关于深化国有资产管理体制改革

1、关于深化国有资产管理体制改革一、国有资产管理体制改革的重要性关于国有经济能否与市场经济相结合，创造一个更有效 率的经济组织形式，一直是我国经济体制改革的核心问题。 这实际上，也就是社会主义国家能否在发挥市场经济作用的 条件下管理好自己的经济。改革开放以来，在建设中国特色社会主义思想指导下， 国有企业改革已经取得了丰硕成果，国有企业在改革与调整 中不断发展壮大。国有企业总体实力不断增强，在经济和社 会发展中发挥着重要作用。在其他经济成分快速发展的同时 国有企业在竞争中也保持了较快增长。1989年至2001年， 国有及国有控股工业企业完成工业增加值从亿元增加至亿 元，年增长，比gdp年均增长

2、76;/。高出个百分点。国有经济 布局得到优化，整体素质明显提高。国有企业在国民经济中 仍然处于主导地位，影响力、控制力进一步提高。2001年底， 我国境内国有控股上市公司903家，其控制和带动的社会资 本约6300亿元；境外国有控股h股公司52家，加上国有控 股红筹股公司，其控制和带动的国外资本约38亿美元。国 有经济在石化、石油、电力、冶金等关系国家命脉的重要行 业和关系领域占支配地位，支撑、引导和带动了整个社会经 济的发展，2001年，国有及国有控股工业企业上缴税金363 9亿元，占全部工业企业上缴税金的67 °/。，是国家财政收入 的主要来源。国有企业组织结构明显优化，“小而

3、全”、“大而 全”的状况得到明显改善。产业集中度进一步提高，按销售 额排序，2000年排在我国前10位的都是国有及国有控股企 业。国有企业的技术装备水平与国际先进水平的差距进一步 缩小，自动化程度大大提高，加工能力、加工精度明显上了 一个台阶。国有企业改革中的一重要成就表现在现代企业制 度初步建立，企业经营机制进一步转换。企业管理体制和经 营机制发生了深刻变化，相当一部分企业进行了公司制改革 520户国家重点企业中5 14户国有控股企业已有430户进行 了公司制改革，改制面达°/。，其中282户企业整体或部分改 制为有限责任公司或股份有限公司，实现了投资主体多元化 在推进公司制改革过

4、程中，企业按照公司法的规定明确 了股东会、董事会、监事会和经理层的关系，公司法人治理 结构已基本形成。这些巨大成就充分说明，社会主义公有制是能够利用市 场经济来发展自己的。但是从总体上看，国有企业改革仍然面临着严峻形势， 有很多企业仍然因改革严重滞后而难以摆脱困境。从现在看 来，国企改革难点的关键所在仍然是企业自主权迟迟不能完 全落实。甚至一些已经完成现代企业制度改革，包括有的上 市公司，都因在重大发展决策和人事方面缺乏自主权而严重 制约了企业的开拓与发展。没有自主权的企业，国有企业经 营者在经营方针、方向和分配、激励方面的权利不到位就难 以有市场竞争的活力，生产力难以进一步得到解放。自主权

5、不落实，根子就在于政企分离不够彻鹿。而政企分离迗不到 要求，关键又在于政府未能正确给自己定位。政府有关管理 部门总是担心放手后国有企业会出现失控。这种不正当干预 成了当前束缚生产力发展的一个重要因素。不少企业为了放 开自己的手脚在经济发展和市场竞争中施展才干，在竞争中 取胜，被迫采取一些非常手法，例如，有的企业为了减少上 级政府部门的干预，在国有资本之外加入了一部分本企业职 工的投资股份，通过挤入集体经济成分，以便找到藉口顶住 上级部门对经营决策和人事变动上的干预。这种做法效果虽 然明显，使该企业获得了迅猛的发展。但这并不是解决问题 的根本办法。不仅如此，问题还在于代表政府管理企业是由多个部门

6、 分兵把口分别行使国家所有权。这种分散型的所有者职能代 表架构虽然在实践中发挥了一定的作用，但从总体上看，弊 端极大，一方面多部门的低效率，大大限制了企业的活力， 有些国有控股公司无奈地埋怨说，我们下属有几十个企业， 我们都难于了解他们经营中面临的实际情况，你一个上级部 门怎么能对它们的日常经营活动做出正确决定呢？另一方 面，部门有权无责，又为企业内部人控制打开了方便之门。 由于不同的政府部门分割行使国有资产所有权职能，管资产 与管人、管事相脱节。管人的不管生产经营，管生产经营的 不管人，没有形成一个集中统一的监管体制，权责分散，权 责不清，就必然发生两方面弊端，或政企不分，统得过死， 造成低

7、效率，效益损失，或监管不力，内部人控制严重，导 致国有资产流失。如果建立一个独立的国有资产管理部门，专门对国有企 业资产的管理，履行出资人职责，现在的政府行政管理部门， 专门从事公共事物管理，政府公共管理部门与行使国家所有 权部门分立，使各自有明确的定位和目标，这定会有助于从 根本上改善政府、市场与企业的关系，为政企分开打下坚实 基础国有资产管理上除了上述问题外，还有一方面缺陷，就 是如何保证国有资产不流失，这是当前公司治理结构中的一 个致命缺陷。改革开放以来，国有资产有了很大的增长，规模在迅速 扩大，国有经济在社会主义现代化建设中起着举足轻重的作 用。据统计，到2001年底，国有资产总量达万

8、亿元，其中 经营性资产万亿元。这使得我国社会主义制度有了更加强大 的物质基础。但是，对这样庞大的国有资产，在资产经营、 管理和监督中还存在着一些突出的问题。很明显的一点是国有资产流失现象严重。一些国有企业 在实行承包、租赁、股份制改造和民营化等的改制过程中， 以各种方式低估或低价转让国有资产，在出售国有资产时， 不是在市场中公开进行，而是私下交易，暗箱操作，有的甚 至一卖了之，或把国有资产直接量化到个人。一些国有企业 兴办的集体企业，其原始资产原本是国家的，但是由于管理 散乱，公私不分，过了一定时期，这些企业糊里糊涂被定为 集体所有制资产了。一些国有企业在实行市场经济改革中， 由于不善于经营，

9、未能在市场大潮中学会游泳，造成较大的 经济损失和效益流失。国有企业管理中出现了内部人控制现象，有的弄虚作假 欺骗社会，损害国家和群众利益。产生这种现象不少是在国 有资产重组中造成的。国有企业重组、改制都是符合改革要 求的，但由于国有资产量大面广，随着投资主体和股权结构 的多元化，在国有资产基础上出现了大量控股、参股等混合 所有制经济。国有资本重组流动的情况愈加复杂，这客观上 为国有资产的监管增添了难度。不少改制后的公司董事会、 监事会职责不到位，不能发挥应有的作用，这就为出现内部 人控制现象的产生提供了广阔的空间。企业经营者在资产、 资金使用等方面的权力过大，有时代替了出资人的权力，目 前这种

10、现象有增多的趋势。这种情况要求应有专门的专业性 强的资产管理机构来加强监管。这就是说国有资产管理上的 “所有者缺位”的现象必须解决，必须有具体人和机构作为 出资人代表负责监督国有企业的国有资本的保值和增值，使出资人到位。二、履行出资人职责的中央政府和地方政府现实情况表明，必须改革国有资产的管理体制。党的十 六大报告中指出：改革国有资产管理体制，是深化经济体制 改革的重大任务。这是我国的经济体制改革不断深化，进一 步推进国有企业改革的必然要求。国有资产的所有者是全体社会成员，国家是代表全社会 的一个有形组织。改革开放以来所遇到的问题，是在发展社 会主义市场经济的条件下，国家对国有资产的所有权怎样

11、来 实现。所有权不是意味着为占有而占有，所有权要求在经济 上实现自己，即使用它来实现一定经济利益。我国社会化大 生产的生产力状况，决定了我国国有经济的产生和发展，国 有资产日益增大，为社会主义公有制奠定了更雄厚的物质基 础。但是具体怎样来实现这种所有权，使国有资产不流失， 不仅保值而且要不断增值，以进行不断的扩大再生产，保证 全体人民不断增长的需要得到最大限度的满足。这个问题是 我国经济体制改革以来面临的一个深层次的问题，似乎也是 最难解决好的问题。中国特色社会主义的经济能否成功确立 市场经济体制能否完善，关键也在于这个问题的解决。针对这种迫切的需要，十六大报告明确指出：“继续调 整国有经济的

12、布局和结构，改革国有资产管理体制，是深化 经济体制改革的重大任务。在坚持国家所有的前提下，充分 发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规，建立中 央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有 者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相 结合的国有资产管理体制。关系国民经济命脉和国家安全的 大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代 表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家 履行出资人职责。中央政府和省、市两级地方政府设立国有 资产管理机构。继续探索有效的国有资产经营体制和方式。 各级政府要严格执行国有资产管理法律法规，坚持政企分开， 实行所有权和经营

13、权分离，使企业自主经营、自负盈亏，实 现国有资产保值增值。”建立国有资产管理体制首要的问题是坚持国家所有制， 即国有资产都属于代表全民的国家所有。国有制是适应我国 大规模的社会化大生产的生产力的性质所决定的，它是我国 发展生产力、推进国家工业化和现代化的根本力量。我们推 进国有企业的改革和发展，说到底，就是要在发展社会主义 市场经济的条件下使国有经济不断发展壮大，增强国有经济 的主导作用和控制力。无论改革如何进行，这一个前提是必 须坚持，不能有丝毫动摇。改革开放二十多年来，我国经济 持续增长，社会政治稳定，人民生活水平不断提高，根本原 因就是我们既坚持了社会主义道路，又通过改革使社会主义 充满

14、新的生机和活力。坚持国家所有应是没有疑问的，问题在于通过什么具体 形式实现国家对自己资产的所有权，并使国有资产在使用中 获得最大的经济效益。这里首先遇到的是中央政府与地方政府如何在实现国 有资产所有权中的定位问题。中国是一个大国，地域辽阔， 国有企业众多，即使经过调整、改制，目前还有大约18万户 分布在各地。为了使管理有效，都由中央政府直接管理这么 多企业是困难的。较好的办法就是由中央政府和地方政府分 工负责履行国有资产所有者的权利。他们代表国家履行出资 人的职责。这种分工包括资产的划分和权利的划分。十六大 明确规定了中央与地方在资产方面的划分，关系国家经济命 脉和国家安全的大型国有企业、基础

15、设施和重要自然资源等 由中央政府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方 政府代表国家履行出资人职责。在这个问题上理论界有着不同的意见。有一种意见主张 应当把过去的“国家统一所有，政府分级管理”的办法改为 使地方政府成为所辖国有资产的真正所有者。原因是过去那 种分级管理的体制，地方政府不拥有国有资产的所有权，就 发生责权不对称现象，助长了地方政府滥用国有资产的行为 造成国有资产流失严重；在改制中关心的是如何通过改制甩 包袱，而不是在改制时维护资产所有者的利益；缺乏使国有 资产增值的积极性。因此，必须用“分级所有，分级管理” 来代替过去的“统一所有，分级管理”的模式。他们从理论 上论证“分级所

16、有”的合理性，认为“谁投资，谁所有，谁 收益”，这是市场经济的通行原则。地方所管辖的国有资产 很多都是由地方政府投资兴建的，理应归地方政府所有。这种看法与十六大提出的国有资产管理体制改革的原 则是不一致的，十六大明确指出这一改革的前提是坚持国家 所有，也就是全社会所有。这种所有权是不能分割的。坚持 国家统一所有，是为适应社会化大生产发展要求、发挥社会 主义制度优势而实行的。不能把它看成是过去计划经济体制 的残余，而应看作是发挥社会主义制度的可以集中主要力量 办大事的这一根本优越性所必需的。况且我国现在区域经济 之间经济发展很不平衡，差别极大，实行地方所有会造成许 多难以顺利克服的困难，并产生许

17、多新的矛盾，影响国民经 济的持续快速发展。十六大提出的国有资产管理体制改革方案，不同于过去 “统一所有，分级管理”的地方，并不在于改为地方政府所 有，而是如文件上所讲的，建立中央政府和地方政府分别代 表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责 任相统一，管资产与管人、管事相结合的国有资产管理体制。这里涉及到如何认识所有权改革与产权改革的区别。在 理论上把所有权与产权这两个概念加以区别有重要意义。过去在我国经济学领域中没有“产权”这个词。理论界是从西方经济学中的产权经济学输入后广泛使用开来。国家 文件中在19 93年党的十四届三中全会中开始提出“理顺产 权关系”。但是人们在使用它时有着

18、不同的内涵。一般地是 把“产权”这个词作为“财产所有权”的简称，这是把产权 等同于所有权。例如有人说产权包括所有权、使用权、收益 权等，有的说产权包括所有权和经营权。这些说法都表明他 们把产权与所有权之间划等号，甚至认为产权概念比所有权 的涵盖更宽。我认为这种认识是不符合它们的内涵的。从外文用词上 可以看出二者的明显区别。所有权在英文中是property,而 产权经济学中产权用的英文词是property rights从这 里也可以看出这两个概念的涵义是不能等同的。所有权指的 是物或财产本身的归属问题，而“产权”强调的是握有财产 的所有权人所具有的实际权利。如果讲二者有联系的话，那 可以说后者是

19、前者的具体实现形式，也就是说后者只是前者 实现其所有权时所产生的多个所有权主体之间的各种具体 复杂的权利关系。马克思就说过不同的所有制或所有权，可 以有同一的财产权利即产权关系。例如资本主义制度下，从 所有权来看，产品不属于劳动者，而属于资本家，小商品生 产的所有权关系则是产品属于劳动者。这两种所有权是本质 不同的，但从商品交换的权利关系上看，二者又是同一的： 互相承认对方是自己产品的所有者，在市场上实行等价交换，产品属于生产资料所有者。马克思所以强调二者的区别，这 是因为资产阶级总是企图把资本主义所有权与小商品生产 者的所有权混同起来，为资本主义所有制作辩护。在进行国有资产管理体制改革中明确

20、所有权与产权二 者内容上的区别很重要。否则易于引致认识上的混乱。有的 人在产权改革的名义下讲述所有权改革。例如有人说，“非 国有化的实质就是将国有企业产权由归属全体社会成员缩 小为归属于部分社会成员或单个社会成员。”这里讲的内容 是要改变所有权关系，而不是产权改革。产权改革应当是指在所有权不变的条件下对资产的管 理或支配权利上的变革，不是根本经济制度的改变，而是对 财产的管理体制的改变。例如我们讲在国有企业建立现代企 业制度的改革时，第1条就是产权清晰。这里的“产权”这 个概念的内涵是很明确的，产权清晰针对的绝不是说国有企 业的所有权不清晰，而是指政府与企业在管理企业的权利、 权限上不明确。江

21、泽民同志1999年6月26日在青岛召开国 有企业改革和发展座谈会时的讲话中对此作了清楚的阐述， 产权清晰就是“明确国家和企业的权责”。因为目前有些企 业管理、监督和经营工作不到位，国有资产的保值增值无人 负责。江泽民同志提出：“国有企业必须建立有效的国有资 产管理、监督和营运机制。要有严格的责任制度，要有人对 国有资产的保值增值负责，不能只要管理的权力而不负任何责任。”这里对国有企业的产权改革的实质作了明确的解释。 在制定企业国有资产监督管理有关法规时，面临着从概念上明确所有权与产权的区别问题。在讨论中提出将产权定 义为“产权是财产所有权及与财产所有权相关的财产权”。 这个定义的表迗并不是很清

22、楚。这种看法表示出了所有权与 产权二者的区别，不过没有说明区别在哪里。譬如，他们这 样说：当产权的概念适用于不同所有权主体之间的财产归属 时，它指的是所有权；当产权的概念适用于国家所有权内部 不同企业之间的财产归属时，则是指经营权。这是一个很有 意思的说明。尽管表述得有些模糊、不明确，不能用同一个 名词来表示两个性质不同的事物，但它毕竟显示出了二者的 区别。产权是由所有权派生的一种权利关系，不能与所有权 本身直接等同。西方产权经济学把所有权规定在产权的概念 中是不科学的。所有权改革涉及的是不同财产所有者之间的 关系，产权改革只是指同一所有权内部不同主体对财产的支 配权利。明确这一点当前显得非常

23、重要。因为国有资产管理体制 改革中，涉及中央政府与地方政府对国有资产的关系问题。 这次改革的性质是所有权改革，还是产权改革，这一点应当 是很明确的，国家统一所有是改革的前提，中央政府与地方 政府都只是分别代表国家履行出资人职责。对国家来说，中 央政府与地方政府都属于委托代理关系。不能把国家所有与政府所有等同起来，更不能把国家所有与地方政府所有等同。 与过去的“统一所有，分级管理”不同的，不是在于把地方政府的分级管理改变为“分级所有”，实行国有资产所 有权上的变革，而是提高了地方政府的管理权限。这次规定 各个地方对划归它管理的国有资产享有所有者权益，权利、 义务和责任相统一，把管资产和管人、管事

24、相结合起来。这 种改革的目的是充分调动中央和地方两个积极性，使社会生 产力得到进一步解放。同时中央政府和地方政府合理分工分 别代表国家履行出资人职责，这就界定了各级政府的管理国 有资产的权利和责任，改变了过去中央统一管理，地方责、 权、利不明确的弊端。这有助于强化管理上的激励和约束机 制，克服一直没有解决的“出资人主体虚位”的现象。另外 也应清楚，一定要坚持国家所有的原则不动摇，国家仍然是 国有资产的终极所有者，对国有资产有立法权和终极处置权。从产权关系即管理权利关系上看，中央、地方的国资管 理机构是独立的、平等的民事行为主体，是依法行使出资人 职责的特殊法人，但它们都必须在国家统一制定法律法

25、规的 前提下行事，国务院国有资产管理机构可以依法制定全国的 国有资产管理规则、办法，这些规则和办法对地方国有资产 管理机构具有指导和监督作用。三、实行政资分开的重要步骤以上分析说明，为了深化经济体制改革，进一步发展国 有企业改革的成果，克服国有资产监管不力和政企分开不到 位的现象，建立一个独立的国有资产管理机构是十分必要的。 依据十六大和十届人大一次会议精神，国务院决定成立一个 新的机构“国有资产监督管理委员会”。这个机构将原国家 经贸委指导国有企业改革和管理的职能、中央企业工委的职 能，以及财政部有关国有资产管理的部分职能整合起来，由 国务院授权它代表国家履行出资人职责，监管国有资产，确 保

26、国有资产保值增值，进一步搞好国有企业。按照权、责、 利相统一，管资产和管人、管事相结合的原则，国资委的主 要职责是：根据授权，依照公司法等法律和行政法规履行出 资人职责，指导推进国有企业改革和重组；代表国家向部分 大型企业派出监事会；通过法定程序对企业负责人进行任免、 考核，并根据其经营业绩进行奖惩；通过统计、稽核对所管 国有资产的保值增值情况进行监管；拟订国有资产管理的法 律、行政法规和制定规章制度依法对地方国有资产营运进行 指导和监督。从上述职责来看，它的主要任务就是切实完成国有资产 出资人的职责，这是一项重要的制度创新，是建立符合社会 主义市场经济体制要求的国有资产管理的新体制。这里关键

27、 是要明确什么是国有资产出资人职责。出资人职责就是股东 的职能，国资委代表政府享有公司法规定的资产收益、 重大决策和选择管理者等出资人权益，国资委对国有资产保值、防止国有资产流失负监管责任。为了完成这些职能，国 有资产监督管理委员会内部设置相应职能机构，分工职责明 确，真正从制度上保证有专人负责。机构的人员应当是具备 相应知识的专业人才。在国有企业管理上过去虽然明确所有权属于国家，可是 “东家”这个位置却是空缺的，有厂长，有经理，还有党组 织起核心作用，可是谁都不是出资人代表，对企业的经营都 不负主管责任，国资委成立后，明确它是“大东家”，代表 国家来行使所有权，这是真正的出资人代表，这就使企

28、业出 资人代表由虚变实，真正做到产权清晰，权责明确。国有资产监督管理委员会是国务院直属特设机构，它不 是政府行政机构的组成部门，不纳入政府序列，属于事业单 位，它的工作人员也不是一般意义上的公务员。这个机构的 专有职能就是履行出资人职责，负责国有资产的营运、监管 和保值和增值。这就使它与原来的行政机构完全分离开来。 显然，这个专门机构的设立就为实行“政资分开”提供了制 度上的保证。既然国资委专门履行出资人职责，监督和管理 国有资产，负责国有资产的保值和增值，那么原来属于国家 的相关的各个部门管理国有企业的职能不再存在了。国资委 成了专门的出资人代表，政府的其他部门也就成为专门从事 社会公共事务

29、管理者了。这就自然地实现了政资分开。多年的改革实践表明，虽然政企分开一开始就是当作国 有企业改革的核心问题，但一直是效果不明显，难以落实， 政府干预企业经营现象严重存在，问题的根子在于政资没有 分开。有些省、市为了解决这个问题，在政府各管理部门与 企业之间建立了资产经营控股公司。但是没有根本解决问题 为了削弱各相关部门在人事、事权、财权上分散干预企业的 现象，有的在省级机构里成立了相关各部门统一的领导小组 面对控股公司。但是不同部门仍然都是企业的老板，他们越 过控股公司直接插手企业的人事安排、经营活动仍然发生， 谁都管，谁都不负责任。所谓的国有控股公司处境尴尬。这 种情况表明没有政资分开，政府

30、社会经济管理职能与国有资 产出资人职能不完全分开，进而在组织机构上政府行政管理 职能机构与国有资产行使所有权管理职能机构彻底分开，政 企分开就难以真正实现，国有企业就难以真正成为独立的自 主经营、自负盈亏的市场主体。实践证明，政资分开是政企 分开的基础。国资委建立之后，就从机制上改变了过去政府 集国有资产所有者和管理者职能于一身的状况，中央和地方 省、市两级政府分别设立专司国有资产管理机构，专门从事 国有资产管理、营运、监督，这就从机构设置和职能界定上 促使各行政部门集中精力行使社会经济管理者的职能。这必 将大大推动多年改革实践中难以解决的政企分离问题的顺 利实现。我们改革国有资产管理体制，主

31、要的还是为了搞好国有企业。所以国资委成立后，最重要的还是弄清楚它将如何管 理好国有企业。国资委的成立表明政资分开得到了实现，但 是也产生了一种疑虑：国资委在国有资产管理上的权力增加 了，是全部国有资产的大股东，这种增大了的权力会不会更 加强了它干预企业经营生产活动，成为了企业的一个新的 “婆婆”呢？这里问题的实质仍然在于如何保证所有权与经 营权的完全分开。所有权与经营权相分离是社会化大生产的共同要求，随 着生产规模的增大，科学管理的要求日益提高，所有权与经 营权分离是发展社会生产力的一种必然趋势，是提高企业竞 争力并在竞争中取胜的客观要求。因此，国资委成立后，如 何划分清楚国资委的出资人职责和企业经营权之间的界限， 明确二者的职责范围是此项改革迗到预期目的的重大问题。十六大报告在阐述建立中央政府和省、市两级政府设立 国有资产管理机构作为独立履行出资人职责的同时强调指 出：“继续探索有效的国有资产经营体制和方式。各级政府 要严格执行国有资产管理法律法规，坚持政企分开