长三角区域通关一体化的问题与对策研究

1、18长三角区域通关一体化的问题与对策研究【内容提要】随着我国经济的快速持续发展，我国的区域经济发展也呈现出一体化发展的特征，区域协调发展是现代化建设进程中的一项长期任务，而区域通关改革是海关促进区域经济协调发展的重要举措。区域经济一体化将促使区域内各类资源的整合，推动区域统一市场的建立，海关作为口岸进出境活动的主要管理部门，将不可避免地在海关管理各领域受到冲击和影响，因此，海关要以敢于创新、勇于负责的精神，加快改革不适合目前区域经济发展的管理思想、运作模式，切实提高行政效率，促进区域经济快速持续发展。 【关键词】区域一体化、区域通关、区域通关试点、属地报关、属地海关检查制度一、区域一

2、体化的发展原因     随着我国经济的快速持续发展，我国的区域经济发展也呈现出一体化发展的特征。20世纪90年代，以浦东开发、开放为契机的上海和“长三角”的崛起已成为整个中国经济开放和发展的助推器。随着整合发展，“长三角”所含的三省市16个城市已形成以上海为中心的城市圈，成为目前世界上人口最多、规模最大的城市群和经济区。目前“长三角”城市之间区域大交通体系日臻完善、城际轨道交通项目已经启动、物流信息一体化工作开始实质性运作、信用体系建设区域合作机制已基本建立。 （一）我国区域经济蓬勃发展的原因 一是国际化趋势的加速。以长三角

3、为例，在外商眼中，作为投资对象的上海，并不仅仅是一个行政区域划版图上的上海，而是一个包括“长三角”的大上海区域，可以说这是一个以上海为圆心，以基础设施的动态条件为可伸缩的距离半径的这样一个广阔的地域，一些企业将事务机构、研发机构布局于上海，而将生产基地布局于周边地区。可见外商投资大量进入在整个“长三角”地区构筑起外商企业投资内部的地域分工网络，这对“长三角”个地域之间的经济一体化起了重要的推动作用。    一是国际化趋势的加速。以长三角为例，在外商眼中，作为投资对象的上海，并不仅仅是一个行政区域划版图上的上海，而是一个包括“长三角”的大上海区域，可以说这

4、是一个以上海为圆心，以基础设施的动态条件为可伸缩的距离半径的这样一个广阔的地域，一些企业将事务机构、研发机构布局于上海，而将生产基地布局于周边地区。可见外商投资大量进入在整个“长三角”地区构筑起外商企业投资内部的地域分工网络，这对“长三角”个地域之间的经济一体化起了重要的推动作用。  二是市场化趋势加快。90年代后半期，随着国有企业改革的加速，政府和企业之间的关系也开始向市场化方向发展，这一改革的结果就是地方政府对本地企业控制力的弱化，与此相关的一个经济现象就是“产业转移”，如在浙江南部的温州地区，以宁波、嘉兴等和上海具有比较紧密联系的地区，许多民营企业通过各种途径“移师上海”，是浙

5、江与上海的经济更加紧密。 三是国际竞争压力加大。加入WTO后，我国国内市场对外大幅开放，逐步跳出“省、市经济”模式，向周边地区寻求合作伙伴。如上海港为了国际航运中心建设，加强与釜山、神户、香港等港口的竞争能力，大力发展与浙江江苏等省份的高速公路网络和沿长江水运网建设。日趋激烈的国际竞争，也推动了一体化的发展。     （二）区域通关改革的必要性与便利性可以说区域经济协调发展战略是区域通关改革的大背景，区域协调发展是现代化建设进程中的一项长期任务，而区域通关改革是海关 促进区域经济协调发展的重要举措。 1、区域通关改革的必要性分为两个方面： （1

6、）区域通关适应区域经济发展的要求，区域通关就是要通过主动改革海关通关监管作业过程中不适应经济社会发展趋势要求的作业流程、管理制度、管理模式，加强关区间通关监管作业的整体写作配合，有机互动，把服务促进地区经济发展、区域经济发展和国家经济发展有效结合起来，努力推动区域内市场资源的自由流动和有效配置，为区域内中外企业创造一个守法便利、规范有序、快捷高效、符合国际通行做法的经济环境，促进国际物流发展，提高区域经济竞争力。 （2）区域通关顺应现代物流发展的趋势。经济全球化、区域经济一体化、区域中的企业对利润和核心竞争力的追求，以及我国经济发展侧重加工制造业的特点促进了现在物流业的迅速发展，对我国区域经济

7、与物流的协调发展提出了更高的要求。更具区域经济产业结构协调理论，在整个产业结构中，产业结构的基本演进方向是：由第一产业占优势比重逐级向第二产业、第三产业占优势比重演进，。以城市为中心的物流中心正是适应区域经济理论和产业结构协调理论的要求的。 2、区域通关提供便捷高效的通关服务： （1）区域通关模式降低企业贸易成本。在区域通关关模式下，出进口转关查验货物外，进口货物在口岸海关实货放行后，由企业自主选择额运输工具直接运会，出口货物在装船24小时前运抵海关监管区域内，由海关查验放行，不再使用海关监管车辆。 （2）区域通关模式拓宽企业通关渠道，区域通关改革后，增加了“属地申报、口岸验放”的模式选择，实

8、现了内 陆海关和口岸海关的优势互补，使用区域通关模式的企业，可以根据自身的生产安排，物流运作和市场经营需要，自主选择通关模式，办理通关手续，拓展了企业通关渠道，通关方式更加灵活多样。 （3）：区域通关模式加快企业通关速度。区域通关模式实行跨关区“属地申报、口岸验放”通关流程，企业通关环节中的申报、审单、接单征税、结关等环节都在属地海关完成，提高了进出口部物流运转效率，缩短了通关时间。 二、海关在区域一体化进程中所面临的问题      区域经济一体化将促使区域内各类资源的整合，推动区域统一市场的建立，海关作为口岸进出境活动的主要管理部门，将不可避

9、免地在海关管理各领域受到冲击和影响，主要问题表现在如下几个方面： （一）海关通关效率需要进一步提高的问题 在海关廉政状况根本好转、大规模走私得到有效遏制后，口岸通关效率已成为社会关注的焦点。由于省与省之间存在着“省份经济”现象及地方保护主义，与进出口货物通关相联系的省际之间、城市与城市之间，以及支线港与干线港之间的物流信息交流基本是相互绝缘，如南京港内支线船舶在集装箱装船完毕后无法将有关船舶装载信息直接发送到上海口岸，加上各省市物流平台和电子口岸平台数据互不联通，海关通关需要的信息只能通过原始的方式进行传递。以上原因客观上制约了海关通关效率的提高。加上由于许多省市之间为形成高速公路运

10、输网络，运输耗时在企业国内真个物流耗时比例较高，客观上也是企业忽略了对海关通关效率的要求。但随着区域经济一体化发展，“长三角”、“珠三角”等区域已逐步从“省份经济”向“区域经济”转变，比较突出的两点：一是省级高速公路加快建设，如长三角地区正在打造“四小时经济圈”。二是区域性物流合作已逐步展开，如长三角地区16个城市已经明确促进各口岸建设以港口业务为核心的口岸物流信息互动和共享的统一平台，实现集装箱运输信息在口岸相关企业和政府之间的电子数据交换，南通港与上海港已经开展物流信息的一体化合作。随着以高速交通网及物流信息一体化为动力的区域经济发展，进出口货物在区域内流动将更及快速便捷，这必将对进出口货

11、物在海关通关提出更高的要求。其实，无论在“长三角”或“珠三角”，许多专家、政府部门、企业都希望通过区域经济合作，来打造世界一流的口岸通关效率，便利货物的跨境流转。    （二）海关协调能力有待提高的问题 从横向来看。根据设关原则，国家在一些对外开放的口岸设立海关机构，办理预警处境运输工具、货物、物品监督管理相关的事物。因此，海关对外接触、交往主要限于本辖区内的政府机构、企业，主要是一些进出口企业、代理及海关业务相关联的政府部门，海关需要对外协调的主要也是一些个案事物的处理；从纵向关系来看，海关是中央直属机构，实行的是垂直领导体系，上下关系主要是

12、领导和被领导的关系，同级别海关除学习交流外，需要协调的事物少之又少。由此，长期形成了海关在处理复杂问题时协调能力相对较弱、应变能力相对较差。随着区域经济一体化发展，海关区域通关将逐步实施，海关需要处理协调的范围和深度与以前发生质的变化，同一关区以及跨关区海关业务的协调、甚至海关与跨省份有关部门、企业间涉及进出口业务问题的协调将日益频繁，其实长三角通关一体化试点后，海关协调已到达了以前无法企及的程度。这需要海关具有务实、灵活、老练的对外交往和协调能力，以及区域内海关一致对外的声音。     （三）区域经济一体化与传统海关业务管理机制冲突问题 &#

13、160;    目前海关业务管理模式是以直属关区为单位进行管理：关区内统一通关、跨关区办理转关；关区为单位的税收任务指标；关区内适用的通关便利措施；关区内统一的操作规程、作业流程等。从现模式运作情况看，存在关区分割，管理层级多，执法尺度不一，关区协调困难等问题。 随着区域经济一体化的逐步实现，区域内各口岸将逐步建成功能完善的物流通关平台，口岸之间物流信息、通关信息可实现互通互联。这在通关管理上可以做到由进出口企业自主选择申报海关，并且可以根据企业要求，将进出口货物通过联网系统快速分流到目的地海关，为实现“企业选择申报、口岸快速分流”提供可能。在物流监控上也可以做到

14、一个海关对转出的进出口货物的运输、进出卡口、转入地海关报关、放行、提货等全过程进行对点追踪。由此将对传统的以直属关区为单位的业务管理体制产生冲击：一方面由于以关区为单位进行快快分割、关区协调困难，对外界反应迟钝，区域意识较差，不能适应经济一体化要求；另一方面由于区域经济一体化使区域内进出口物流更加便捷、便利，海关之间的业务联系更加紧密，业务渗透更加明显。  （四）区域经济一体化给现行海关业务与手段带来的问题      1.关区为单位的税收任务。海关税收是国家财政的重要来源，在国家财政收入中占有重要地位，因此，总署将税收任务切块下达给直

15、属海关，以确保国家税收任务的完成，这是十分必要的。但由于目前税收任务多少及完成数量，实际上已经成为考量海关规模、海关地位、评价政绩的主要指标，有时甚至上升到政治高度。因此，一旦任务吃紧，各地海关从自身的利益出发或对应税阻扰转关、或到口岸拜码头拉税源等等，客观上阻碍了物流的畅通、增加了企业成本。 2报关单没票审单模式。98年通关制度改革以后，海关实行了对报关单每票两级审核的作业模式，也就是说每票报关单在经过审单中心电子审核后，现场海关还需纸质单证审核，这种作业方式对业务量小的海关可以起到提高审单质量，加强审单监督的作用，但对每人每天平均接单量超过100票以上的业务现场，如果对每分报关单进行仔细审

16、核，势必造成现场大量压单，因此实际上给予审单、接单人员每票只有几分钟甚至几秒的审核时间，质量难以保证。可见这种每票过单审核、两级审单貌似严密的审单模式，是造成审单质量下降的主要原因。 3.封闭的监管手段。近几年来，个海关大量创新监管手段，如闭路电视远程监控、液态商品的实时数据监控等，但这些手段都是应用于自己的作业现场或自己的管辖海关内。虽然总数开发的卡口联网控制系统已经在“长三角”等区域有关海关完成设备安装，进入局部试 点阶段。但我们不应回避，此项在物流监控中具有革命意义的工作进展缓慢，不容乐观。如果该系统不能在长三角区域通关试点中不能同时发挥作用，以“快速、方便、低检查“为标志的长三角区域通

17、关试点将遭遇较大监管风险。三、区域经济一体化浪潮下海关的主要对策      目前，“长三角”区域经济一体化日益加深，区域内企业产业结构调整和生产要素流动配置正逐步优化，企业出口竞争能力已明显增强，对外贸易也快速增长。因此，海关要以敢于创新、勇于负责的精神，加快改革不适合目前区域经济发展的管理思想、运作模式，切实提高行政效率，促进区域经济快速持续发展。     （一）转变传统观念建立与企业的新型合作伙伴关系 国内外行政理论学者普遍认为，20世纪以来的现代行政法在公共利益与个人利益关系上的价值判断由相互冲突转

18、变到相互一致，在道德观念上的价值取向由相互猜忌转变到相互信任、友好合作，在行为关系上竞争或对抗转变到服务与合作。因此，海关要解决监管到位和通过关效率的矛盾，实现自己的管理目标，必须根据现代管理理论，转变传统管理观念，建立与企业的合作伙伴关系，对诚实守信的企业实施最大限度的贸易便利。在具体操作上可从如下三方面入手展开工作： 1.完善海关行政指导方式，建立海关有限的柔性管理方法。柔性管理是相对于刚性管理的一种行政管理方式，它是行政机关在其职责范围内，为适应复杂多样化的经济和社会管理需要，基于国家的法律精神、原则、规则或政策，依靠合理的领导和疏导，通过与相对人深入的沟通和协调，有效的实现行政管理目标

19、的行为。行政机关柔性管理最主要的表现方式是行政指导。因为行政指导具有一个最大的特点非强制性，它具有柔和的、民主的色彩。监狱行政指导这一特点，在处理海关与企业的关系时，可以发挥两方面的作用：一是由于“非强制性”，尊重了企业的人格，是企业在内欣赏乐于接受；二是指导带来的服务使海关与企业的权利、义务关系得到相对平衡，能够调动企业的积极性。 2.发挥海关行政契约作用，造就双方平等诚信的合作基础。传统的海关管理，通常有海关单方面的意思决定企业法律地位，而行政契约则以私法的方式来实现海关管理的目标，用协商来代替传统的命令，不仅是企业乐于接受，同时也能使企业为了契约中的权利而积极的创造性的履行义务。行政契约

20、的这些特点和效果，符合海关转变行政管理方式的需要，有利于海关与企业建立合作伙伴关系。在当前海关行政契约实践中，必须注意如下几点：一是海关要善于妥协和让步，在法律法规许可的范围内，尽量给予企业优惠照顾；二是海关必须完全放弃利用契约来逼迫企业就犯的思想和做法，在契约订立及执行时，让企业拥有充分的自主权；三是对企业的承诺要尽力兑现，对海关主动要求变更或解除行政契约的海关应该给予适当的补偿。   3.扩大海关行政听证适用范围，扩展企业反映民意的法定渠道。我们了解到到，许多企业认为当海关作出对企业不利的行政行为时，企业有法律效力的申辩渠道较少。这种局面造成了企业因无法平等的表达真实意

21、见而对海关行政行为不服，进而产生偏见和怨气。  （二）进一步完善快捷的区域通关试点方案   “长三角”地区海关正在实施的“属地报关、口岸放行”区域通关改革试点，以及“应转尽转、自动审核”为标志的区域转关手续简化改革，是海关为应对区域经济一体化所做的重大应对措施，通过一段时间的试点工作，需从以下几点进行完善： 1、确定属地海关检查制度。长三角地区海关区域通关改革试点操作细则规定试点期间对进出口货物的查验这一规定，这一规定会产生如下弊端：一是不利于人力资源的合理使用。由于检查口岸海关办理，进境地海关不得不将大量人力资源用于查验工作，而属地海关检查人员则会无货可查，形成

22、资源利用上的浪费；二是不利于具体业务问题处理。如查验发现问题需要修改或撤销报关单的，企业先要求海关口岸将查验记录单传真至属地海关，再向属地海关申请报关单修改或报关单撤销，然后再向属地海关重新申报，最后才能到口岸海关办理卡口放行，手续相当繁复。三是查验所需报关单证流转不便。为此，建议区域通关中对进出口货物统一由属地海关进行查验，当然，口岸海关可以保留口岸查验权利，对出口货物在属地海关查验后按转关运输方式监管至口岸海关。确定属地海关查验制度可以完全解决因报关地与查验地不一致而产生的所有矛盾，有利于人力资源的合理使用以及操作手续的简化； 2、出口结关统一由属地海关操作。根据口岸海关接管方式的不同，将

23、区域通关出口报关单的出口结关分属不同海关负责，即对于口岸海关采用整船结关或自动结关方式的，由属地海关完成接管操作。口岸海关办理结关退单手续，会不可避免地增加企业单证流转次数，同时这一规定将会使企业对海关规定产生不确定性，如一个企业原从上海外港出口货物，现有一部分转变到宁波北仑出口后，企业可能难以适应，需要两地办理结关退单手续。属地报关本身为了方便企业，免于企业奔波，海关完全可以改变目前的习惯做法，确定出口结关退单统一由属地海关办理，以解决由于口岸海关办理，以解决由于口岸海关办理结关退单而给企业增加不必要的负担。 3、简化区域内海关转关手续。进出口货物转关是海关为解决口岸通关瓶颈的一项传统监管方

24、式，海关实行快速转关改革及去年实行转关货物自动审核后，转关手续已有较大简化，但仍有突破余地：可以允许企业在货物未到港前提前办理以提前报关或直转形式的转关手续，即进口货物到达口岸前，企业可以在主管地海关办理提前报关手续，并自动生成进口转关运输申报单电子数据发送到进境地海关，进境地海关计算机对申报单自动做休眠处理，在货物到港确认信息后，计算机再唤醒申报单并办理转关发货手续。货物未到港前允许企业提前办理转关手续，可以缩短货物到港海关通关时间，加快港口输运。 4、逐步开展关区间货物“口岸分流、快速调运”试点。“口岸分流、快速调运”是分属两个关区的作业现场，依托相互链接的物流信息平台，按照统一关区内两个

25、作业现场货物调运的监管方式进行监管，如港区联动模式中港区集装箱到保税区的监管方式。关区间货物“口岸分流、快速调运”需要有一个物流信息平台作为依托，能够达到一个作业现场的输入或采集的车号、集装箱号、重量、封志号等信息可以点到直接传输到其他关区特定的作业现场。我们认为，如果两个作业现场之间已经通过卡口控制系统达到互通互联，则只要系统软件稍作修改，则完全可以按照“口岸分流、快速调运”，比照港区联动模式办理两地集装箱货物的调运手续，而不必要办理相对复杂的跨关区转关手续，这样可以在不影响监管质量的前提下提高效率。 （三）进一步完善区域通关改革的业务运行方式   要使区域通关改革取得实

26、质性进展，在完善试点方案的同时，还需要在海关业务运行方式上进行突破：   1、改革海关税收任务考核方式。为确保国家税收任务的完成，总数要求直属海关完成一定数量的税收任务是完全有必要的。但我们也要对这种考核方式的负面影响有清醒的认识，主要有以下不足：一是可能会在区域内海关产生吃“大锅饭”现象；二是区域与区域外转关问题仍未能有效解决；三是税收作为衡量一个海关地位的思想仍未改变，方案是否可以全面落实不容乐观。应当将转关应税货物或属地申报应税货物的税款既计算在转关出口地或口岸海关的税收额度内，为避免全国范围内税收重复统计，总署在统计全国海关税收总量时可以按转入地或属地海关统计。上述税收考核思想可以彻底解决因税收任务而倒是不能“应转尽转”或对区域通关改革消极对待现象；   2、建立报关单选择接单机制。上面已经分析过一些业务量大的现场，接单人员每几分钟甚至每几秒钟需要审核一票报关单，这种每票审核、每票过关的接单工作方式，不仅造成工作强度大，同时使单证审核质量难以保证。为此，我们可以逼债哦选择查验的理念，在报关单量较大的现场建立报关单选择接单机制，即计