试论我国内资银行监管内资银行

1、试论我国内资银行监管内资银行摘要：近年来银行业以及相关的金融业层岀不穷的大案要案，为了加强我国银行的 国际竞争力，配合我国金融体制改革的进程,加强我国银行的监管刻不容缓。从分析我国银 行监管的传统手段入手,分析其中存在的问题，并且结合巴塞尔协议的一般做法，试图得出 些有益的结论。关键词：内资银行，监管内部,监管外部,监管自1949年建国以来,我国银行监管法制发展历经了建国初期的开创阶段、计划经济时期及 主义市场经济时期等三个阶段。在社会主义市场经济时期，1995年3月18日通过了中 华人民共和国人民银行法（下文简称人民银行法），及1995年5月10日通过的中 华人民共和国商业银行法（下文简称商

2、业银行法）标志着我国银行监管法制体系已初步 成形。这两部大法成为我国银行监管法制体系的核心。而当前进行的国有商业银行股份制改 革更是具有深刻的历史背景，它既是国有商业银行前一阶段改革的深化，也是我国经济金融 市场化和国际化发展的客观要求。随着我国经济的发展,银行业的进一步国际化、全球化, 对于银行监管的有效性问题更是迸一步的被逐渐引上台面。1我国内资银行监管的现状1.1银行的外部监管银行监管的法走机关，各国按照其自身的特点，有很多不同的规定,有的国家设立专门的银 行监管机构，有的国家则是将所有的金融部门的监管置于一个机构之下，另外还有些的国家 实施多头监管的模式。在我国，自从人民银行退岀人民币

3、的经营业务之后，其主要的职能之 就是银行监督。随着2003年银监会的成立,银行监管的任务就到了银监会的身上。银监 会负责我国境内所有银行的监管工作。由于我国的银行监管体系是从计划经济的时代转轨而 来，很多方面还存在计划经济的烙ED。按照中华人民共和国商业银行法的规走，由银监会实施对在中华人民共和国境内设立的 商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社等吸收公众存款的金融机构以及政策性银行, 在我国境内设立的金融资产管理公司、信托投资公司、财务公司、金融租赁公司以及经国勢 院银行业监督管理机构批准设立的其他金融机构的监督管理，另外，银监会依照该法有关规 走，对经具批准在境外设立的金融机构以及前述的

4、金融机构在境外的业务活动实施监督管 理。而银监会在各地的分支机构，也几乎是人民银行分立之前所谓的四大银行业监管局的合 并独立,每个省都设置有银监局,依照地域管辖的原则,对于在该省范围之内的银行及其他 相关的金融机构进行监管。1.2银行的内部监管我国银行的内部监管的传统做法是由银行内部的监管部门比如内部监督部门，信贷风险的评 估部门,银行内部的监事会等等。传统的做法是注重对于贷款审批,注重于对申请者的个人 道德风险和自身经营状况的考量,没有一个具体的措施步骤,对重点客户(即有多笔银行 贷款或者拥有巨额银行贷款的客户)没有具体的风险连续评估和考呈的措施。近年来随看银 行业本身对自身的建设的不断加强

5、,部分银行引入国际战略投资者,并且在美国、香港和大 陆的股市上市,其制度性缺陷有所弥补，但是仍然存在落实难的问题。银行的审计监督和监 事制度主要是审查银行内部的报表的手续以及与具体的资金流量的相符性，总的来说，是一 个银行内部的审查制度,就具目的而言，防家贼更甚于防外贼。2我国内资银行业监管的不足2.1立法上的缺陷(1) 许多银行监管法规缺乏定星规走，可操作性不强，现有的许多银行法规多停留在走性规 走上,对于具体的操作标准没有具体规定,而转由实施办法规定,这样的立法设置虽然在操 作上留有余地，但是造成了法律位阶较低的遗憾。(2) 中国人民银行法和商业银行法等虽确立了我国银行监管的基本法律框架，

6、但仍 不能满足审慎监管的客观需要。中国人民银行法第5章金融监督管理(第3036条)仅 提出原则性规走,而没有有关预防性监督管理、存款保护和最后贷款抢救行动等方面的详细 规定。(3) 配套法规尚不完备。当前,类似中央银行监管条例、银行业稽核法、外汇管理法等配套 法规尚未出台或未提出实质性内容。法制环境不完善,妨碍了银行监管工作的法制化进程。 现有的某些法规、条例尚需逬一步完善,可考虑进一步修正。比如,中国人民银行作为 金融监管部门可行使行政处罚权，但法律规走央行对非银行金融机构只有警告和3万元以 下罚款的行政处罚权,显然,这些规定过于原则简单，央行在实践中不易操作，而且制裁力 度太小,违法成本太

7、低使得罚款数额远彳氐于违法所得。而且，在金融业务的融合化成为国际 银行业发展趋势的背景下,在中国加入WTO后,我国银行业的分业经营是否具有经济可行 性，都是立法者应该考虑的问题。此外,某些法律、条例之间还存在尚不能很好地协调和衔 接等问题。2.2操作上的缺陷2.2.1外部监管流于形式银行的外部监管,包括审计监管,包括银行监督管理部门的监管等待。最近几年,审计风暴 越刮越烈，确实暴露出了很多的问题，但是正如李金华审计长所说的，靠一次或者两次由中 央发起的审计风暴是无济于事的。我国的立法也好、行政规章也好，往往有一个特点，就是 概括性很强，很强的概括性虽然可以在很大的程康上起到预见的作用，但是与此

8、同时也存在 不能够真实而快速所面临的问题给出解决方案的缺陷。在我国基层执行能力不强，整体 素质不高的情况下,有必要制走一个完善的解决机制,而且要严格地执行这种机制。在监管 部门本身监管能力低下的影响下，监管的不力被放大，造成外部监管流于形式,没有一个常 态的有效监管。2.2.2内部监管形同虚设在我国的传统模式下,银行的内部监管是极为弱小的,而且在团体趋利性的影响下,内部监 管更是被忽略。一切的监管数据都为最后的报表服务,其真实性大打折扣。而且传统的监管 模式显得更加的行政化和非专业化。由于我国的银行大多是国有企业，具监管的方法往往不 是监事会对问题进行检查,而是首先开党委的会议,讨论在某分支机

9、构出现的问题,进而引 岀某员工的个人问题进而对此问题进行排查,分析问题的专门的内部监管组织和手段屢乏。 这样一种行政性的手段，对于整个银行体系的内部监管极为不利，没有完善的公司治理体系, 就达不到完善的内部监管的目标。反过来,由于长期的行政性的内部监管，导致了在理论上 的落后,银行的内部评级体系几乎是以极为粗糙的线条来勾勒，所监察的文件极少,而且对 于文件出具方的评级能力不足，所i冒的内部评级方法，往往是以个人的看法和经验为要旨。 3必须重构的内资银行监管多年以来，由于我国银行系统的历史特殊性使得现在的银行体系存在很多历史遗留的问题。 纵观我国的监管历史,先是人民银行既行使银行的功能，又行使监

10、管的功能,还使中央银行 的功能，后来是人民银行行使监管的功能和中央银行的功能,最后随着银监会的成立，人民 银行的监管功能才告结束。但是从人民银行分离而来的银监会太多的继承了人民银行原先四 大银行监督司局的体系和构架。从汉语的语言学来说，监管本身是一个行政性质比较浓厚的 词汇，但是结合国际先进经验,监管应该是一种监管当局和银行之间的相互促逬的机制,而 不是警察与小偷的关系。监管当局给银行开具罚单固然重要，但是更加重要的是监管当局制 走出合理的制度。因此，重构银行的监管体系显得极为重要。3.1立法上的完善 从具体情况出发，建立操作性强的银行监管的法律法规，对银行监管的操作标准作出硬性的 规定。在有

11、关预防性监督管理、存款保护和最后贷款抢救行为等方面作出详细的规走，进一 步制走有关审慎监管的详细的、切实可行的规章、细则、单项规走或条例，以适应我国防范 银行恐慌的需要，为其提供充分的法律依据。建立配套的监管条例等法规，营造一个良好的 法制环境。协调已制走的法律和法规之间的矛盾和冲突,进一步完善已制定的法律法规”明 确含义,并且与现阶段的社会以及国际情况接轨。3.2操作上的完善 3.2.1完善内部监管(1) 建立完善的薪酬和经理人制度。我国银行业的薪酬制度早先是很不完善的，领导者的薪 酬水平与企业的盈利关系不大。近10年虽有改观，但是还不够，企业的效益与管理层的薪 酬水平还是存在较大的差异，使

12、得一方面国内的优秀人才希望到更高薪酬的外资企业去，另 方面留在国内企业的人员怨方设法通过别的途径提高自己的收益，往往就这样走上了犯卅制度跟国际一般同等规罪的道路，银行的贷款风险被人为的放大了，因此必须把银行的 模银行的薪酬制度接轨。我国的银行经理人制度具有很强的党委一把手的特色，往往很多经营性的事情是党委说了 算，而不是经理人说了算，一个上匕较显著的例子是建设银行王雪冰案发生之后，经理层只开 了 1次会议,而党委则召开了 29次会议，对于张恩照的选择也是在顷刻之间的事情，而不 如国外的大型企业一般有全球性的甄选。银行内部的一些泛化的制度，使得银行从总体上而 言，优秀经理人的选择范围比较小，也使

13、得很多有抱负的经理人因为自己无法实现自己的梦 想而离开，因此在人事方面必须建立正确的经理人选任和决策制度，能够让经理人真正放得 开手脚。(2) 明确和健全监管主体的职能。在我国现行的银行监管体制下，最主要的主体是银监会, 但是随着金融机构混业经营趋势的发展，很多金融机构将不仅仅拥有银行这一张牌照，而是 在诸如保险、信托、证券等行业都拥有经营权,保监会、证监会、人民银行在一些监管工作 中起到了很大的作用，比如汇率对风险的影响、头寸的管理、反洗钱等方面,对于银监会的 监管工作都起到了很大的作用。因此,必须协调好银监会和保监会、证监会、人民银行的关 系，使得各自发挥应有的效用。(3) 规范信息披露制

14、度。信息披露制度的重点在于通过信息披露来达到市场力呈对银行的股 东进行约束的目的。在过去,由于会计信息不完备、真实性不强等因素，中国的银行业在信 息披露的质量和数呈方面，都远远不能适应市场的要求，市场也缺乏足够的动力和资料深入 分析银行的风险状况。但是随着我国银行公司结构改革的深入和对存款者利益保护的需要增 加,规范信息披露制度变得极为重要的。因此,在强化信息披露方面,既要确走银行业需要 走期及时披露的资料,也要引导市场强化对于银行信息的分析，逐步提高市场约束的力呈。 3.2.2外部监管的完善对于蜀氐资本充足率制度的重新认识1988年的巴塞尔协议注重的最主要的就是资本充足率,在很大的程度上,资本充足率就是 切,这样的论断是基于只要资本充足率高,那么银行相应的赔偿能力、抵御风险的能力就 强的逻辑。但是20世纪90年代所发生的银行大规模破产事件说明,资本充足率并不是一 切，资本充足率虽然在很大程度上可以反映银行的抵御风险的能力，但是很多的财勢技巧在 银行对于资本充足率的计算上起了很大的作用,比如巨额表外资产对于资本充足率的影响。 新巴塞尔协议已经注意到了这一点,并且在具体的制度上面，对旧的协议做出了改革,更加 注重全面的监管,而不仅仅是看资本充足率，多管齐下，综合治理一个银行的风险问题。在 我国对银行的监管当中，认为资本充足率就是一切的思想在很大的范围内存在，这样也直接 导致了人民