁路主管部门；对特

17、别重大事故、重大事故，国务院铁路主管部门应当立即报告国务院并通报国家安全生产监督管理等有关部门。发生特别重大事故、重大事故、较大事故或者有人员伤亡的一般事故，铁路管理机构还应当通报事故发生地县级以上地方人民政府及其安全生产监督管理部门。”的规定，将事故报告作为铁路管理机构、铁道部的法定职责。同时条例还规定，必要时，铁路管理机构、铁道部还应当将事故情况通报地方人民政府、国家安全生产监督管理部门乃至国务院。（五）确立了事故应急救援制度。设立事故应急救援制度是条例的一个创新，充分体现了以人为本的精神。条例规定发生铁路交通事故后，列车司机或运转车长应当立即停车，采取应急处置措施；对无法当场处置的，应当

18、立即报告邻近车站、列车调度员进行处置。对不停车的只规定了两种情形：为保障铁路旅客安全或者因特殊运输需要不宜停车的。也可以理解为：除这两种情形外，发生了铁路交通事故都应当立即停车。对这两种情形的具体情况，我们还需要在下步工作中具体细化。条例中还规定中断行车的，铁路运输企业应当立即组织抢修，尽快恢复铁路正常行车。事故发生后，铁道部、铁路管理机构、有关地方政府、铁路运输企业还要根据事故等级启动应急预案。除此之外，条例还对成立现场应急救援机构及其职责权限作了明确规定。（六）规范了铁路交通事故赔偿的有关问题。随着国民经济和社会的发展，现行铁路交通事故的赔偿原则和标准已不适应现实需要，有关民事法律也对我国

19、民事赔偿制度作出了规定。为此，条例根据民法通则、铁路法确立的赔偿原则，对铁路交通事故赔偿制度重新作了规定，具体体现在以下五个方面：第一，明确除法律规定的免责事项外，铁路运输企业应当对事故造成人身伤亡和财产损失进行赔偿的一般原则。第二，提高了铁路交通事故造成的旅客人身伤亡及其自带行李损失的赔偿限额标准。其中旅客人身伤亡的赔偿限额由原来的4万元提高到15万元；旅客自带行李损失的赔偿限额由原来的800元提高到2000元。第三，对铁路交通事故造成铁路运输企业承运的货物、包裹、行李损失，明确规定依照铁路法第十七条的相关规定进行赔偿。第四，对铁路交通事故造成的其他人身伤亡或者财产损失，依照国家有关法律、行

20、政法规规定的赔偿范围、赔偿标准进行赔付。第五，明确了事故当事人对损害赔偿争议的解决途径，包括协商、调解及提起民事诉讼三种途径。（七）规定了相关法律责任。条例对铁路运输企业及其职工、国务院铁路主管部门、铁路管理机构以及其他行政机关在铁路交通事故应急救援、事故报告和调查处理中的违法行为，以及违反法律、行政法规的规定导致事故发生等行为，规定了较为严厉的处罚措施，包括行政处罚、行政处分和追究刑事责任。也就是说，对铁路交通事故的责任人员要实行责任追究制。第三部分是在今后工作中需要注意的几个主要问题（一）条例确立了铁路事故处理以行业管理为主。继铁路运输安全保护条例确立铁路运输安全监管实行两级体制之后，条例

21、在充分考虑铁路交通事故调查处理的特点和现阶段铁路管理体制现状的情况下，规定除特别重大事故由国务院或者国务院授权部门组织事故调查组进行调查外，将重大事故、较大事故、一般事故的调查处理权赋予了铁道部和铁路管理机构两级机关。也就是说，铁路交通事故的处理权主要在铁路行业主管部门。因此，除特别重大事故以外，今后凡在中华人民共和国境内发生的铁路交通事故，不管是在国家铁路、合资铁路、地方铁路上发生的，还是在铁路专用线、专用铁道上发生的，都应当由铁道部、铁路管理机构出面组织调查处理。这一点，我们一定要有正确的认识。从今以后，铁路行业交通事故处理主体就是铁路行业主管部门了。也就是说，只有铁道部、铁路管理机构才是

22、铁路交通事故的调查处理主体。（二）事故等级和分类标准与国家相关规定相统一。基于对国家铁路运输企业严格管理的需要，过去的铁路行车事故处理规则根据事故的性质、损失及对行车造成的影响，将行车事故分为五类：特别重大事故、重大事故、大事故、险性事故和一般事故。本条例比照国务院有关规定，根据事故造成的人员伤亡、直接经济损失、列车脱轨辆数、中断铁路行车时间等情形，将铁路交通事故分为特别重大事故、重大事故、较大事故和一般事故四类。这样规定既保持了国家在事故等级划分标准上的统一和协调，又兼顾了铁路交通事故应急救援和调查处理工作的实际需要。目前，部内有关部门正在研究修改铁路行车事故处理规则、铁路企业职工伤亡事故处

23、理规则等规章、规范性文件，积极做好与条例的衔接工作，铁路局也要注意把握这一变化，待条例正式施行后，要按照新的事故等级和分类标准妥善处理铁路事故。（三）妥善处理好管理机构与铁路局的关系。铁路运输安全保护条例确立了铁路运输安全监管两级体制，并明确铁路管理机构具有铁路运输安全监督检查、行政许可和行政执法三个方面的行政管理职权。本条例又将铁路交通事故调查处理权赋予了铁路管理机构。因此，在贯彻实施条例过程中，我们要正确处理铁路管理机构与铁路局的关系。明确铁路局是铁路运输企业，是铁路交通事故的当事人一方，非铁路交通事故的调查处理主体。而铁路管理机构是行政机关，其与铁道部一样是铁路交通事故调查处理主体。铁路

24、管理机构在履行公共管理职能过程中，特别要注意两个问题：一是，必须严格依照法定职责和法定程序履行公职。所谓“法定职责”，是指其公共管理职权仅限于法律法规的授权范围。也就是说，只能做条例所规定的事项，而不能超越条例规定的范围；所谓“法定程序”，是指其在履行公共管理职能过程中，必须以安全监督管理办公室的名义，严格依照条例规定的调查处理程序。二是，必须依法处理铁路局企业内部管理与对外行使公权力这两类不同性质的事务，准确把握和处理对内的企业管理与对外的行政管理的关系。在实施本条例赋予的事故调查处理的职责中，一定要以安全监督管理办公室的名义，以行政机关的身份，公正处理铁路交通事故，做到依法行政。（四）条例

25、确立了事故应急救援制度。设立事故应急救援制度是条例的一个创新，充分体现了以人为本的精神。条例规定发生铁路交通事故后，列车司机或运转车长应当立即停车，采取应急处置措施。这一处置措施包括：紧急包扎伤员伤口，提供必要的药品和救治工具等。对无法当场处置的，也要将死伤者移出线路，立即报告邻近车站、列车调度员进行处置，这里的处置措施包括：通知医疗机构、派人赶赴现场、通知公安机关等。条例对无法停车的明确了两种情形：为保障铁路旅客安全或者因特殊运输需要不宜停车的。针对这两种情形部有关部门还要在下步工作中具体细化。除铁道部明确的不停车的情形外，发生了铁路交通事故都应当立即停车。条例还规定了对中断行车的，铁路运输

26、企业应当立即组织抢修，尽快恢复铁路正常行车的义务。事故发生后，铁道部、铁路管理机构、有关地方政府、铁路运输企业还要根据事故等级启动应急预案。（五）正确把握铁路运输企业“免责”。1986年全国人大颁布的民法通则第一百二十三条规定：“从事高空、高压、易燃、易爆、剧毒、放射性、高速运输工具等对周围环境有高度危险的作业造成他人损害的，应当承担民事责任；如果能够证明损害是由受害人故意造成的，不承担民事责任”。依据这一规定，除非从事这些特殊行业的企业能够举证“损害是由受害人故意造成的”，否则就要承担民事赔偿责任。1990年全国人大常委会颁布了铁路法。铁路法在遵循民法通则的基础上，从我国国情出发，从保障铁路

27、运输安全畅通，最大限度地避免或减少事故发生的目的出发，明确铁路交通事故赔偿责任适用严格责任原则（所谓严格责任原则，是指只要发生了损害后果，行为与后果之间有因果关系，不论行为人是否有过错，均要承担赔偿责任，除非侵害人有法定的免责事由），即铁路法第五十八条：“因铁路行车事故及其他铁路运营事故造成人身伤亡的，铁路运输企业应当承担赔偿责任；如果人身伤亡是因不可抗力或者由于受害人自身原因造成的，铁路运输企业不承担赔偿责任。”同时对受害人自身原因在立法上作了明确的规定：“违章通过平交道口或者人行过道，或者在铁路线路上行走、坐卧造成的人身伤亡，属于受害人自身的原因造成的人身伤亡。”铁路法之所以规定铁路运输企

28、业的免责情形，一是铁路运输的特性所决定的。铁路交通是一种轨道运输方式，且列车运行速度较高，需要一定的安全保护范围，行人上道或者违章通过道口，一旦发生事故，将给社会经济的发展带来严重影响，特别是将危及旅客列车中广大旅客的生命财产安全，从赔偿方面对违法行为作出严厉规定，将有利于教育广大群众遵守铁路运输安全的有关规定，防止事故的发生，切实保护人民群众的生命财产安全和铁路运输安全畅通。二符合铁路法的有关规定。三是重点列举了实践中几种最常见的属于受害人自身原因的情形，便于在铁路交通事故调查处理工作中认定赔偿责任。铁路法第五十八条第二款列举的几种情形，属于极其恶劣的违反铁路运输安全规定的行为，往往容易造成

29、人身伤亡的严重后果，既是对自己生命财产的极大的不负责任，也可能会给国家财产和社会公共利益带来巨大损失。目前，全国铁路交通事故中很大一部分是由于行人不遵守有关法律法规的规定，为了图便捷、贪方便，违章通过平交道口或者人行过道，或者在铁路线路上行走、坐卧，避让不及而造成的。对于这些行为，必须严厉制止，因此而造成的人身伤亡，属于受害人自身原因。另外，铁路法是国家管理铁路的专业法律，民法通则是国家关于民事法律关系方面的基本法律，根据特殊法优于一般法，新法优于旧法的法学原理，铁路交通事故人身伤亡的赔偿责任应当适用铁路法。综上，在广泛征求全国人大法工委、最高法院等有关方面意见的基础上，铁路交通事故应急救援和

30、调查处理条例的立法完全承袭了其上位法铁路法第五十八条关于铁路交通事故赔偿规定，重申了处理铁路交通事故应遵循严格责任原则。当然，在具体处理铁路交通事故中，并非发生了受害人自身原因的情形，铁路运输企业就一定免责。也就是说，不能简单地将这一规定理解为“撞了白撞”。如果铁路运输企业未能充分履行相关法律法规规定的：警示、防护、告知等职责和义务，也要承担相应的责任。只有在铁路运输企业尽到了法定义务的前提下，发生了由于受害人自身原因造成的人身伤亡，铁路运输企业才可以免责。（六）正确理解铁路交通事故处理中的赔偿问题。随着国民经济和社会的发展，现行铁路交通事故的赔偿原则和标准已不适应现实需要，为此，条例根据民法

31、通则、铁路法确立的赔偿原则，对铁路交通事故赔偿制度重新作了规定，具体体现在以下五个方面：第一，明确本条例第三十二条规定的免责事项外，铁路运输企业应当对事故造成的人身伤亡和财产损失进行赔偿的一般原则。也就是一般情况下，事故造成了人身伤亡和财产损失的，铁路运输企业就应当给予赔偿。第二，提高了铁路交通事故造成的旅客人身伤亡及其自带行李损失的赔偿限额标准。其中旅客人身伤亡的赔偿限额由原来的4万元提高到15万元；旅客自带行李损失的赔偿限额由原来的800元提高到2000元。这一赔偿限额制度与现行作法有一些变化。条例颁布之前，依据1994年国务院批准发布的铁路旅客运输损害赔偿规定，对旅客人身伤亡都实行赔偿责任限额。条例发布后该规定就被废止了，条例只规定对因事故造成的旅客人身伤亡实行赔偿责任限额。这一点，需要我们特别注意。第三，对铁路交通事故造成铁路运输企业承运的货物、包裹、行李损失，明确规定依照铁路法第十七条的相关规定进行赔偿。也就是说，货物的赔偿与现行作法一致。即：“铁路运输企业应当对承运的货物、包裹、行李自接受承运时起到交付时止发生的灭失、短少、变质、污染或者损坏，承担赔偿