关于完善中国行政许可听证制度

1、关于完善中国行政许可听证制度摘要:行政许可听证制度作为行政程序中的核心要素 可以给相对人参与许可决策的机会，保证许可客观、公平、 公正。从听证制度的渊源和行政许可法立法宗旨角度分 析，该法有关听证的规定存在着不足，应在扩大听证内容和 听证参与人的范围，建立稳定、高效的听证主持人队伍，以 及丰富听证形式等方面完善我国行政许可听证制度。关键词行政许可听证制度职能分离听证制度是现代行政程序法中核心制度，为各国所广泛 采用。我国1 996年制定的行政处罚法率先在行政处罚 领域规定了听证程序，这在我国行政程序立法历史上具有里 程碑的意义。之后，听证扩展适用至政府价格决策、城市规 划、行政立法、行政裁决等

2、领域。20 02年1月12日国家计 委主持举行的铁路价格听证会，由中央电视台向全国现场直 播，使得听证会成为普通老百姓所熟知的话题。如今，听证 制度又一次被引入到行政许可领域，从而使听证制度在我国 适用范围日益扩大。行政许可听证是指行政许可机关在作出 是否准予行政许可的决定之前，告知申请人或者利害关系人 听证权利，申请人或者利害关系人陈述意见、提供证据、申 辩、质证以及行政许可机关听取意见、接纳证据并作出相应 决定的程序法律制度。严格来说，听证并不是一个独立的行 政许可程序，它只是行政许可审查过程中的一个特殊程序。1虽然并不是每项行政许可都必须要经过听证程序，但听 证在一些重大的行政许可尤其是

3、涉及利害关系人正当权益 时的适用却具有十分重要的意义。通常认为，行政许可中的 听证程序体现了对许可申请人及其他利害关系人的尊重，通 过吸收申请人及其他利害关系人的参与，既有利于保障其实 体权利和程序权利的实现，也能够为行政许可机关作出正确 的行政许可决定奠定坚实的基础，从而增强行政许可决定的 可接受性。我国行政许可法明确规定了行政许可听证制度。在 第四节用了三条的篇幅规定了听证的提起、范围和程序，声 明申请人、利害关系人不承担行政机关组织听证的费用，听 证公开和根据听证笔录作出行政决定等一系列内容，但我们 认为，该法有关听证的内容仍存在下列尚待完善之处。一、从深度和广度上扩大行政许可听证的适用

4、范e对行政机关实施行政许可中听证制度的适用范围，行政 许可法规定了行政机关应申请举行听证和依职权主动举行 听证两类事项。对于许可机关应当主动举行听证的事项，行 政许可法规定为“法律、法规、规章规定实施行政许可应当 听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利 益的重大行政许可听证事项”，从立法本意来看，是基于行 政许可行为繁杂、听证事项难以概括，将主动听证事项范 留待单行法规定和许可机关自行决定，能够照顾到不同种类 行政行为的特点，为听证的范围不断扩大留下充分空间。但 在实践中由于相关配套的法律、法规滞后常容易导致听证无 法可依。而且就我国目前的状况而言，法律、法规、规章作 上述规定的

5、情形尚不多见，只有极少数做了类似规定。例如， 根据公共文化体育设施条例有关条款规定，对于因城乡 建设确需拆除公共文化体育设施或者改变其功能、用途的， 有关地方政府在作出决定前，应当组织专家论证，并征得上 一级政府文化行政主管部门、体育行政主管部门同意，报上 一级政府批准；而涉及大型公共文化体育设施的，上一级政 府在批准前，因当举行听证会，听取公众意见。2期望许可机关依据对公共利益影响的主观判断而主动 举行听证又有一定的难度。在行政许可实施过程中，往往充 斥着个人利益与公共利益的矛盾与冲突：对于某个具体的申 请人来说，行政机关作出准予许可的决定意味着其可以从事 某种特定的活动，即属于一种受益性行

6、政行为，申请人自然 不会要求听证；然而此时行政许可决定常常会对公共利益构 成潜在的威胁，如征地拆迁许可、排污许可一旦北批准，广 大拆迁户及污染源附近不特定居民的利益就会受损，且这种 不利影响往往是长期的、全局性的。这可能使利害关系人的 合法权益得不到有效保障。因此，一方面要在制定和修订行 政许可法律规范的过程中对是否设定听证程序予以高度重 视。另一方面，我国应借鉴各国常用的两大类标准，从广度和深度上拓展听证的适用范围。一是行为标准，其依据是行 政行为的性质和种类；二是利益标准，依据是相对人在行政程序中的利益范此两项标准是密不可分的。具体而言，在确定某一行为是否适用听证程序时，首先要看该行为是否

7、 对当事人权益产生不利影响，其次要看这种不利行为是否侵 害了法律赋予当事人的合法权益，最后还要看对当事人合法 权益的侵害是否达到了严重程度。只要满足了以上三个条件 就可适用行政听证。3对于许可机关应申请举行听证的事项，行政许可法规定 为“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系”的 事项，对于此类事项，相对人提出申请的，许可机关即有组 织听证的义务。行政许可法对于应申请举行听证的事项规定 的较为原则，这给予许可机关较大的自由裁量权，具有较强 的灵活性。但弊端也是十分明显的，它将会经常发生相对人 认为某行政许可“直接涉及申请人与他人之间重大利益关 系”，而许可机关认为不是的情况。下面所举的美

8、国1946年 “阿什巴克尔广播公司诉联邦电讯委员会案”就是以上弊端 的具体体现，该案的基本案情如下：联邦电讯委员会先后收到两个公司请求广播执照的申 请，这两个公司在邻近不远的地方，而申请使用的频率相同。 由于两个频率互相干扰，所以电讯委员会只能批准其中一个 申请。根据当时的电讯法规定，批准执照的决定不用听证， 而拒绝批准的决定必须举行正式听证。联邦电讯委员未经听 证，批准其中一个申请，同时通知另一公司举行听证，后者 不服提起诉讼，最高法院判决认为联邦电讯委员会的决定侵 犯了被拒绝公司所享有的听证权利，因为对前一公司的实现 批准使得给予后一公司的听证形同虚设。为了维护两个当事 人的听证权利，判决

9、要求联邦电讯委员会必须合并互相排斥 的申请，举行比较听证，在听取和审判各申请人的辩论和证 据以后，才能作出决定。4一般而言，“多人同时竞争的有数量限制的行政许可， 给予申请人的行政许可将直接影响其相邻权人、竞争对手甚 至消费者重大经济利益、重大环境利益的规划许可、建设用 地许可等无数量限制的行政许可等” 5，应当视为直接涉 及申请人与他人之间重大利益关系，但这在实践中仍将可能 被规避。这就需要借鉴行政处罚中对“较大数额罚款”的界 定方法，对适用范围以列举的方法作出较为细致、明确的界 定并确定评判的具体方法和制度，便于实施中的准确把握。此外，随着媒体对听证会的介入和不断曝光，我们发现 很多听证会

10、都流于形式，听政结果与行政许可事项涉及的利 害关系人的期望存在着较大差距，这也极大的挫伤了利害关 系人参加听证的积极性。听证会作为现代决策形式，自推行 以来至今少有实效，“听而不证”几成通病。广州社情民意 研究中心曾有一项调查表明：认为听证会对公民参与政府决 策“没有作用”、“作用不大”和“是形式主义”的受访者三 项合计竟占°/。，其中°/。的人认为“是形式主义”。虽然听证 的本意是听取证据，但听证的内容不可能不涉及基于证据事 实的法律适用问题，当事人参加听证的目的，可能并非仅仅 是因为事实问题，而是还希望通过听证，对作为决定根据的 法律问题进行质证和辩论，从而影响行政许可

11、决定。如果听 证程序仅仅给予了当事人讨论案件的事实，而将拟适用的规 范性文件排除在外，行政相对人就可能不知道行政许可行为 是否或究竟适用了什么法律，是否应该适用该法律，这势必 会影响到当事人权利的行使，从而影响听证的公正性。因此， 听证内容不仅应包括程序问题还应包括实体问题。二、适当扩大听证参加人的范e为满足听证的公开和全面的要求，很多国家的听证主体 的范围都有扩大趋势，比如日本行政程序法中规定：听 证主持人认为必要时，即对非案件当事人的第三人，依照作 出该不利益处分所依据的法令，认为其与该不利益处分有利 害关系时，听证主持人可要求该利害关系人参加听证程序， 或者许可其参加该听证程序的申请。依

12、此规定，不利益处分 中，所有利害关系人的参加听证或参加听证的申请权均受到 法律保护。美国在相关判例中也确认了此原则。6目前我国有权参加听证的主体还较为狭窄，按照我国 行政许可法的规定，有权提请听证的只能是行政许可申请人和利害关系人。某种意义上有权参加听证的只能是申请 人和利害关系人，因为根据该罚48条的规定，如果行政机 关认为没有必要而不经听证会内容予以公告的话，其他人是 没有机会参与听证的。这种规定显然不尽合理。由于行政机 关的许可决定往往间接的甚至直接的影响到第三者的合法 权益，间接利害关系人往往也由于许可决定而受到利益上的 影响，如果这个影响已实质性的侵犯了间接利害关系人的权 利和利益，

13、那么就有必要允许他们申请并参加听证。在实践 中，尤其在市政建设、环境卫生等行政许可中，如果发生行 政机关偏袒或者放纵侵权人的情形，应当允许被侵权人寻求 行政听证这一救济途径。如果这些合法权益受影响的第三者 不能通过听证程序寻求自身合法权益的保护，显然不公平， 也不利于社会矛盾的化解，应扩大听证申请人的范围，将行 政听证的申请人由原告和第三人的范围延伸到一切利害关 系人。这样才能真正确保公民、法人和其他组织的合法权益， 也符合行政程序法的立法宗旨。在进一步讲，在我国目前国有资产流失、环境污染、资 源破坏、垄断以及不正当竞争行为等案件不断增多的同时， 有关在行政诉讼中公益诉讼的案件也频繁出现。提起

14、公益诉 讼的原告不一定就是与侵权案件由直接的利害关系。我国 宪法规定：“中哈人民共和国一切权力属于人民”。各 级政府的权力既然是人民赋予的，人民就有权监督政府机关的行政行为，追求正义是每个公民的权利。由此可推，行政 许可行为也应当在人民的监督之下，对于可能导致资产流失、 环境污染、资源破坏、垄断以及不正当竞争行为等案件，每 个公民都可以要求政府就某项行政许可行为举行听证，而不 必局限于与之有利害关系。三、行政许可听证主持人与职能分离、回避原则 行政许可听证主持人作为听证活动中举足轻重的人物， 其独立性是听证制度的核心内容。程序公正的条件之一是程 序中立，裁判应在争端的各方参与者之间保持一种超然

15、和无 偏袒的态度和地位，不得对任何一方存在偏见和歧视。否则 听证会就会呈现出一边倒的形式，听证会也会因此无法发挥 出其应有的作用，于是出现了以下一幕：铁道部近日发出通 知，确定明年春运期间部分旅客列车票价继续实行政府指导 价，上浮幅度为硬座15%，其他席别20°/。7其实，铁路部门并没有决定春运铁路票价是否浮动的 “资格”，因为铁路票价属政府指导价，价格主管部门才是 具有价格决策权的法定行政机关。在这个问题上，经营者与 消费者一样，都是利益的相关方。也就是说，听证会开不开、怎么开，主要由价格主管部门决定，而之所以开或之所以不 开当然也只能由价格主管部门来“解释”。铁道部关于不再 举行

16、听证会的那番解释，是以“运动员”的身份扮演了“裁判员”的角色，确实有“越位”之嫌。今年，铁道部倒是没有再“越位”，可是“裁判员”为什么不说话？它又在哪里 呢？很显然，全国范围的铁路票价是否浮动以及是否举行听 证会的“裁判员”是承担价格管理职能的国家发展和改革委 员会。就xx年春运铁路票价上浮是否举行听证会这个具体 问题来说，价格主管部门应进行充分的调查研究，并广泛听 取各方面的意见，然后才能作出决策。就价格听证制度这个 宏观性的问题来说，发改委需要做的工作更多，比如像春运 铁路票价这样的重大政府定价行为应该多少年举行一次听 证会，应该怎样判断听证会的举行是否有必要等等。以上这 个发生在价格听证

17、领域内的案件向我们表明：听证主持人的 素质、地位及权力对行政听证的效果有着直接影响，决定着 行政听证能否有效发挥作用。为此，我国行政许可法明确规定听证主持人应当为“审 查该行政许可的工作人员以外的人员”、“申请人、厉害关 系人认为主持人与该行政许可事项有直接厉害关系的，有权 申请回避”，职能分离与回避是确定听证主持人的基本要求， 是保证许可结果与程序公正的重要保障。然而，本项规定采 取的只是行政机关内部职能分离，即在同一行政机关内部由 不同的机构或者人员分别行使许可申请的审查与裁决权力 的一种制度。这种内部职能分离是基于审理行政许可案件所 需要的行政专业性知识，提高行政效率的考虑而设计的。这

18、种做法比起职能不分有较大的优越性。但是从行政许可申请 人和利害关系人的角度看，仍存在违反自然公正的嫌疑。l. 为，我国的听证主持人是由行政机关内部的非许可审查人员 担任，并由行政机关负责人指定。其职权仅仅是具体组织和 主持听证过程，而无权作出行政处罚决定，具有地位的依附 性，这样会影响听证主持人的责任意识和作出公正、客观的 判断，使之很难不受外界影响而独立主持听证。另外，由于 “审查行政许可申请的工作人员以外的人员”的范围十分广 泛，即可以是负责行政许可审查部门的其他人员，也可以是 机关首长，还可以是本机关其他部门得人员，并且在实际操 作中，大多数将听证主持人定位于本行政机关的法制机构工 作人

19、员。这样，难以避免这类人员与调查人员的接触及受到 影响，难以保证听证主持人处于中立和公正超然的地位。此外，我国行政许可法虽然规定听证主持人要职能分离 但没能避免听证主持人设置中的临时性的缺陷，同时由于没 能建立稳定的听证主持人队伍，听证主持人的指定具有一定 的随机性，导致具有良好经验的听证主持人并不能将其积累 的主持经验充分发挥。另外，根据权责相结合的原则，没赋 予听证主持人对行政许可的建议权，却让其承担一定的责 任，是显失公平的，也不利于调动其积极性。鉴于听证制度对听证主持人提出了较高的要求，听证制 度的实施效果也与听证主持人的水平、能力有较为密切的关 系，我国应借鉴美国的行政法官集中使用制

20、度，美国的听证 主持人称为行政法官。他们由文官事务委员会从具有律师资 格和工作经验的人中，通过考试录用；行政法官具有独立性 质，不受行政机关首长直接控制，除非有文官事务委员会所 规定和确认的正当理由，否则行政法关不能被罢免。行政机 关无权自己任命行政法官，只能从文官事务委员会所确认合 格的人员名单中选择任命人员。他们在编制上是所在机关职 员，在任免、工资等方面，不受所在机关控制，1981年修正 的州示范行政程序法，规定行政法官集中使用制，即在州行 政部门设立行政听证局，行政法官根据听证局的指派可以在 不同机关服务。8有鉴于此，我国应建立一支相对独立、稳定的听证主持 人队伍，要求听证主持人具有专

21、业法律知识和若干年以上行 政管理工作经验，并通过全国统一考试取得资格证书，然后 与其所在行政机关脱钩。设立专门机构对听证主持人进行统 一管理制度，根据听证案件的具体要求，统一选派主持人， 并负责参与主持人级别的晋升、罢免等。听证案件中的主持 人不限定为一人，最好以听证委员会的形式出现，由政府 部门、行业主管部门、相关领域专家、学者等几方面的代表 组成，这是行政决策的可行性、合理性和科学性的内在要求 所决定的。当然职能分离也不是绝对的，在某些特殊领域， 职能分离仍有若干例外。如在对申请原始许可证的决定程序 涉及价格的正当性与选用的程序，或涉及公用事业、公共运输的设施和经营活动的程序中，应当允许相

22、对融合。另外，行政许可法还应赋予听证主持人明确的权责， 这是其相对独立地位的表现，也是其能否充分发挥作用的 关键。我国听证案件的决定权在行政机关而不是听证主持人 行政决定应该基于听证的内容作出，应赋予听证主持人的 “决定建议权”和对行政决定行为以及实际执行情况行使监 督权。这样，行政听证才有现实意义，基于听证笔录作出的 行政决定才具有科学性和公正性，同时还可提高行政效率。四、听证形式应根据具体情况不同而多样化听证分为调查性和裁定性两种，又称为非正式听证和正 式听证。正式听证又称审判性听证，是指当事人一方有权对 另一方所提的证据发表意见，进行口头辩论和质证，而行政 机关必须根据听证的记录作出决定

23、的程序。非正式听证是指 行政机关在制定法规或作出行政裁决时，只需给予当事人口 头或书面陈述意见的机会，以提供行政机关参考，行政机关 不须基于记录作出决定9.非正式听证是行政公开制度的 体现，一方面可以增进行政机关吸收各种不同的意见，使行 政许可更加科学、适当；另一方面因行政机关的规章制度不 受公众意见的约束，可以弥补正式听证牺牲行政工作效率的 缺陷相比正式听证，非正式听证具有成本低、灵活性强、 效率高的特点。听证本质上是行政机关提供给相对人对将作 出的行政决定陈述、申辩的机会和权利，非正式听证和正式 听证都能保障相对人这种权利的行使，区别在于正式听证对 于相对人权利的保障在形式上更为严格，更有

24、利于相对人权 利的行使，更能增加许可机关保障相对人权利和依法行政的 责任感。但是相比非正式听证，成本较高。行政许可法只规定事前的正式听证方式，听证形式 单一。这既不适应行政听证制度的自我发展，也不能满足现 代行政管理的需要。我国应在完善和规范行政许可正式听证 制度的同时，视不同案件的具体情况，采用更为多样的听证 形式，而且规定多种形式的听证也可避免因行政许可范围的 扩大而导致效率低下。我们认为在行政许可中，对于那些关 系公众切身利益的事项以及行政机关根据有关法律的授权 必须采取正式听证程序的，行政机关应遵守规定采用正式听 证形式。除此之外，在法律没有规定排除听证的例外情况和 非紧急情况下，行政

25、机关制定其他的法规、规章采用非正式 听证。在程序运作中，行政机关应在公告中公布非正式听证 的期间，公众既可用口头方式发表自己的看法，也可向行政 机关提供书面意见、书面资料，行政机关应根据听证情况制 作详细的笔录。此外，根据行政许可法的规定可知：我国听证程序 缺乏事后听证的规定。事后听证程序的缺乏同样导致了听证 程序适用范围的狭窄。建立事后听证程序的必要性表现在： 借鉴世界上听证较为发达国家的实践经验，可以发现，这些 国家在实施听证程序之前，并不一概采取实现听证的形式， 而是区分不同的情况，分实现和实后两种形式予以解决。甚 至存在事后听证的比例高于事前听证的情形。10大多数的听证在行政决定作出之

26、前实现进行，以避免当 事人陷入不可弥补的损失之中。但是有些听证也可以在行政 决定作出之后举行。例如，在紧急情况下，行政许可机关必 须立即作出决定，否则将使公共利益遭受不可弥补的损害; 而行政决定的作出又不能违背最起码的公正程序，即不要任 何形式的听证程序。此时，可以在实间上予以变通，举行事 后的听证。即时强制的行为适于举行事后听证。例如，在我 国抗击“非典”期间，有关部门批准建立专门收治非典病例 和非典疑似病例的医院及特护病房时就可适11于举行事 后听证程序。五、小结行政许可法的立法宗旨之一就在于提高行政效率， 行政听证程序提倡争当公正与效率结合的典范，但行政许 可法中恰恰没有对行政许可听证程序