区域公共产品供给的地方政府间合作研究

1、区域公共产品供给的地方政府间合作研究兰飞一、区域公共产品的概念、特征及分类所谓区域公共产品，就是根据公共产品的外溢性范围不同而划分出来的一种 公共产品类型。从区域公共管理的角度，这里的区域是指公共问题跨越了传统的 自然地理界限、跨越了现实中单个主权实体或管理实体的管辖范围，从而对多个 主体共同发生作用和影响的那样一些“地区”。该区域内的多个主体受到同样的 公共问题的困扰，彼此之间右着相同或相似的利害冲突或公共利益，因此，冇必 要共同参与、集体协商并创立一些机制來共同解决这些问题。区域公共产品与其它公共产品相比，具冇供给与需求主体的复杂性和多样性， 从而导致相应的制度安排和机制设计的复杂性和灵活

2、性。区域公共产品一般涉及 到区域内两个以上管理主体之间的利害关系和矛盾冲突，其博弈关系比i般公共 产品更为复杂，需要更加灵活的制度安排才能导致集体行动。区域公共产品大多 产生于相邻的国家和地区z间，貝有明显的地理依赖性以及外部效应的溢出性特 点。区域公共产品，尤其是其屮的基础设施类公共产品通常都比相应层次的国家 或地方公共产品具有覆盖空间范围更大、生产规模更大、投入更大的特点，对于 规模经济和范围经济有着更高的要求。根据不同的标准，区域公共产品可以有不同的分类。根据公共产品的经典分类标 准、溢出效应的空间范围以及生产的集成技术三个指标，可以搭配得出区域公共 产品分类的两种主要方式：其 一，公共

3、产品的空间溢岀范围和公共产品经 典分类模式的结合；其二，公共产品集成技术和空间溢出范围的结合。（这里的 分类主要针对国内区域公共产胡）表2：公共产品与经典型的复合分类产品类型/溢出 范围纯公共产品俱乐部产品公共资源混合产品国内跨地区区域内共同制 度安排等区域内交通、通 信网络等跨辖区公共渔 场、跨流域水资 源等区域共享教育 资源等注：参见 patrik stalgren, 2002regional public goods and the future ofinternational development coopcration, working paper, 2edgi,有改动。 表3：公

4、共产品溢岀范围与集成技术的复合分类集成技术/溢击 范围总和最佳提供最弱联系加权和国内跨地区区域范围内空 气污染等；小区域内治愈 流行疾病地方流行疾病局部区域污染注，此表摘自陈瑞莲：区域公共管理导论，2006年版，笫79页。二、区域公共产品供给对加强地方政府间合作的要求（一）区域公共产品供给对地方政府间关系构成的挑战由于公共产品具有消费上的非竞争性和非排他性，在其提供方面存在潜在的严重市场失灵，因此，公共产品不能成为一种完全依靠个人支付能力而进行的市 场消费行为，从而需要政府的介入。当然，现代政府治理的理论和实践表明，政 府提供公共产不代表政府直接生产公共产品。但是其供给责任则仍i般保留 给政府

5、，政府依然是公共产品主要的提供者。区域公共产品的供给已经完全超越了某一特定地方政府所能控制的范畴，而成为 两个或多个辖区z间较为复杂的制度安排。从现代公共部门经济学的角度看，由 公共问题引致的公共物品和外部经济效应，都存在消费的非竞争性和非排他性特 征，因而容易出现个人的“搭便车”心理和“拥挤”消费现彖。就跨越传统行政 区管理界限的区域公共问题而言，作为具有“经济人”理性的地方政府实际上也 存在区域公共物品消费的“搭便车”现象，隐藏着“公用地悲剧”，因此能否处 理好地方政府间的合作关系成为解决区域公共产品外部性的重要途径。决定地方政府合作供给区域公共产品的另一个重要原因，在于部分区域公共产品

6、供给和生产的规模效益。例如，大型的交通设施、水利设施，由于其对生产能力 要求的规模经济，必然对单-个地方政府提供这些设施的质量和效率构成挑战。（二）实现区域公共产品供给的几种路径选择及其利弊分析针对区域公共产品的提供，目前理论和实践中大致有以卜几种途径。一是求诸于屮央政府的路径。由于屮央政府能够跳出地方政府的辖区利益， 站在整个区域发展的角度来思考问题，并且拥有权威上的优势，因此中央政府在 实现区域公共产詁供给方面能够产生积极的效应。但是，屮央政府的路径面临几 个方面的条件约束：一是中央政府必须具备较为完备的信息资源，而在实际中， 中央政府在获取地方民众的需求偏好方面并不具备优势，获取的信息往

7、往偏离真 实的状况，这就难以保证区域公共产品供给的准确性；二是屮央政府必须具备很 强的行政控制和执行能力，以确保区域公共产品的有效供给。但在实际中，中央 政府很难面面俱到，区域公共产品的供给往往还要依靠地方政府。二是区域政府或者变更行政区划的路径。区域政府的路径是在区域层次设置 一级政府，通过区域政府作为区域管理主体来解决区域发展中存在的问题。行政 区划调整的办法实际上与区域政府的形成具冇相通的成分，它主要是通过行政区 划调整，把原来有利益矛盾的行政区域调整为一个新的行政区，从而使区域公共 问题内部化。区域政府与行政区划变更的办法对于实现区域公共产品的有效供给 具有一定的积极效应，但是它的弊端

8、也非常多。首先，政府行政边界的调整往往 具有刚性，是国家政治制度的重耍组成部分，变动的难度较大。其次，政府的分 权是目前国际上政府管理发展的趋势，如果再构建一个区域层级的政府，势必形 成权力的再次集中，未必能够充分的获取信息和有效的处理公共问题。三是区域治理的路径。治理就是合作网络的管理，它指的是为了实现和增进 公共利益，政府部门和非政府部门等众多公共管理主体彼此合作，在相互依存的 环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程。治理理论更新了公共行政管理 的基本内涵，充实了管理主体和管理方式，具冇很强的生命力，也代表着公共管 理发展的新方向，但是治理理论中也存在合作与竞争、责任与效率、开放与封闭

9、 等一系列的矛盾，其在现实的运行中往往不具备可操作性。（三）加强地方政府间合作是实现区域公共产品有效供给较为现实合理的 途径相比较而言，笔者认为加强地方政府间合作机制建设是当前实现区域公共产 品有效供给较为现实合理的重要选择。理由主要有以下儿个方面： 一是可以充分利用地方政府的主体优势。区域公共产品的主要受益群体是某几个 地方政府辖区内的居民，按照受益和负担相对称的原则，地方政府依然构成区域 公共产品供给的主体。同吋，地方政府在区域公共产品供给中具冇信息和行政执 行能力的优势，止如奥茨分权理论所言，地方政府在了解民众需求，获取民众信 息方而具有天然的优势，也拥有能够迅速执行的行政能力。二是合作

10、行政的可操作性较强。地方政府合作行政，在一定程度上冋避了变更现 行区划制度的刚性问题。三是符合自主治理的理念。虽然多中心网络化的自主治理代表未來公共管理发展 的方向是毋庸置疑的。在区域公共事务的管理过程中，更加注重地方政府通过合 作行政而形成的自主治理的模式，这符合地方自治的理念。三、影响我国区域公共产品供给中地方政府间合作的主要因素分析加强地方政府间合作能够实现区域公共产m的有效供给，但在现实屮，地方 政府之间却经常陷入集体行动的困境，出现“公用地悲剧”的现象。跨地区公共 服务的供给失灵已经成为政府管理体制改革面临的重点难题。(-)区域公共产品的本身属性是影响地方政府间合作的基本要素区域公共

11、产品的不同类型和特征是影响地方政府间合作的基本因素。根据区 域公共产詁外溢性的不同，地方政府合作的动机也会有所不同。如果是对区域内 不同地区都具有正外部性的区域公共产品，地方政府之间合作的动机就会比较 强，都努力想使这种止的外部性惠及木地区，例如区域内的共同制度安排；如杲 仅是对部分地区具冇外部性很强的区域公共产品，地方政府间合作的动机就会比 较弱，例如流域污染治理，上游政府合作的动机就不如下游政府要求合作的动机 强烈。根据区域公共产品集成技术的不同，地方政府之间合作的形式也会有所不 同。如果是总合集成技术的区域公共产品，地方政府之间就可以通过按公共产品 量的比例进行分配的形式合作，如区域内的

12、基础设施共建共享；如果是最佳提供 技术的区域公共产品，技术较好的地区在合作屮可能就需要承担更多的责任，例 如在传染性疾病的治理，卫牛条件较好的地区可能就要承担较为主要的责任；如 果是最弱链接技术的区域公共产品，条件最差的地区可能就需要承担更多的责任 或者需要更多的援助。如某一个地区治安条件不好，就冇可能影响整个区域的治 安状况，这种情况卜它就需要得到相邻其它地方政府更多关于治安方面的援助。(二) 地方政府的利益诉求是影响地方政府间合作的根本因素根据西方公共选择理论，地方政府及其官员在很大程度上也是追求自身利益 最大化的“经济人”，地方政府参与区域公共产品的供给也是基于自身利益的诉 求，如果其从

13、区域公共产品供给中获得的利益足够大，那么其就有合作的动力； 如果其从区域公共产品供给中获得的利益较小，那么其合作的动力也就比较弱。 如果地方政府不合作取得的利益反而大于合作取得的利益，那么其不合作的行为 取向就会更为明显。例如，在水资源的使用过程中，水资源丰富地区的地方政府 明明知道从木地区调水能够解决更多地区的用水问题，从而实现区域水资源使用 整体效益的提升，但是由于这种合作对自身而言并没有太强的利益诉求，或者说 从短期内也看不出区域整体效益提升对口身的好处，那么地方政府参与合作的动 力就会明显不足，从而难以实现区域水资源使用效益的整体捉升。还冇一种情况 是即使地方政府意识到区域公共产品的供

14、给对自身而言，也冇很大的利益诉求， 但由于存在“搭便车”的心理，从而也不愿意开展合作。例如，在区域传染疾病 的治理屮，小的地方政府虽然也意识到对疾病技术研发的投入有利于木地区传染 疾病的控制，但由于相信与其相邻的发达地区地方政府肯定会更重视技术研发的 投入，从而使地方政府之间的合作研发难以实现。因此，构建不同地方政府之间 利益的获取和平衡机制，是区域公共产品能否实现合作供给的关键。（三）上级政府的政绩考核机制是影响地方政府间合作的重要外部变量上级政府的政绩考核机制在较大程度上影响着地方政府的行为模式，对于地 方政府的行为有着导向作用。长期以来，我国上级政府对下级政府考核的主要内 容是以gdp为

15、主要指标的经济増长，对于公共服务的考核存在缺位的现象。这种 考核机制造成了两种结果：一是地方政府及其官员z间展开的竞争活动往往大于 合作。地方政府及其官员，往往从本地区狭隘的角度岀发，着力于捉升本地区的 经济增长，而忽略相邻地区的共同增氏，在某种程度上还对相邻地区的经济增长 进行遏制。二是考核机制木身设计的缺陷，造成地方政府及其官员过多关注经济 増长，而忽略公共产品的供给。地方政府官员本身缺乏供给公共产品的冇效激励, 这也是当前出现大量环境污染、资源过度使用、基础设施供给不足的重要原因。（四）地方政府的内在权力结构是影响地方政府间合作的重要内部因素就区域而言，处于该区域的每一个地方政府都是其所

16、辖范围的利益代表，但 是地方政府自身并不是铁板一块，它是由不同的部职权部门组成的，其内在的权 力结构安排也是影响地方政府间合作的重要因索。当前，在我国地方政府部门设 置及职权的划分中，存在大量的职能交叉、重叠，缺位、错位现象较为突出，这 造成在公共事务的处理屮，各部门z间要不然是极力的争权，要不然是互相推诿、 推卸责任。（五）区域性协调组织的建设是地方政府间合作的重要组织保障区域协调性组织是实现地方政府间合作的重要组织载体。考察当前我国存在的区 域协调性组织，主耍存在两个方面的问题，一是区域协调性组织的组织形式过于 分散，权威性不足，例如现在存在的许多区域性的联系会议组织，由于缺乏足够 的权威

17、，出台的一系列措施都无法在现实中操作。二是当前存在的部分区域性组 织，在运作屮更加强调上级政府或者木组织的利益，而在很大程度上忽略区域内 其它地方政府的利益，英至出现区域性组织与地方政府相互抗衡的格局。例如廿 前，中央政府在水资源治理中设立的各流域水利管理委员会，由于地方政府的介 入较少，在实际水资源的管理中存在较多的困难。（六）信息沟通机制的建设是实现地方政府间合作的必要条件信息因素是行为主体之间发生关系的基木变量，行为主体只有在明晰对方基木信 息的基础上，才能够做出是否从事某种行为的判断。对于区域公共产品的合作供 给而言，地方政府z间相互掌握不同地区地方政府所拥有的信息，了解各方的需 求，

18、是合作得以展开的必要条件。例如，甲地方政府与相邻的乙地方政府都冇建 设一个机场的想法，但从实际使用上来，也许一个机场就足够相邻的甲乙两个地 方政府使用。如果双方没有信息上的交流，那么很可能甲、乙两个地方政府分别 建设了机场，从而使得每一个机场利用率都较低，造成资源的浪费；但是如果双 方有一个很好的信息沟通，那么两个地方政府就可能选择在相邻区域建立一个机 场，足够双方使用就可以了。所以构建区域内不同地方政府z间的信息沟通及共 享机制，是实现区域公共产品合作供给的基本要件。（七）规则体系的建设是地方政府间合作的重要制度保障 制度可以区分为两个层而：一是宪法秩序，指的是国家政治、社会和法律的基本 结

19、构；二是制度安排或者操作性制度，它是在宪法秩序下界定交换条件的一系列 具体的操作规则。地方政府间合作规则体系应达到两个基木要求：一是为合作行 为提供足够的激励；二是对违反“游戏规则”者予以惩罚，以使违规者望而生畏。 但是，就目前我国而言，一方面，地方政府间合作尤其在区域公共产品供给方面 还没有建立对合作行为本身进行激励和约束的规则体系；另一方面，目而存在的 一些宪法秩序层而的制度设计在很大程度上还限制了地方政府间的合作。四、我国区域公共产品供给中地方政府合作机制的构建(-)设立地方政府合作的公共论坛在区域公共产品供给中，通过设立公共论坛，可以让不同地区的地方政府在论坛 中充分发出口己的声咅，从

20、而使彼此了解各方的利益诉求和信息资源，在此基础 上，地方政府可以通过自主谈判的形式，实现合作机制的构建。这种论坛可以是 定期进行的各地方联系会议，也可以是开放式的自由讨论，但关键是要使这种论 坛的运作具有制度意义，使地方政府及其民众都充分意识到这是区域公共产品能 否实现合作供给的重要平台。(-)构建地方政府间合作的利益分享与补偿机制在而对区域性的公共问题和公共产品供给时，如何构建地方政府间的利益分享与 补偿机制就成为非常重要的问题。区域利益分享和补偿机制就是各地方政府在平 等、互利、自愿、协作的基础上，实现地方与地方之间的利益转移，从而实现各 种利益在地区间的合理分配。其中，“利益分享”可以包

21、括:一是要使区域公共 产品的利益茅别在区域内不同地区间合理的分布，尽可能使各地区都享受到相关 的公共产品；二是利用不同地区的优势，合理实现区域公共产品的生产供给，使 区域公共产品的供给体现效率与公平。“利益补偿”就是在地方短期利益与区域 长期利益不一致吋，为长远的利益而放弃眼前利益，对于这样的情况予以补偿。 例如口j以建立区域共同发展基金制度，为扶持落后地区发展、区域共享的公共服 务设施、环境设施、基础设施建设等提供资金；对于调水的水源地地区实行生态 补偿和移民补偿等。在此值得一提的是，地方政府间利益分享与补偿机制的构建 需要充分发挥市场机制的作用，例如可以利用水资源市场实现不同地方政府间水

22、资源使用权的转让。(三) 改革中央政府或上级政府的政绩考核机制可以从以卜几个方面进行中央对地方官员考核制度的改革：一是政府绩效评估价 值以忠实于公共利益为前提，政府绩效评估的价值目标的设计，耍使政府评估不 仅仅是评估其行为的有效性，更要评估其正当性；二是对地方政府官员的考核、 评价应该趋向于一个综合的指标体系，而不应仅仅局限于发展经济的能力，而是 要用全面、协调、可持续的科学发展观來衡量。应当设计一套科学、规范、可量 化的干部绩效考核指标体系，这个指标体系中不仅耍有经济数量、增长速度指标, 更要关注经济增长的质量指标、社会效益指标、公共服务指标和环保指标;不仅 要关注效果，更要关注行为及过程;

23、不仅要关注效率，而且要关注服务对彖的满 意度。三是要引入政绩成本分析，不仅要看领导干部取得的政绩，还要看创造政 绩的目的以及为谁创造政绩，并对为取得政绩所付出的投入和代价进行计量，以 切实避免不计成木和代价的重复建设、资源浪费、环境破坏等。(四) 整合地方政府内部的权力结构可以建议根据不同公共事务的属性特征，对现有地方政府的内部权力结构进行整 合。例如，在水资源的管理屮，完全可以将现有水资源使用、管理和治理的权力 集屮于水利部门，让水利部门代表地方政府参与区域性水资源的治理，这样既发 挥了水利部门的专业优势，同时乂能够实现地方政府利益的最大化，避免了因为 各个部门之间相互扯皮而造成的利益损耗。（五）加强区域性的协调组织建设区域性协调组织的建设要符合两个方面的要求，一方面是要冇足够的权威和 执行能力，另一方面还要能够代表不同地区地方政府的利益诉求。可以借鉴西方 国家地方政府设立区域性i办调委员会的做法，由各地方政府让渡一定的权力，组 建一个区域性的协调管理委员会。这个区域协调管理委员会应