文稿金融监管的定义及产生背景

1、2.1.1 金融监管的定义及产生背景 金融监管包含金融监督与管理两方面，其中主要是由某个国家或区域的金融监督管理组织管理执行的，主要对该国家或区域的金融系统开展合理的监管。金融监管组织的此类监管行为就是将社会公共利益当做着手点，科学使用国家法律所给予的权力来对金融组织和其相关行为进行监督与管理。 世界金融继续向一体化与自由化趋势发展，其在促进金融领域进步的时候，也表现出相应的不足和缺点，尤其是最近一段时间，金融危机出现的频次增加、间隔缩短、影响的范畴更加广泛，造成的破坏更深远，导致金融系统自身的脆弱性和金融系统崩溃的风险性展示在大众面前，基于上述情况，全球多个国家开始对其内部金融系统的安全和外

2、部环境的变动给予更多的重视，怎样全面提高金融系统运作的平稳性与安全性就变成目前需要尽早处理的关键问题。在上述环境中，金融监管就变得非常关键。站在我国的发展角度上进行分析，参加世界贸易组织给中国经济腾飞带来更大机遇的时候，也导致国内内部市场必须和其他世界市场全面结合起来。在改革开放中，国内金融系统也开始受到全球金融领域的波及。怎样在坚持我国金融市场开放的时候维持金融系统与市场的平稳性就变成重要问题。要想妥善处理上述难题，国内也需要坚持开展金融监管活动。金融监管活动的进行需要相关金融监管理论的扶持。近期，金融监管相关内容开始得到决策组织与学术领域的充分重视与持续关注，且基于上述情况进行深入分析与钻

3、研。然而，因为国内金融发展时间不长，金融监管理论系统并未创建完成。所以，针对国内金融监管理论之前的问题，我们必须吸收国外有关金融监管的理论分析结果与相关经验，在理论学习与分析得到相应成功之后，才可以全面完成金融监管的持续进步，促使国内在改革开放的时候还可以确保金融系统与市场的平稳。 2.1.2传统金融监管理论的内涵及其局限性 传统金融监管理论经历长久的发展，得到了众多理论结果。学术领域指出，之前的金融监管理论主要包含三方面。首先是公共利益监管观点，此观点源自新古典经济学；其次是监管经济观点，此观点的突出人物是Stigler与Posner；最后是以Kane为典型的监管辩证观点。 （一）公共利益监

4、管理论 公共利益监管理论出现在二十世纪三十年代金融危机以后。上世纪三十年代金融危机的出现主要是由于市场的过度发展导致的。市场经济的腾飞需要充分激发市场的引导功能，然而市场也具备自身的不足和缺点，此次金融危机的出现就是因为市场调节失灵导致的。公共利益监管观点早期是用来诠释经济危机以后牵挂政府监管的科学性，之后，上述观点为那是的金融监管准备了充足的理论，其指出，市场在金融系统中具备的功能也会出现失灵问题。比如，自然垄断、信息不对称等全部是造成市场失灵的条件，其中对金融系统进行强化监管就是为了减少上述失灵问题的出现，确保社会公共利益。详细的说，金融监管能够全面缩减或者是去除自然垄断、外部效应、信息不

5、对应等，进一步减少上述要素对金融市场的负面作用。金融组织的垄断阻碍金融产业服务品质与产出的提高，其中利用强化金融监管就能从公共利益着手，尽量避免对社会福利的亏损，减少对社会造成的负面影响；外部效应在一定层面上限制了市场自由竞争在资源科学高效划分部分的积极作用，利用金融监管就能改善竞争环境，处理外部效应所产生的负面影响；金融监管的相关措施在一定层面上可以处理市场信息不对应所导致的负面作用。比如，银行身为金融组织在特定层面上能够处理信用过程中授信主体之间信息不对称的情况，然而银行金自身的出现也会导致存款人和银行以及银行和贷款人彼此间的信息不对应问题，但是在金融监管中能够利用创建完善的金融信息网，在

6、特定层面上可以处理此类不对称所导致的负面影响。另外，在金融系统内银行等金融主体的设置目标就是得到更高的经济效益，而政府身为社会公共利益的代表者开展金融监管，能够合理减少金融主体过度寻求利益而导致市场无序等情况，确保金融行业的顺利发展，加快社会福利的提升，确保公共利益，促进市场资源的正确高效配置。 但是，公共利益监管理论也表现出一定的不足。第一，公共利益监管理论出现在二十世纪三十年代金融危机以后，其早期目标就是诠释政府对市场开展宏观调控的科学性，身为经济危机出现之后的理论结论，只是被当做经济危机出现以后经济复兴时期政府开展宏观调控的理论基础，不能诠释二十世纪八十年代之后金融监管方式与结构。第二，

7、此观点着重于对公共利益的维护与民众福利的增加，政府相关组织在强化金融监管的时候也导致部分问题的出现。监管身为重要的调控方式和市场调控进行比较，效率并不高，太过依靠政府相关组织对金融监管会导致成本与经济的亏损。比如，政府利用对银行贷款利率情况的制约，在特定层面上减少借贷费用，利用限制也能减少银行彼此间的不正常竞争问题，然而上述单纯的限制可也许会导致市场信号不正常，过于限制金融领域的发展，也许会提升金融行业的风险。第三，此观点倡导激发政府监管作用，但是政府监管身为宏观调控方式的一种，主要和市场调节相对照。上述观点指出利用政府相关组织对金融的监管能在维持金融体系平稳进行的时候提升社会利益，上述假定在

8、特定层面上远离现实，表现出理想化的问题。第四，因为遭受政治环境与制度的约束与限制，到限制对社会公共利益依旧没有统一的判定和划分，其中公共利益监管理论创建在确保社会公共利益的前提上，因此我们就可以知道，上述观点本身就出现一定的不足。 （2） 监管经济理论因为公共利益监管理论被众多专家批评与否定，学术领域逐渐对金融监管理论进行深入分析，尝试为金融监管寻求全新的理论内容。二十世纪七十年代萌生出金融监管体系“百花齐放”的情况，众多专家对于金融监管指出了监管经济论、寻租理论、税收论等理论，上述理论和想法全部是讲利益集团观点当做基础，在上述众多理论中，监管经济论的作用最为明显，开始得到众多专家和学者的全面

9、推崇，且开始被学界与有关管理者所认可。Stigler在贝尔经济学与管理科学杂志上撰写知名论文监管的经济理论第一次指出监管经济观念，此后得到Posner等专家的健全和补充，促使此观点更加成熟与健全。监管经济观点把关注点放到金融组织与政府金融监管组织之间的关系分析上。此观点最先对以前的公共利益监管观点指出合理的批判：首先，公共利益监管理论内的出发点“公共利益”定义并不明确，此外在经济环境中出现多种利益集团，多种利益集团的追求并不相同，某项经济政方针的使用与执行也许对一些利益组织有利而对其余利益组织不利，此观点把金融监管的目标简单的划分成对公共利益的保护，轻视了利益组织的多种需求等现实情况；其次，对

10、于扶持公共利益的实证凭证，在现实生活中无法寻找到；最后，此观点所需要满足的需求与金融监管所需要达到的目标在很多部分出现明显的差异，其中上述差异并未被我们所关注，导致此观点并不能满足金融监管的现实需要，出现理论和现实情况相分离的问题。其中监管经济理论就舍弃了“公共利益”的含糊监管目标，指出主要目标并非是为了维护素有公民或者人数更多的社会集团权益。政府金融监管组织开展金融监管的主要目标并不是和公共利益监管观点所倡导的那样全面管控市场失灵、资金价格，确保金融体系的平稳与社会资源的高效配置等，其主要目标是为了提升部分利益集团政治、经济等部分的利益。在这个时候，监管经济观点也指出金融监管不只是经济问题，

11、此外其还是政治决定对经济资源再次划分的问题，其中此类监管的最后目标不是为了确保社会广大民众的公共利益，而是为完成一些利益集团的独特利益而服务。在监管经济观点的支持者眼中，在开展金融监管以前需要确定最终维护何人的利益，之后在上述前提上确定监管所需要使用的举措和资源分配预案。政府包含多个政党，因此在政府内部也出现多种对立的利益集团，其中金融监管举措就是政府内多种利益集团彼此争夺的结果，得到胜利的利益集团就是金融监管的最大得益者，其中开展此类金融监管本质上是为上述利益集团服务。 监管经济观点指出政府身为金融监管的执行者，主要为利益集团服务，金融监管举措是多种利益集团利益彼此争夺的结果。此观点的出现表

12、明金融监管主体、客体彼此间的关联，然而，此观点也出现明显的不足。比如，其把重点放到金融监管主体与客体彼此间的关系处置上，并未关注到金融系统自身的特征和金融监管对于金融系统来说需要具备的功能，其对于金融监管的原因和怎样高效开展监管并未点明。上述问题都需要监管经济理论来处理。 （三）监管辩证理论 不管是公共利益监管观点还是监管经济观点，全部从短暂静态的层面处理金融监管问题，并未关注到金融监管主体与客体彼此间的关系始终位于持续变化中。上述静态分析问题会遇到一定的阻碍，导致金融监管太过呆板，不能积极的处理此后也许会发生的金融问题。其中利用动态分析金融监管主体与客体彼此间的关系可促使兼容监管具备灵活性与

13、实际适应性，不只可以全面处理实际出现的监管问题，做出清晰科学的解释，此外还可以精准的预估金融监管在此后也许会发生的现实难题，便于高效的使用有关处理方案。Kane指出金融监管理论出现的上述问题之后，就逐渐试图根据黑格尔的辨证法，将金融监管观点与辩证法融合在一起监理，上述就是全新的监管观点。此观点通过动态方式分析金融监管，可以对金融监管时期政治与经济力量的彼此影响关系提出科学的解释。监管辨证论自出开展金融监管的主要原因是利益集团具有此部分现实需求，在上述需求的影响下导致政府金融监管部组织开展对应的金融监管。在金融监管执行时期，也许会遭受外部环境的波及，比如环境变动、目标对立等因素都会导致此类监管的

14、实际措施远离当时的目标，上述全部是金融监管决定早期需要思考的问题。金融组织在发展的时候，会遭受技术、市场和监管等部分条件的限制与波及，上述条件的变动可以帮助金融组织及时对发展战略、渠道等开展合理的调节。在这个时候，政府金融监管组织也可以依照金融组织活动的变动进行对应的改变，金融组织与政府金融监管组织一直位于持续博弈的局面，政府金融监管组织的监管过程就会表现出辩证性：金融监管组织监管金融组织躲避监管金融监管组织开展监管变革金融组织对变革之后的金融监管再次逃避。上述不断反复的过程被Kane叫做“再监管过程”。上述过程表现出政府金融监管组织的监管具有落后性，上述落后性表示监管缺少效率，监管效果也开始

15、弱化。为了减少上述问题的出现，Kane之后也指出监管者竞争观点，此观点表示利用金融监管组织彼此间的竞争来处理监管供给不足、实效不好、效益不高等问题。 即便监管辩证观点可以处理以前多种理论都存在的相同问题，全面叙述了金融监管主体与客体彼此间的辩证关系，表现出金融组织与政府金融监管组织彼此间不断博弈的过程，然而在很多部分依旧表现出缺点。监管辩证观点指出政府金融监管组织的管理就是为了达到被监管者需求才进行的，上述监管被动性的假定是否正确需要后续分析。另外我们也可以知道，此观点对于金融监管并未给出明确且精准的诠释。 2.2金融监管理论的发展展望 第一，金融监管观点把大部分精力放到金融系统身上。要想开展

16、良好的金融监管活动，全面激发金融监管的现实功能，金融监管相关分析需要关注金融特征和相关系统的发展情况，在通过外部资源促进金融高效监管的时候，也需要关注从内部开始，促使金融组织彼此间可以正常竞争、彼此发展，加快金融系统的正确运作。 第二，金融监管理论分析需要从单一性发展成全面性，从“金融危机预防”发展成“金融安全维护”。此观点的早期出现就是为了利用众多方式确保金融系统顺利与平稳运作，以便完成金融危机的合理预防 。上述简单的目的指向性导致金融监管太过机械性，造成理论和实践之间不相符合，金融监管观点无法正确引导现实金融实践活动，之后造成金融监管无法全面激发自身效益。到现在，我们逐渐步入金融发展的全新

17、阶段，金融全球化的进度持续深化。在这个时候，金融风险种类持续增多、出现的概率也随之提高、风险更高，此外金融市场变化频繁，之前单纯的金融危机预防无法满足目前促进金融和谐发展的现实需求。所以，我们要从“金融危机预防”发展成“安全维护”上，从之前简单的预防转变成对现状安全的确保，以便全面满足金融行业环境的变动，全面确保金融市场的安全性与平稳性，减少金融危机的出现。 第三，延伸金融监管理论的分析领域。目前学术领域开始试图延伸金融监管理论的分析领域，便于全面的满足当前金融发展需求、引领金融监管活动。比如，把金融监管观点的研究延伸到怎样在全球范畴内完成金融监管的合作和协调的问题分析上，符合当前金融全球化的

18、突出特征。金融全球化导致资本跨国流通非常便利，因此给当前众多国家的金融监管带来负面影响，“各自为政”并不符合现实发展需求，利用金融监管在全球范畴内的配合和调节，导致当前众多国家的国际金融监管可以完成国际合作，在开展我国金融监管的时候也需要促进全球金融市场的和谐发展。 第3章 当前政府金融监管的现状与问题3.1当前政府金融监管的现状国内各个地区的金融监管责任与组织结构差异显著，地区金融监管被分散在众多组织，多地区的金融办详细职责也不一样，组织架构也出现差异。和庞大繁杂的监管主体进行比较，地区金融监管资源并不多，此外大部分汇聚在省市两级，县级资源非常少，和地区金融组织的分布明显不对应，监管方式较少

19、。在实际管理中，地区经济金融发展、金融监管和金融风险救助彼此间的责任并不相同，地区金融办更重视地区的金融发展，少数金融监管举措，特别是打击非法金融活动上，也缺少清晰的法律凭证，然而地区政府却需要承担对本地金融组织、类金融组织的风险处置任务。3.1.1各省的金融监管职责和组织框架差异性较大一是地区金融监管被分散到众多组织。大多数省份的金融组织、准金融组织和非金融组织的管理权限被分散到众多组织。比如部分地区的典当行的管理通常让经贸委或者商务组织管理；私募股权基金让证监会系统负责；小额贷款企业与融资性担保企业，政策需要让央行、银监会制定，详细操作需要让地区政府金融办制定(少数地区需要让工信厅制定)；

20、非融资性担保企业、网络贷款企业等部门，当前并未确定监管组织。山东省把划分到众多组织的监管只能全部汇聚到金融办。该地区政府在2013年12月修订公开关于建立健全地方金融监管体制的意见(下述叫做意见)。为减少和中央驻鲁金融监管组织职能重合，意见指出，“基于中央驻鲁金融监管组织法定监管范畴以外的，吸纳少部分顾客资金、约定业务范畴、风险外溢性不高的全新金融组织与活动，包含地区内小额贷款企业、融资性担保企业、民间资本管理组织、融资登记服务组织等全新金融机构与权益类、大宗商品类(中远期)等具备金融特点的交易中心，和融资租赁、典当、拍卖、股权投资、创业投资、农业保险等众多项目，在中央全面修订监管要求的基础上

21、，地区担负对应的监管分工。地区政府需要强化对民间借贷、全新农村合作金融机构的指导与约束，合理预防与打防范金融欺诈、非法集资等多种违法犯罪活动，持续加强金融消费者维护力度。”二是多个地区的金融办现实职责也不一样。地方金融监管缺少国家法律凭证与授权，不同地区在对应权限内进行试验和分析，造成不同地区的金融办实际职责不同。大多数地区的金融办都具有执行金融法律条文、帮助金融监管、地区金融发展计划、调节金融组织与统筹公司融资的权利。上海、辽宁与四川等地区的金融办也具有管理金融国资的作用。三是金融办的内部结构不同。在组织结构上，少数省创建了省、市、县三级金融监管系统，比如山东和江西省等，然而大多数地区中包含

22、省市两级。山东省金融监管实施以本级政府管理为重点、上级地方金融监管组织开展业务指导与监督的具体制度。市、县(市、区)地方金融监管组织关键管理和的任免，需要提前寻求上级金融监管组织的看法。市县两级政府单独设立“办公室”，需要增加“地方金融监督管理局”牌子。市、县金融工作办公室在要求的组织限额内可被当做同级政府工作组织；无法列入的，可以被当做同级政府直属事业单位让省政府授权管理地区金融监管活动。江西省也开始创建省、市、县三级监管员体制。市级都创建了金融办，县级中大部分县都创建了金融办。3.1.2地方金融监管资源有限一是庞大的监管主体，地方金融监管组织缺少充足的人员、科技知识与费用，资源并不多。地方

23、金融组织、准金融组织和非金融组织近期得到良好发展。一直到2015年底，小额贷款企业数目和贷款余额是910家与9412亿元。一直到2013年底，国内融资性担保企业为8185家，在保余额2.57万亿元。另外互联网金融得到良好发展，各个地区P2P、网络众筹等全新金融领域发展良好。一直到2016年初期，P2P平台数目是3944家，总共贷款余额5006.37亿元，问题平台也高达125家。在类金融组织持续发展的环境中，地方金融监管资源显著缺乏，其不只表现在监管职员明显缺乏，也表现在专业性监管职员不多。基于上述庞大、繁杂的金融系统，各个地区的金融监管只能让金融办、商务厅、工信厅等组织内的部分人员负责。省级金

24、融办通常只包含几十名人员，部分金融办也需要担负本地政府融资等工作。上述专职人员，对金融的掌握与认知并不充分，缺少相应的知识储备与现实经验。商务厅、工信厅进行金融管理工作的职员不多，乃至和其余产业的管理使用同一批职员。我们将广州市金融监管当做案例，该地区金融办当前编制41人，此处融资性担保组织监管处5人，主要进行融资担保企业监管任务的是1.5人(其余人承担其余工作)，然而广州市融资担保企业为76家，因此造成金融办对融资担保企业每季度上报数据的任务无法顺利完成；此外该地区金融办小额贷款组织监管处管理小贷企业监管工作的是3人，但是当前该地区小贷企业逐渐高达52家。比如在监管专业性部分，该地区金融办具

25、有相关工作经验的职员只占1/5。二是地方金融监管资源通常汇聚在省市两部分，县级资源明显不足，和金融组织的分布明显不对照。“一行三会”中，去除人民银行在县域具有相对完善的组织体系外，“三会”在县级和以下地区表现出明显的监管真空问题。县一级银监办甚至只有12人，证券业、保险业监管组织在市县两级缺少单位，监管工作无法顺利完成，无法确保按时、高效的进行。大部分基层或低层级政府并未设置单独的金融办，主要是在经委。而大部分村镇银行、小额贷款企业等地区中小金融组织均设置在县、乡镇乃至行政村，金融监管组织无法全面监管，因此不能高效防控风险，甚至限制了地区金融的长久发展。三是地方监管组织的行业监管方式明显不多。

26、当前，最高等级是部门规章(最高处罚10万元)，规范性文件(仅包含警告)。地方金融监管部组织缺少相应的监管方式，无法做出行政处罚(例如吊销营业执照)。此类组织在现实监管活动中，也想使用“轻准入监管、重日常监管”，然而因为缺少科学监管方式，缺少相应的执法权，造成只能使用更多的准入与行政性监管方式。3.1.3省市金融办着力于建立小贷公司的风险防范系统一是更多的省市创建了小额贷款企业的数据监测系统，因为缺乏充足的监管职员和科技，然而又使用“谁的小孩谁抱”的规则，更多的省市金融办研发出小额贷款企业的信息监测系统。上述系统，和小额贷款企业的业务系统紧密联系，在小贷企业提供业务的时候，把数据传送给金融办的系

27、统上。如此，就确保了金融办可以按时监管到小贷企业的业务动态。然而因为缺少有关技术，上述数据监测系统无法确保金融办可越过小贷公司管理区域性风险。二是少数省市创建小贷企业的流动性支持体系。2013年，广州制定广州小额再贷款公司业务试行办法和广州小额再贷款公司业务试行办法实施细则。广州立根小额再贷款股份有限公司是该地区在国内最先创建的为小额贷款企业准备融资服务的公司，也是该地区为加快小额贷款产业平稳、正常发展，改善小额贷款企业宏观环境，处理小额贷款企业融资问题，进而全面的为“三农”、中小微公司与个体工商户服务的关键方式。立根再贷款企业注册资本10亿元，在得到该地区金融办和有关管理组织审核之后设置，企

28、业主要目标就是创造针对小额贷款企业的整体性服务平台，为小额贷款企业准备完善且高效的服务。三是少数省市间的金融办创建联席会议制。当前广州、北京等地区众多省市自治区的金融办创建了联席会议体制，彼此交换经验。四是少数省市的金融办利用互联网等模式，把小贷企业融合在一起。比如江苏省金融办利用设置的江苏金农企业和国开行全资子公司配合，设置开鑫贷网络借贷企业。此企业将该地区金融办的监管评级当做基础，为评级高的小贷企业准备担保服务。主要就是为满足监管标准的小贷企业寻找全新的发展机遇。3.2当前政府金融监管的问题3.2.1地方经济金融发展、地方金融监管与地方金融风险救助之间的职责不完全一致中央监管组织重视中长期

29、金融行业平稳、防范系统性和区域性风险。但是地方金融监管机组织身为政府的构成部分，其职能不仅包含预防金融风险、确保本地金融平稳之外，其也需要促进地区的经济发展。总之，地方金融办的主要作用，就是融资与招商，之后才是监管与处理风险。所以，当前国内大多数省市的金融办通常帮助本地进行融资，出现关注发展、轻视监管的问题。此类上述金融管理组织也重视怎样突破当前的金融系统限制，利用加强地方金融，促进金融组织汇聚，尽量促进地区经济持续发展。部分欠发达与发达省份的欠发达区域，也出现利用行政干预来加快地区金融的进步。比如部分地区的金融办或相关管理局确定社会融资与贷款活动，对地区金融组织(比如农商行、农信社)开展考核评估，考察贷款增速，且给予名次靠前的金融组织相应的奖励。即便地区政府在现实中开始全面参