浅析广西建立新型农村社会养老保险制度问题探讨

1、浅析广西建立新型农村社会养老保险制度问题探讨论文关键字：新型农村社会养老保险制度广西论文摘要：建立新型农村养老保险制度，让广大农民群众共享改革开放成果，是一件功在当代利在千秋的大事 文章就广西建立新型农村养老保险制度的紧迫性、存在问 题进行了分析，并提出若干思考。党的十七届三中全会强调，要在科学发展观的指导下 立足我国农村发展实际，构建有中国特色的农村社会保障 体系。xx年中央一号文件明确指出：“抓紧制定指导性意见 建立个人缴费、集体补助、国家补贴的新型农村社会养老 保险制度。” xx年9月1日，国务院印发关于开展新型农 村社会养老保险试点的指导意见（国发xx 32号），决定 从x x年起开展

2、新型农村社会养老保险（以下简称新农保）试 点。xx年元月，广西出台广西壮族自治区新型农村社会 养老保险试点工作实施方案（以下简称方案），将在 202 0年前基本实现新型农村社会养老保险（简称新农保）的 全覆盖，逐步为广西农村老人系上社会养老保险的“安全 带”，从而实现“老有所养”。文章拟围绕广西建立新型农 村社会养老保险制度的一些重点问题作粗浅探讨。一、广西建立新型农村社会养老保险制度的紧迫性新型农村社会养老保险制度的“新”，主要体现在变 “个人缴费为主、集体补助为辅，国家予以政策支持”为 “个人缴费、集体补助、政府补贴”的多元化筹资机制，它要求一是从农村实际出发，低水平起步，筹资和待遇标 准

3、要与经济发展及各方面承受力相适应;二是个人、集体、 政府合理分担责任，权利与义务相适应;三是政府引导和农 民自愿相结合，引导农民普遍参保。这是一种新的资金分 担机制，突破了我国长期以来因财政力量不足而不直接对 农村社会养老保险给予资金支持的传统。建立新型农村社 会养老保险制度，是加快建立覆盖城乡居民的社会保障体 系的重要组成部分，对于确保农村居民基本生活，推动农 村减贫和逐步缩小城乡差距，维护农村社会稳定意义重大， 同时对于改善心理预期，促进消费，拉动内需也具有重要 意义。（一）建立新型农村社会养老保险制度的条件已基本具 备1. 老龄化时代正向我们迈来。世界老龄化趋势正在加 快脚步，联合国近期

4、公布的一份报告指出，目前全球平均 每9个人当中就有1个人的年龄超过60岁。预计至2045 年，全世界60岁以上老年人口数量将首次超过1 4岁以下 青少年人数，到2050年，老年人口比例将升至2200。目 前，我国人口老龄化加剧，我国于199 9年进人老龄化，到xx年底，老年人口达亿，占人口总数的12%。根据预测， n年达2亿，2026年达3亿，2037年达4亿，2051年达到 峰值亿，占31%，届时将近3个人中就有1个是老年人。随 着城镇化、工业化进程的推进，农村人口老龄化程度更高 农民养老保障问题日益突出。2. 我国整体经济处于快速发展时期，己具备进行国民 收人再分配的能力和手段。建立新型农

5、村社会养老保险是 国民收人再分配，国家财政给达到年龄的农村老年人发放 基础养老金将直接增加农民收人，让农村人口共享改革发 展的成果，有效地促进农村社会和谐发展。3. 农村经济日益发展，农民收人快速增长，城乡差别 正在缩小，农民权益保护意识不断强化，参保意识不断增 强。发达地区农村、城镇近郊农村和不发达地区经济发展 水平比较高的部分乡村，经济实力逐步强大，基本具备了 建立新型农村社会养老保险制度的条件。（二）广西农村人口老龄化现象日益严重，养老问题凸广西是一个经济后发达地区，又是典型的农业大省区、人口大省区，截至xx年底，全区有农业人口县（区）112个，农业人口 4 176万人，全区农业人口占总

6、人口的。中华人 民共和国老年人权益保障法第二条明确规定，老年人是 指60周岁以上的公民。近年来，广西老年人口总量逐渐增长，老龄化趋势正在加快。据统计数据显示，截至xx年底，全区60岁以上老年人口达633万人，约占全区总人口的。 比全国高出个百分点，且以每年的速度递增。其中全区60 岁及以上农村老年人口万人，约占全区60岁以上老年人口 总数的。60岁及以上农村老年人口显然占我区老年人口的 主体，如果解决不好农村老年人的养老问题，将会制约广 西经济社会的发展。随着城镇化、工业化进程的加快和农 村青壮年劳动力持续向城市迁移，农村人口老龄化问题比 城市更为突出，农村养老形势十分严峻。农村地区的“空 壳

7、村”和农村家庭的“空巢家庭”逐步增多，农村地区老 年人的养老问题将会更加严峻，而传统的农村养老保险模 式和功能逐步淡化，靠传统的道德、亲情维系的家庭式养 老受到了冲击，因此，建立新型的农村社会养老保险制度 迫在眉睫。（三）传统的家庭养老模式逐步改变、养老功能逐步弱 化据调查，当前我国有超过一亿的农村老人依然靠农耕 社会的“养儿防老”模式度过晚年。但现代社会的经济基 础和文化观念已转型，土地和儿孙不再是唯一的、完全的 生活保障;而这些身负生活重担的子孙后辈，也无法完全可 以承受这部分即将丧失劳动能力的农村老人所带来的养老 负担。随着改革开放的深人发展，特别是农村实行市场化改革以来，在当代农村地区

8、，农村家庭的小型化、空巢化、 代际化普遍存在，农村养老风险在不断加大，传统的家庭 养老模式和养老功能己逐步弱化，面临着严重挑战:一是农 民劳务收益困难，子女的赡养压力增大;二是农村劳动力流 动性增大和流动人口的异地频繁迁移，给农村家庭赡养带 来了负面影响;三是农村地区普遍相对贫困，给家庭养老保 障能力带来困难，这些问题都需要建立一套新型的农村社 会养老保险制度加以解决。同时，随着农村经济体制改革 的深化和城镇化、工业化的加快发展，传统的养老（个人养 老、家庭养老、集体养老、土地养老保障等）等功能正在弱 化。在当前传统养老功能逐步弱化的情况下，根据国家的 统一部署，结合广西的实际情况，加快建立新

9、型农村社会 养老保险制度，对于经济后发达地区的广西来说，就显得 更为重要和迫切。（四）城镇化、工业化进程的推进，人口流动性强，打 破了传统单一的家庭养老模式广大农村第二代、第三代农民工大部分都不愿意再返 回农村，十几年之后，农村的老年人养老问题将会更为严 重，而且受人口流动的影响，农村的老龄化程度将可能更 加严峻。同时，目前在广大农村地区，伴随着外出务工人 员规模化增长，大量农业用地或闲置荒弃，或转为建设用 地，农业生产和土地对农村人口的传统保障作用实际已经大大降低，迫切需要建立新型的农村社会养老保险制度来 及时替代填补这一空缺。（五）原有的农村社会保障功能逐渐弱化由于区域发展的差异性，处于贫

10、困地区的农村经济发 展不快，生产力水平较低，部分农村的集体生产收益和土 地收益下降，甚至出现“空壳村”，集体的优越性被削弱， 集体依靠保障功能基本丧失，而且农村土地收益的保障功 能逐步下降，农民的劳动收人非常微薄，个人缴费能力严 重不足，使得大部分农村的社会保障功能面临巨大挑战， 特别是实行农村费改税后，原有的优惠老年人的政策失去 作用，新的配套政策又没有出台，建立新型农村社会养老 保险制度是必然趋势。（六）广西农村经济日益发展，农民生活水平逐步提高1978年，广西农民人均纯收入不足120元，到xx年达 到3690元，增长倍。其中，28个国家扶贫重点县农民人均 纯收人从不足63元增加到2810

11、元，增长倍多。1978年28 个国家扶贫重点县的农民人均纯收人只相当于全区平均水 平的，到xx年达到，提高了个百分点。在农民收人快速 增长的同时，收人结构也发生了根本变化，由1 978年的纯 农业收人为主向以一二三产业家庭经营收人为主，劳务收人、财产性收人和转移性收人共同快速增长的趋势发/pc o1978年国家扶贫重点县农业纯收入占农民人均纯收人的比重达到86%以上，到xx年农业纯收人只占51%,下降了35 个百分点以上。二、广西建立农村社会养老保险制度存在问题及成因分析广西是农业大省区，又是财政穷省区。xx年全区农村 贫困人口比上年减少to万人，农村低收人人口减少43万; xx年全区农村贫困

12、人口再减少n万人，农村低收人人口再 减少25万。xx年按农村贫困标准1196元测算，年末农村 贫困人口减少到万人。广西传统农村养老模式的特点是以 土地收益保障为基础，以传统家庭保障为核心，辅之以国 家救济和社区扶助的保障体系。但是，随着经济社会的深 人发展，这些传统养老方式越来越受到冲击，面临着新的 亟待解决的现实问题。（一）传统观念的影响根深蒂固，收缴养老费难长期以来，传统的“养儿防老，积谷防饥”观念根深 蒂固，习惯于把主要精力和收人用于养儿。广大农民群众 传统意识认为，农村人口拥有一份农地，自己耕种或由子 女耕种，老年就有了基本社会保障;在从事非农产业遭遇挫 折时，就可以退而务农，实现自己

13、的劳动价值，并获取基 本生活资料;认为既然养儿可以防老，养老保险在农村就变 得无足轻重，因而对开展农村社会养老保险的思想认识不 统一，对当前农村土地数量急剧减少，农地收益极其有限，农民保障功能呈下降趋势的实际认识不足，认为农民 主要是土地保障和家庭保障，不需要社会保障，认为农村 经济发展水平低，农村老年人口多，是国家的事，农村养 老保险应该由国家财政统一包起来。（二）农村人口老龄化现象严重，地方养老保险压力大十|年底，广西60岁及以上农村老年人口万人，约占全区60岁以上老年人口总数的。自从实行计划生育 政策以后，广西农村人口的年龄结构发生了巨大的变化，一方面，农村老年人口比例上升，供养系数不断

14、提高；另一 方面，生育数量不断降低，家庭规模越来越小。1 995年家 庭户平均每户人数（人）为，到了 xx年，家庭户平均每户 人数（人）下降为。1995年，5人户、6人户、7人户、8人 及以上户分别为、，xx年分别下降为、， 统计数据显示，xx年，我区家庭户以3人户、4人户为主。解决农村老年人的养老问题，将制约广西经济社会的发展。 广西属于经济欠发达地区，又是民族边疆地区，基础薄弱， 生产发展条件差，地方财力不足，农村生产力水平低，农 民收益渠道单一，收人微薄，自主养老能力有限，国家救 济和集体扶助只是辅助手段，而且救济标准非常低，不具 有持续性和普惠性，地方的养老风险和压力增大。（三）集体经

15、济发展水平低，导致“新农保”集体补助缺项农村集体生产发展水平低，集体补助能力弱。在广西 农村地区，各地的生产生活环境、集体经济发展水平差别 很大，桂东南地区要比桂西北地区的生产发展条件好得多， 对于边远贫困的山区，很多村社的经济发展条件较差，集 体经济基础非常薄弱，集体组织基本瘫痪，没有一点集体 经济收人，有的甚至是“空壳村”，连基本的集体生产、公 益活动都难以组织起来，要承担交缴农村养老保险的集体 补助部分就更加困难。多年来，部分农村因集体经济收人 水平有限而缴纳不了养老保险金的集体补助部分非常普遍 农村集体经济发展水平低，大部分村处于空白状态，因集 体补助缺项，直接影响了新农保的整体筹资水

16、平。（四）农民收入低，支付能力有限农民群体中较大一部分生活并不十分富裕，且有一部 分还较为困难，目前只着眼于改善眼前生活，参保积极性 不高口加上社会养老保险是先投人后收益，当年不能见效 绝大部分人持怀疑、观望心态。另一方面是个人缺乏承担 能力。农民收人水平偏低，个人交缴能力困难。目前，大 部分农村家庭的收人都不是很宽裕，往往优先用于解决温 饱、防病就医、供子女读书就业等支出，基本上没有积蓄 特别是农村中的特困户、部分丧失劳动能力等农民群众， 由于缺乏劳动力、生产资料、因灾因病等原因陷人贫困， 手中一旦有些钱，首先就要解决衣食温饱问题，如果强迫他们缴纳养老保险金，无异于口中夺食。xx年，农户平均

17、 每人全年现金收人元，现金支出为元，其中生产费用支出 元，生活消费支出元（生活消费支出按消费类别划分包括： 食品、衣着、居住、家庭设备用品及服务、医疗保健、交 通和通讯、文化教育娱乐用品及服务、其他商品和服务等 消费支出。全区农户在生活消费支出构成中，食品消费 占°%，居住消费占）、财产性支出元、转移性支出元。前 些年，广西某边境县推行“新农合”，当年参加可当年见效， 每人每年只需要交10元，但还是有相当部分家庭交缴不 起、参加不了。（五）地区间经济发展水平差异大，交缴标准难以满足 不同要求我区各地区间经济发展水平差异性大，交缴标准难以 确定，如南宁市及所辖县（区）的13个市县区农村

18、居民总收 人平均值为元;柳州市及所辖县（区）11个市县区农村居民总 收人平均值为元；百色市及所辖县（区）的13个市县区农村 居民总收人平均值为元;贺州市及所辖县（区）的6个市县区 农村居民总收人平均值为元;河池市及所辖县（区）的12个 市县区农村居民总收人平均值为元。来宾市及所辖县（区） 的7个市县区农村居民总收人平均值为元。我区是个“老、 少、边、山、穷”地区，地区之间的生产条件、经济基础、 民族习俗、收益水平差别很大，影响养老保险金中个人缴费部分、集体补助部分标准的确定因素很多，如主要有上级财政转移支付、地方发展基础、集体收益能力、个人收人水平、家庭承受能力、民族传统习惯等，养老保险金的交

19、缴和发放标准难以确定。如果对地方划定标准实行刀切”，就会影响社会养老的公平性；如果单纯按人头分别 划定标准，则会增加工作的复杂性。（六）“老农保”实践多年来成效不明显，反而产生了 负面影响，使农民对“新农保”持观望、等待的心态1992年，民政部正式出台了县级农村社会养老保险 基本方案（试行）。至19 92年底，全国共有9 50多个县、 市开展了农村社会养老保险试点工作，其中，160多个县、市基本建立了农村社会养老保险制度（通称“老农保”）。我国的农村社会养老保险制度是在我国城乡二元经济结构、农村经济发展水平较低下、农民收人增长缓慢、养老保障意识不强的背景下实施的，实践中发现，“老农保”主要存在

20、三方面关键性的不足:一是缺乏财政支持，费用的筹集是“以个人缴纳为主、集体补助为辅、国家给予政策扶持”的原则，实际中我国绝大部分的农民是在没有任何补贴的 情况下参加“老农保”的；二是农村社会养老保险基金保值 增值的风险完全由农民自己承担，严重打击了农民参保的 信心，同时，由于农村社会养老保险基金投资形式的单一， 不仅仅是基金的保值增值缺乏有效的途径，而且难以抵御通货膨胀的侵蚀，造成养老保险基金的“缩水”，甚至直接 导致基金的增值率远远达不到对农民的承诺利息，在一定 时期形成了基金的缺口。三是农村社会养老保险的保障水 平过低。由于当时农村经济发展普遍偏低，加上许多人对 农村社会养老保险缺乏信心，大

21、都选择了 2元/月的最低档 次保费。参保人每月缴费2元，缴费10年后，每人每月可 领取养老金元，15年后，每月可领取养老金元。这种情况 将直接导致参保农民的基本生活难以保障，养老保障的目 的难以实现。其次，养老保险基金管理欠规范，农民参保 积极性不高。目前，广西与其他试点省份一样，农村养老 保险基金均由县（市）级养老保险机构管理，运营层次低， 基金的投资渠道主要是购买国家财政发行的债券和存人银 行，在当前金融危机时期，以县（市）为单位的基金管理模 式，基金保值困难，增值更加艰难。而且，目前部分地区 无专门的机构负责农村养老保险基金的管理与营运，管理 制度缺失，管理技术力量相对薄弱，基金的管理风

22、险增大 参保的积极性受到影响。此外，也有部分农民群众受“老农保”负面效果的影 响，对政策的稳定性信心不足，担心农保政策多变，使大 多数人对“新农保”产生怀疑，持观望、等待的态度。三、广西建立新型农村社会养老保险制度的若干思考（一）加大宣传力度，增强保障意识新型农村养老保险制度是一个新生事物，需要有一个 认识、理解和接受过程，要在全区上下、城镇农村、部门 配合，通过采取多种形式多种渠道，充分利用广播、电视、 墙报、发放传单、黑板报、宣传车、小分队、群众喜闻乐 见的山歌对唱等形式，开展大规模全方位的新型农村养老 保险制度宣传贯彻落实活动，进村人户，不留死角，广泛 向农民群众宣传新型农村养老保险制度

23、的意义、目的、好 处、效果等方方面面知识，反复宣传、滚动播发、不厌其 烦，做到家喻户晓，妇孺皆知，造就“政府主导和农民自 愿相结合，引导农村居民普遍参保”、“自觉参保，人人投 保”的氛围，克服农民群众对新型农村养老保险制度的片 面认识和狭隘思想，使他们端正思想认识、自觉支持维 护，在行动上主动配合参与、自愿投保参保，最终达到广 大农民群众对新型农村养老保险制度从不了解到理解、从 观望到接受、从抵触到参与的目的，共同编织一张新型农 村社会养老保险的保障网。（二）强化政府责任，落实财政投入国家对建立新型农村养老保险制度，没有做出统一的、硬性的规定安排，只是提出指导性意见，具体的、可操作 的内容措施

24、仍然交由地方政府自行制定。新型农村养老保 险制度是一个新生事物、一项优惠政策，它需要通过政府 的主导来推动实施。政府对建立新型农村养老保险制度主 要承担筹资责任和管理责任，这是政府履行公共财政和监 督管理职能的基本要求，它要通过政策设计以改变个人发 展的条件，而不只是修补这些条件所造成的后果。广西建 立新型农村养老保险制度的关键必须由自治区人民政府组 织推动实施，这就需要充分考虑到全区不同地域、不同层 次、不同群体的具体情况，特别是要考虑处于“老、少、边、山、穷”地区的特殊群体，包括贫困地区的特困户、 “计生户”、失地户、五保户、库区移民等，对这些特殊群 体应尽量安排照顾，做到“保基本、广覆盖

25、、有弹性、可 持续”，维护社会稳定。加大公共财政投人力度，夯实养老保险基础。随着改 革开放的深人发展，20 00年以来，国家和广西的财政收人 每年都在以两位数的速度增长，财政收人的连年增长为公 共财政对农村社会养老保险的投人提供了可靠的资金来源。 首先，中央财政应把农村社会养老保险列人财政预算，每 年按农村老龄化的增长速度增加预算支出安排，同时，中 央财政应适当向中西部地区以及相对贫困地区倾斜，加大 对这些地区的财政支持力度。广西区级财政在确保自治区 级农村社会养老保险额度不降低的前提下，每年新增财力 的支出应当向农村社会养老保险倾斜，指导建立各级财政 农村社会养老保险专项资金。其次，新型农村

26、社会养老保 险采取个人缴费、集体补助和财政补贴相结合的方式，应 建立良性有序的投人机制。各级政府要综合设定财政投人 比例，从广西的实际情况出发，参照相关省市的财政补贴 情况，广西农村社会养老保险财政补贴部分应占缴费比例 的5000，个人缴费和集体补助部分占5000。只有这样，才 能发挥财政资金的“稳定器”作用，调动农民参保的积极 性。（三）研究制定弹性标准，满足不同层次需求新型农村养老保险制度的最终目的是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”，以尽量保证使每一个农民群众都能 享受得到。这就要求新型农村养老保险制度必须要区分不 同层次、确定不同标准、采取不同措施，要充分考虑照顾 到不同层次农民群众的

27、基本条件和基本利益，满足不同需 要，体现社会公平。要从广西农村实际出发，低水平起 步，筹资标准和待遇标准要与经济发展及各方面承受能力 相适应，以满足不同层次需求。第一、广西属于经济欠发 达地区，国家补贴部分应全额用于农民群众之中，让全体 农民群众平等分享。第二、对于集体补助部分，应区分不 同情况执行，对于经济发展水平比较高的地方，可由村集 体负责给农民全额交缴;对于集体经济发展水平相对较差的 地方，可考虑由当地地方政府、村集体、农民个人三方按 合理比例共同分担;对于没有集体经济收人的地方，应考虑 由当地地方政府、农民个人按一定比例合理分担;对于特殊地域、特殊群体，则由中央和上一级地方财政共同负

28、责分 担。第三、对于个人交缴部分，应全面发动，广泛动员，凡符合条件者必须全部参保，鼓励条件好有能力者多交缴， 支持夫妻、父母、兄弟、家庭、姓氏、经济体连保共交， 确保交缴率全覆盖;对农村中的特困户、“计生户”、五保 户、失地户、全部丧失劳动能力的人应考虑从国家征收的 社会抚养费中提取一定比例代其交缴，最终体现制度的共 济性和普惠性。有专家提出，增设缴费档次，在原有“100 元、200元、300元、400元、500元” 5个缴费档次基础上， 各地可依据农村居民人均纯收人及当地所建立的新型农村 社会养老保险制度保障制度的高低，适当增设缴费档次。（四）强化基金管理，不断提高保障水平1. 管好钱。要严

29、格执行社会保险基金财务会计制度， 新农保基金全部纳人社会保障基金财政专户，实行收支两 条线管理，确保基金安全。加强包括缴费管理、账户管理、 基金管理、安全审计、信息数据管理等重要环节的监管。2. 要与物价发展水平相适应。各县（市、区）应根据本 地区人均收人、生活消费指数、物价指数、最低生活保障 标准等因素，及时调整县（市、区）养老金待遇水平，对己 领取养老金且待遇水平偏低的人员给予适当补贴，使农村 养老保险金与物价发展水平相适应，实现真正的惠民。3. 提高基金保值增值能力。建立了农村社会养老保险基金后，需要应对的是即将面临的较大的长期资金支付压 力。提高农村养老保险基金的保值增值能力，既是吸引

30、农 民参加养老保险的一个重要途径，也是防范养老保险风险 的重要保障。鉴于目前农村社会养老保险基金大多是以县 （市）为管理单位，其保值增值受到人才、信息、投资渠道、 增值能力等方面的限制。为此，应高度重视基金的保值增 值问题。一方面须抓紧研宄基金管理和投资政策，不断探 索基金市场化的投资管理模式，拟定相应的基金投资管理 办法。根据温家宝总理xx年3月在政府工作报告中强 调要制定出台全国养老保险关系转移接续办法的精神，可 以考虑将农村社会养老保险基金全部或分期部分上缴，由 自治区级专职部门负责统筹保值增值并承担责任，降低基 金风险。自治区级要设立专门的基金管理机构，将基金的 投资运营与一般经办业务分开。通过法律保障程序，在保 证资金安全的前提下，通过市场化公开招标的方式选择专 业的基金管理公司负责运营管理，将部分养老保险基金交 由专业投资公司进行投资，以提高积累资金的增值率。另 一方面，研究和探索不同地区做实个人账户的办法，研究 社会保险个人账户基金市场化投资管理政策，确保新型农 村社会养老保险制度实现可持续发展。（五）加快建设管理网络，提高工作效率新农保信息网络的建设尚是一片空白，工作人员严重不足。面对着居