对于湘潭槟榔产业立法调研报告

1、对于湘潭槟榔产业立法调研报告根据市人大常委会领导的安排，10月底，市人大常委会阳建民副主任带队开展了湘潭市槟榔产 业立法调研。市人大法制委、监察和司法委、财经委、民侨外委、市司法局、湖南省槟榔 协会以及皇爷、伍子醉等有关单位和企业负责人参加了调研座谈会。现将有关调研情况报 告如下：一、我市槟榔产业的现状湘潭作为槟榔加工业的发源地，从清朝的手工作坊开始生产制作，经过300多年的不断发展和 技术升级，已成为我省槟榔产业规模企业最多、产值较大、企业现代化水平较高的槟榔研 发生产地，是湘潭市的知名食品和城市名片。近年来，湘潭槟榔生产逐步迈向现代化，目前全市取得食品生产许可证的食用槟椰生产企业有 70家

2、，年纳税近2亿元，其中规模企业6家，5000名员工以上的生产企业2家。从事槟榔 生产、销售以及相关联产业的人员达十几万人，产品销往全国31个省、市、自治区，带动 相关产业产值超过500亿元。以湘潭县天易示范区和湘潭经开区为代表的食用槟榔产业“洼地”已基本成形，一个含价值链、企业链、供需链和空间链在内的完整食用棋榔产业 链已初具规模。槟榔已成为湘潭市乃至全省食品行业的重要产业，并带动了香精香料、食 品包装、广告媒体、物流等一大批相关产业的发展，在促进经济快速发展、解决就业、增 加农民收入以及城乡建设等方面都做出了重要贡献。湘潭市委、市政府高度重视食用槟榔产业相关工作，成立了湘潭市食用槟榔产业链、

3、食用槟榔 产业联盟及领导小组，制定出台了关于支持槟榔产业持续健康发展若干政策的意见(潭 政办发(2017)37号文件)以及湘潭市推进食用槟产业链发展的实施方案等文件。今年， 市政府还专题召开湘潭市规范槟榔产业健康发展座谈会，听取我市10家大型槟榔生产企业 以及省槟协会就槟榔产业健康规范发展的意见和建议，进一步坚定了槟榔生产企业在湘潭 继续发展的信心。二、当前槟榔产业存在的主要问题随着槟榔产业的壮大，制约行业发展的因素逐步显现，主要有以下几个方面：一是社会各界对槟榔食品安全存在疑虑。槟榔长期以来一直是药用，药用槟榔从目前的研究看 其风险是可控的，但食用槟榔历史不长，而且药用槟榔与食用槟榔在生产工

4、艺上有很大差 别，而且食用槟榔方式有所不同，同为一种方式的食用槟榔的不同品牌其生产工艺也不尽 完全相同，主要体现在干果的质量和加入的食品添加剂品种、数量等。2003年，世卫组织快乐分孚知识无限! 将槟榔定为一级致癌物。2015年，国家卫建委明确将槟榔从国家食品目录中剔除。国家食 品药品监督管理总局在2017年公布致癌物清单时，将槟榔果列入一级致癌物。其中，致癌 原因被列举出的有两个：第一，槟榔里的化学物质经咀嚼后，形成亚硝基，是明确致癌的 化合物。第二，槟榔较硬，咀嚼时易对口腔黏膜造成机械创伤，时间久了可以转化为口腔 癌。中央电视台报道的“槟榔致癌”事件和近几年来陆续发现的多起长期嚼食槟榔患口

5、腔 癌、舌癌的病例报道后，海南省、湖南省生产的槟榔产品已引起了国內外的高度关注，加 之广大民众对食品安全问题关注度越来越高，湖南生产的槟榔是否安全一直成为有嚼食槟 榔习惯者心中的疑问，舆论与消费者给槟榔生产经营者及槟榔的相关行业管理部门带来了 较大的压力。由于以上原因，造成市场监管部门对槟榔发放食品生产许可发证以及生产监 管陷入了尴尬境地。二是槟榔的生产标准参数落后。政府相关部门轻引导服务、重监督管理，没有对辖区内生产、 销售的食用槟榔提出安全监管及科研规划，既没有中长期的科学研究计划，也没有针对目 前生产现状采取任何强制性措施，基本处于松散管理状态，任其自身发展，导致食用槟榔 没有国家标准，

6、仅有的地方标准沿用的仍是湖南省地方标准食用槟榔(db43/132-2004), 为2004年的标准，部分参数落后于国家强制标准。同时，对于槟榔生产企业的质量管理也 没有国家标准，很容易出现系列质量安全事故。三是基础研究和深入研究不够。从现有可查到的科学研究数据看，无论是槟榔生产企业，还是 我国的相关科研院所，均缺少系统有针对性的基础性研究数据和科学的证明材料。如对于 槟榔干果及其添加剂含有哪些化学成分和元素，哪些成分对人体有益，哪些成分会造成人 体损害，等等这些基础研究还没有详实可靠的数据。如何消除槟榔纤维对口腔和牙齿造成 的危害，减少添加剂对人体的破坏等深入研究也非常缺乏。目前全国各大专院校

7、的食品类 中也没有开设槟榔专业。四是欠缺技术上的合作交流。长期以来，槟榔行业重内部企业交流，轻与高校与科研院所和其 它机构的合作，尤其是与食品加工类的专业团队和高校院校以及科研院所的联系。导致槟 榔没有进行基础研究，没有权威性的数据。当前槟榔企业虽然从传统的小作坊过渡到大规 模的机械化生产，但只是质量和规模的提升，对槟榔本身的口感以及创新技术的开发还不 够。虽然食用槟榔加工业已经初具规模，尤其是近十年来出现快速发展，但在槟榔的有效 成分提取及系列深加工产品研究、开发方面十分滞后，不能充分发挥槟榔的增值效应，难 以深化槟榔产业的深加工附加值，严重制约了槟榔产业的健康、持续发展。五是宣传引导力度不

8、够。对槟榔的悠久历史、深厚的文化底蕴、槟榔中所含营养物质、有效成 分、生理功效、咀嚼槟榔与人体健康的关系等方面的资料收集不齐，没有通过主流渠道向 快乐分享知识无限！社会正确介绍槟榔，致使社会上对槟榔的利弊认识不到位，有的对嚼食槟榔存有质疑，有 的又过度嚼食槟榔，甚至有少数媒体将一些未经过严格论证的观点广泛传播，使不少人无 法正确认识槟榔。同时，虽然现在槟榔企业的生产状况、卫生条件已经达工业化规模、接 近医药生产的标准，但是社会的观念仍停留在槟榔还是小作坊式，脏乱差的印象。导致社 会和政府各级部门对槟榔行业的整体印象较差。三、加强槟榔产业的建议及立法分析由于槟榔产业是湘潭的特色和支柱，对经济发展

9、和就业起着重要的作用，亟待引起各级政府及 相关职能部门的重视与关注。第一，加强基础研究和深加工。一方面，要组织专门的人员，增加槟榔的安全质量风险基础性 研究投入，尽快设立槟榔安全风险研究专项资金，开展有关槟榔质量安全风险的基础性研 究，如：开展湖南槟榔加工工艺的科学性研究、食用槟榔中危害因子的寻证研究、探究其 引起口腔黏膜纤维化病变的相关危害因子，并进行相关消减技术研究、槟榔与口腔健康的 研究等研究课题，以数据论证槟榔产业存在与发展的必要性，并结合湖南槟榔产业发展现 状及质量安全风险问题，形成槟榔质量安全的数据库与风险控制的对策。与权威机构共同 研究，精确研究化学成分，深入分析槟榔对人体健康的

10、利和弊，并拿出法定的依据。另一 方面，要制定产业发展规划，组织科研人员通过槟榔果实的加工开发其它的新型产品，支 持槟榔生产企业加大槟榔综合利用和深加工研发力度，保障槟榔产业的绿色健康发展，使 槟榔产品更科学、更卫生、更安全，积极开拓槟榔食品的高端消费市场，提高槟榔产业的 附加值，开发药品、保健品、美容品和日用品等，扩大工业效益，延长产业链，丰富槟榔 饮食文化內涵，提升行业竞争力。第二，增强技术创新力量。由政府或协会牵头，组成一个技术团队，搭建跨学科的科研平台， 对槟榔专门进行研究，使槟榔朝着更健康、更好的产品质量发展。政府相关部门要扶持槟 榔的科研项目，对企业申报的槟榔科研项目给予一定的经费支

11、持。要迅速和一些食品专业 的大专院校和院所进行合作，通过他们的科研平台使槟榔研究的课题上升为国家课题，让 研究出来的成果成为法定成果。第三，建立完善的槟榔产品标准。针对目前槟榔从食品目录里面被剔除的情况，要迅速向省有 关部门申请研究地方性槟榔产品的标准，同时要由政府牵头，更加全面的分析、掌握和论 证槟榔食品的安全风险。要提早谋划，从经济发展、企业转型、社会稳定等方面进行安全 风险评估、科学的分析和研判。企业也要迅速开展流行病学的调查和生理生化实验分析， 积极发挥应有的作用。同时，严把槟榔生产准入关，对不符合生产条件的坚决整改，甚至 取缔，特别是加强对小作坊的监管，防止其产生质量安全问题给整个行

12、业带来风险。建立 快乐分享知识无限！从原料、生产、产品和流通的追溯机制。提高槟榔企业的质量责任意识和管理水平，规范 生产和加工。充分发挥协会作用，规范协调生产企业行为，鼓励企业建立稳定的原料基地， 杜绝企业在原料采购中互相拆台、哄抬价格等无序行为。第四，加强宣传引导。通过各种媒体向公众普及相关知识，特别是国内外槟榔差异、食用加工 方法不同等方面，抵制一些不健康的信息，使社会客观公正认识和对待槟榔。2016年“槟 榔习俗”被列入湖南省第四批非物质文化遗产名录。加大槟榔文化的宣传力度，挖掘几百 年槟榔的深层次的文化内涵，进一步开发、提升槟榔文化。加大对槟榔生产企业的宣传。 湘潭槟榔加工企业的自动化

13、、规模化和技术水平比较高，适时可以组织相关媒体开展槟榔 企业行活动，使公众和媒体了解湘潭槟榔现代化的加工过程和严格的质量管理，消除公众 误解和担心，为产业发展营造宽松环境。第五，树立信心，继续开拓市场。目前，国家和省级层面都有支持槟榔产业健康发展的文件和 会议。在国家生态文明试验区（海南）实施方案中提出："实施农产品加工业提升行 动，支持槟榔、咖啡、南药、茶叶等就地加工转化增值，完善现代化仓储、物流、电子商 务服务体系。”在近期省市场监督管理局召开的一次会议上，也强调要切实增强做好食品 安全工作的责任感和紧迫感，参照食品、严于食品来规范槟榔制品管理，提出要明确其特 殊产品地位，建立相应的监管机制，确保槟榔制品质量安全，促进产业健康有序发展。政 府及相关部门要组织专门力量对槟榔产业的发展进行研究，积极对接国、省有关部门，在 条件成熟时争取申报国家卫健部门将槟榔批准为药食同源品种。食品药品监督管理部门要 加大对槟榔生产企业的生产监督和上市产品的质量监替；督促槟榔行业协会要加强行业自律，并尽快收集有关科学数据，卫健部门要根据基础研究的情 况指导槟榔行业协会开展工