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1、论公共企事业单位的信息公开【摘要】：p 政府信息公开条例明确规定,公共企事业单位是政府信息公开的法定义务主体。但是,由于企事业单位一般属于民事主体,加之条例未对公共企事业单位信息公开的具体内容和程序做出详细说明,导致其信息公开实践面临诸多难题。本文指出以“公务”为核心概念,有助于理清上述问题,划定承担信息公开义务的公共企事业单位的范围、应公开的信息对象,确定其救济方式。【关键词】：p 信息公开 公共企事业单位 公务中图分类号:F272.9文献标识码:A文章编号:1009-0592(2021)10-126-04政府信息公开是现代民主政治发展的产物。为维护公民知政、参政的权利,促进公民监督行政权力

2、的行使,建立透明政府,20_7年1月17日,我国颁布了政府信息公开条例(以下简称“条例”),自2021年5月1日起正式实施。这是我国现阶段有关政府信息公开的最高层级的立法,该条例不仅详细规定了行政机关在信息公开中的各项职权职责,还以法的形式,明确规定了公共企事业单位的信息公开义务,成为我国信息公开制度的一大特色。一、条例中有关公共企事业单位信息公开义务的规定及其问题信息公开义务主体的范围界定是信息公开制度的基本内容。根据条例,三类主体需承担政府信息公开义务,它们分别是行政机关、法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及公共企事业单位。首先,行政机关是指依据宪法或者行政组织法设立的、专门行使

3、行政职权的国家机关,包括中央和地方各级人民政府及其工作部门,它们是政府信息公开最主要的义务和责任主体。其次,法律、法规授权组织是指依据宪法或者行政组织法之外的具体法律、法规的授权,行使特定行政职能的非国家行政机关组织。作为行政职权的实际行使者,依据条例第36条,直接适用条例,承担信息公开义务。除上述两类主体,条例第37条规定,对于“与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开,参照本条例执行,具体办法由国务院有关部门或者机构制定。”根据这一规定,可以明确两点:第一,“与人民群众利益密切相关的公共企事业单位”也是政府信息公开的责任主体,对于在其提供公共服务

4、过程中制作、获取的信息,承担依法公开的义务。第二,由于是“参照”执行,公共企事业单位公开信息的具体内容与方式,可与行政机关及法律法规授权组织有所不同,具有一定的变通权。具体办法由国务院有关主管部门或者机构立法明确。上述规定虽然明确了公共企事业单位的义务主体地位,但是,却存在一个明显的问题,那就是规定较为原则,不够具体。由于我国传统上是一个制定法依据国家,不论是行政机关、还是司法部门,都习惯按照制定法的明文规定来解释和适用法规范。条例这种极为简略的规定方式给公共企事业单位信息公开实务带来了许多困扰。例如,随着条例的颁布实施,企事业单位首先关心的是,是否所有的企事业单位都负有信息公开的义务?自己所

5、掌控的哪些信息才在依法应予公开的范围之内?司法机关关心的是,对于因企事业单位信息公开而引起的争议和诉讼,哪些才在法院受理和审理范围之内,应由哪一个审判庭负责受理?而公民关心的是,他们是否可以直接向企事业单位申请公开信息?如果遭到拒绝,可以通过什么样途径和方法获得救济?对于上述问题,很难从条例的原则性规定中获得一个明确的答案,亟需通过更为专门的法规范,对诸如责任主体、公开的内容、对象、范围、救济方式等问题予以明确。二、承担政府信息公开义务的公共企事业单位的确定标准及其范围作为政府信息公开法律制度,行政机关一向是信息公开最主要的主体。不过,除它们外,各国在信息公开立法时,还常将行政机关以外的部分特

6、殊的法人或组织也纳入政府信息公开法律制度之中。例如,根据美国的信息自由法,除了联邦政府的总统行政办公室,内阁各部,军事部门外,政府公司,政府控股公司也包括在内。日本的行政机关保有信息公开法及独立行政法人等保有的信息公开法也规定,独立行政法人和部分特殊法人承担公开其掌握的有关信息的义务。那么,这些国家将一个非行政机关的组织纳入政府信息公开制度的原因和标准是什么呢?以日本为例,根据该国的行政机关保有信息公开法和独立行政法人等保有的信息公开法,除行政机关外,信息公开的责任主体还包括独立行政法人和一部分特殊法人。其中,独立行政法人是根据独立行政法人通则和特别法的规定设立的法人,以公益事业为主要业务内容

7、。由于设立目的和业务的特殊性,独立行政法人一般被认为属于行政主体,作为公权力行使主体,自然应当承担对公民的说明义务。特殊法人是由法律直接设立或者基于特别的设立行为设立的法人,由于类型复杂,并非所有的特殊法人都承担对公民民的说明义务。一般认为,只有由政府出资或者执行法人业务的最高负责人由大臣任命的法人,以及为了执行国家目的而设立的特殊法人,才承担信息公开的义务。根据这两项标准,独立行政法人等保有的信息公开法以列举的方式,规定11类特殊法人为公开信息义务主体。从形式上看,日本之所以将独立行政法人和特殊法人纳入信息公开法律制度之中,是由于它们与政府之间的密切关联,这种关联既可能体现为政府对其人事、财

8、务的直接控制,也可能体现在其设立目的上。不过,进一步探究政府对这些法人进行特别控制的根本原因,会发现这些法人所具有的一个共同特征,那就是所从事业务和事务的公共性。正是这种事务的公共性,使它区别于一般法人,构成了广义的政府的周边部分,并由此承担了对公民的说明义务。那么,我国对这一问题又是如何处理的呢?根据信息公开条例第37条的规定,与人民群众利益密切相关的公共企事业单位是政府信息公开义务主体。这里只提示了一个形式标准,即公共企事业单位标准,而对于何谓公共企事业单位,它和一般企事业单位的实质区别何在这一关键问题,条例并未明确。本文认为,根据条例的立法目的、功能和作用,判断一个企事业单位是否属于政府

9、信息公开义务主体的根本标准,是其设立目的以及事务事业内容的性质是否具有公务性质。“公务”是判断一个企事业单位是否属于政府信息公开义务主体的实质标准。对此,必须从公务和政府信息公开的根本理由说起。所谓公务,是指涉及一个特定地域内的、不特定的、大多数人的普遍利益的事务,这种事务常常委托一个特别的组织机构去管理,但该地域内不特定的绝大多数人才是该事务的最终主人,他们也因之享有了对公共事务处理情况的知悉权。因此,从实质上讲,政府信息公开法就是公务信息公开法。政府信息应公开的根本理由,不是因为它是政府所掌控的信息,而是因为这种信息是有关公务的信息,是事关公共利益、因而也应由公众所共享的信息。因此,凡事关

10、公务即事关公众利益的信息,都应向公众公开,为公众所共知共享。在现实中,由于政府的特殊身份和地位,它掌控的信息在公务信息中数量最多,范围最广,对社会公众的影响最大。因此,世界各国的公务信息公开法都将政府作为主要的公开责任主体,将政府所掌控的信息作为公务信息公开的主要内容。可能正是基于此,不少国家的公务信息公开法便径直称为政府信息公开法。但是,这种法律名称上的变化或者简化并不足以否定政府信息公开的根本理由是因为政府信息属于公务信息的范围,因而也不意味着政府信息是公务信息公开的唯一主体。既然政府信息公开的实质是公务信息公开,那么,在我国,从事公务的主体都有哪些呢?根据现行法律制度,行政机关是依据宪法

11、和组织法,从事公务活动的最主要主体。除此之外,由于政府管理能力本身的有限性,以及民主行政下行政权的社会化趋势,一些公务活动也基于特别法或者特别的设立行为,交由部分社会团体或组织实施。在我国,从事这类公务活动的组织被统称为公共企事业单位。这些从事公务活动的组织也因之被纳入政府信息公开法律制度之中,成为公务信息公开的法定义务主体。具体而言,在我国,应纳入公务信息公开范围之内的公共企事业单位主要包括事业单位和公用企业两类。(一)事业单位事业单位属于社会组织的一个组成部分,一般指依法成立、不以盈利为目的的从事教育、科研、医疗卫生、公共文化、公共体育和社会福利等公益服务的社会组织。这类组织的主要特征有二

12、:一是公益性。事业单位的设立不以盈利为主要目的,而是为了提供公益服务,实现社会效益,广泛分别在教育、医疗、科技文化、社会福利等各个领域。二是较强的公有性。在我国,事业单位的设立资金主要于国有资产,具有较强的公有性,国家通过这种方式,加强对事业单位活动的监督与控制,保障其服务的质量和普遍性。(二)公用企业企业是以盈利为目的、独立核算的法人或非法人单位。和事业单位不同,企业的活动主要是为了追求自身利益,而非为谋利于大众。但是,有些企业,如供水、供电、供热、邮政、电信、交通等企业,由于其业务内容涉及公用事业,是为公众或者公众的一部分提供服务或者商品,具有较强的“公务”色彩,符合条例的“公务”标准,这

13、类企业通常被成为“公用企业”,这有这类企业,才应纳入政府信息公开的义务主体范围。那么,钢铁、制造、建筑等其他非公用企业为什么不能纳入政府信息公开制度之中呢?若从经济的角度看,水电力公司与钢铁、建筑公司相比,很难说那个与国计民生的关系更为直接、密切。公民的生活离不开衣食住行,为何不将面粉厂、房地产开发公司等划为公用企业、定义为信息公开义务人呢?这还需从“公务”、“公用”的根本特性看。本文认为,水电、邮政等“公用企业”区别与非“公用”企业的特点有三:一是较强的垄断性。钢铁、煤炭等在市场竞争中虽然也会出现垄断的趋势和一定程度的垄断现象,但并不必然与垄断联系在一起。而且,即使出现一定程度的垄断趋势,也

14、绝不会在一个国家或者地区出现“只此一家别无分店”式的绝对垄断。而水电邮政、交通则不同,在一个地区基本上只有一个或者少数的较为统一的水电邮政大公司向该地区提供统一的水电邮政服务。这种高度垄断必然导致一个地区的所有公民只能从某一个或者少数公司获得服务,而别无选择。高度的垄断性带来了其业务的高度“公共性”。二是公共服务性和有限赢利性。作为企业,公用企业自然也要盈利。但它区别于钢铁煤炭公司等企业的另一个特点,是兼具一定的公共服务性,它在追求利润的同时必须保持服务的普遍性、不间断性。为此,为防止其追求利润的行为超出了公众的承受力,影响了服务的普遍性,行政监管者会采取各种事前或者事中的规制手段,对其服务质

15、量和价格进行更为直接和严格的监管甚至干预,以保证其公共性的实现。三是公用企业与行政机关的关系必非公用企业更为密切。我国对公用企业与非公用企业都实行政企分开、宏观调控的政策,这一大原则是相同的。但相比之下,公用企业和行政机关的关系更为密切。这种密切主要表现在行政主管机关任命公用企业的法人代表及主要领导成员,向公用企业投资控股乃至出资兴办,对企业经营采取更为严格的监管措施等。以上三点说明,从信息公开条例的法律角度看,公用企业的业务性质具有一定的公共服务性,其业务具有一定的公务性,它同公民的利益联系比非公用企业的联系更为密切。正是由此之故,条例才从公务信息必须公开的原则出发,将它纳入信息公开制度的框

16、架之中,规定为信息公开的法定主体之一。总之,在企业单位的范围内,非公用企业不应成为信息公开的义务主体,公用企业因其业务性质具有一定的公共服务性,其活动具有一定的公务性,而应成为信息公开的法定义务主体。三、公共企事业单位应公开的信息范围对于公共企事业单位应公开的信息范围,条例仅概括规定其应提供社会公共服务过程中制作、获取的信息,并未进一步明确列举具体的内容和类型。那么,是否公共企事业单位所掌控的所有信息都应该公开呢?依据条例的宗旨精神和条文规定,公共企事业单位应予公开的,是其“提供社会公共服务过程中”制作、获取的信息。其中,“提供社会公共服务”强调其业务、服务对象的社会公共性,凡属具有社会公共性

17、的信息,都是其服务对象应该知道的,因而都在应予公开的信息范围之内。“过程”则强调其信息内容的技术性和具体性,涉及服务的标准、规格、质量和收费价格,这也是其对象应知的。凡与此无关的信息,均在免于公开或者不应公开之列。考虑到客观需要与可能性,参照一些省市的经验,本文认为:(一)应予公开的信息1.公共企事业单位单位的基本情况:包括名称、办公地点、机构设置、服务范围等;2.服务事项:包括服务的具体项目,服务的质量标准和规格技术标准,服务的时间、地点和方式,产品与服务的收费标准和价格等;3.重大项目的招投标、重要设施设备的采购情况;4.上述信息内容的重大变更、争议的调处途径及损害的赔偿方式等;5.其他与

18、公务有关的事项。(二)免于公开的信息主要包括企事业单位自身的内部管理、日常的经营活动和有关的商业秘密等。对于这些信息,公共企事业单位单位具有处分权,既可不予公开,也可基于自愿而公开。(三)不得公开的信息主要指涉及国家秘密、与其他企事业单位相关的商业秘密、个人隐私等。这些信息涉及国家利益或者他人的合法权益,一旦公开会损害他们的合法权益。掌握这类信息的公共企事业单位无处分权,负有法定的保密义务。四、对公共企事业单位信息公开的救济信息公开条例刚刚开始实施,对于公共企事业单位应如何公开信息,尚存在许多争议,难点很多,在行政机关、公共企事业单位单位、公民以及法院对于该制度仍不十分熟悉的情况下,围绕公共企

19、事业单位的信息公开,必然会产生各式各样的纠纷。如被申请企业是否属于负有公开义务的公共企事业单位?一个具体的信息是否应该属于公开的信息?公共企事业单位的信息公开应该采取何种方式等等。当出现这些争议时,一个首要的问题,是具体的救济途径应如何确定。对于信息公开过程中的权利救济问题,条例第33条第2款规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的,可以依法申请行政复议或者行政诉讼。但是,对于公共企事业单位在信息公开中的违法行为应如何救济,条例并未做出明确回答。对此,学界有两种观点,分别是私法救济观和公法救济观。持私法救济观者在论及政府信息公开救济制度时,认为

20、通过行政复议、行政诉讼解决的,只有行政机关以及法律法规授权组织的信息公开行为。对于公共企事业单位,认为其法律属性为民事主体,其所从事的活动为民事行为。因此,由该民事行为所引发的纠纷应该通过民事救济的方式解决。持公法救济观者认为,条例第35条规定,行政机关不依法履行政府信息公开义务的,是通过行政救济的方式解决,可以通过向有权的主管行政机关举报,或者通过行政复议、行政诉讼的方式解决。而第37条进而规定,公共企事业单位的信息公开“参照本条例执行”。那么,联系条例第35条、第37条的规定,认为公共企事业单位当然也可以适用和行政机关同样的规定,通过行政救济的方式解决纠纷。对于上述两种观点,本文认为,基于

21、条例的立法宗旨以及信息公开事务的法律属性,通过私法救济的方式解决公共企事业单位信息公开纠纷是不合适的。对于公共企事业单位信息公开纠纷,通过公法救济(具体表现为行政救济)的途径解决更为适当。首先,公共企事业单位虽然本属民事主体,但是,由于其事务内容的公共性,其本身就属于与公共行政联系密切的特殊的民事主体。正是基于这种特殊属性,条例才将它也作为政府信息公开义务主体之一,对公民承担公开有关公务信息的法定义务。另外,从规范本身看,政府信息公开条例属于行政法规范,它是站在公民的立场上,对国家公务活动的一种规制和要求。包括公共企事业单位单位在内的被规范主体所履行的,是一种行政法上的义务。既然是行政法上的义

22、务,那么,在其不依法履行义务时,所承担的自然也应是行政法上的责任,应当通过行政救济的方式予以解决。作为调处平等主体之间权利义务纠纷的民事救济途径,于理于法都很难适用于这一领域。不过,因为民事救济方式的排除而简单地认为,可以直接依据条例第33条和第37条的规定肯定行政复议和行政诉讼的可行性,也与现行法和当前的主流学术存在冲突之处。不论是行政复议法还是行政诉讼法,均规定只有具体行政行为才属于行政复议与行政诉讼的审查范围,只有行政主体才是行政复议、行政诉讼中的被审查对象。由于判断一个组织的行为是否是具体行政行为的一个重要的判断要件就是行为主体是否是行政主体,因此,所有的焦点都集中在公共企事业单位是否

23、是行政主体这一问题上。根据行政法学理论和实务界的通说,我国的行政主体包括两类,一类是狭义的行政机关,是依据宪法或行政组织法的规定而设置的、行使国家行政职能的国家机关。另一类是法律法规授权组织,是基于法律、法规的特别授权,而享有了某种行政管理职权的行政机构或民事主体,被授权的行政机构或民(下转第145页)(上接第128页)事主体仅在被授权范围内,才具有行政主体的资格。除此之外,我国尚不承认其他组织也享有行政主体资格。根据上述形式性判断标准,首先,公共企事业单位毋庸置疑不属于行政机关,那么,它们是否是法律法规授权组织呢?不可否认,在我国,部分公共企事业单位由于法律法规授权而享有行政主体资格,例如高校,邮电局等单位。但是,由于条例第36条明确将法律法规授权组织作为一种独立的义务公开主体,从而和第37条的公共企事业单位相区别。因此,第37条的公共企事业单位,应特指的是未经法律法规授权的其他公共企事业单位。既然如此,信息公开条例本身是否构成一个授权法呢?根据条例的立法宗旨,这部行政法规主要是为相应的主体设置一定的法定义务。从第37条的规定看,也没有授予公共企事业单位任何具体的行政管理职权。因此,可以确定,条例仅仅授予公共企事业单位对于在提供社会公共服务过程中获取的信息予以公开的法定义务,不构成一部行政管理授权法规范。综合上述分析p ,在现行法制和理论框架下,将公