食品安全：从“大监管”到“深治理”

1、食品安全:从"大监管"到"深治理"（摘要影响食品质量安全因素的复杂性与即吋性、食品加工及交易的频 繁性以及食品质量安全的强隐藏性等，导致食品安全监管存在不完全监管的“先 天缺陷”。但由于其职能对应的是显性、急性甚至直接危及生命的食品安全问题, 也就会夸大其作用，结果会使食品安全治理陷入只要政府控制住了食品安全事件 就等于解决了食品安全问题的认识误区，进而诱发理论界和政府食品安全治理实 践上的“监管主义”与“大监管”格局。然而，“大监管”格局并非保证食品安全的必要 条件，反而还会导致监管的低效率和食品安全治理的偏失。为此，应采取“小而 精”的终端食品加工监

2、管，更加重视始端治理的绿色农业技术服务，使县域城镇 成为提供绿色农业技术服务的有效载体，以实现我国食品安全水平的根本性和实 质性提高。（关键词食品安全，“大监管”，“深治理”，精致监管，绿色农业技术（中图分类号f3251文献标识码）a 文章编号）1004-4175 （2017）06-0085-05从现象上看，每一次食品安全危机都在政府强有力的监管下得到平息，同时, 每一次食品安全事件的发生都是由于政府监管不力导致的，如典型的“三聚氧胺 事件”、双汇“瘦肉精事件”和上海“染色馒头事件”等，也由此诱发理论界和政府食 品安全治理实践上的“监管主义”倾向。监管主义夸大监管的食品安全治理作用， 伴随的是

3、“大监管”格局：过量的监管资源投入以及繁重的监管任务和较大的监管 规模。尤其是在每一次特大食品安全事件爆发之后，政府都有增加监管投入的冲 动。然而由于影响食品质量安全因素的复杂性、食品质量的强隐藏性和信任品性、 食品加工及餐饮企业和小作坊的庞大数目，以及食品生产及交易的频繁性等原 因，致使政府监管远远不是食品安全的全部，过分强调监管反而会抑制食品安全 责任主体生产者的主导作用。正是如此也难怪监管部门在每次食品安全事件后都 会抛出这样似乎在推卸责任的论调：安全食品是生产出来的，而不是监管出来的。 为此，我们需要给予监管以适当的地位和方式，警惕从以往的不当监管转向监管 的膨胀与无效。一、食品安全的

4、“大监管”状况据统计，目前食品安全监管专业人员已超过百万，并且随着食品安全监管机 构改革的彻底落实还有扩张的趋势。为了解决基层监管人员的短缺问题，欠发达 地区广西近几年内居然也增加了近7000个编制。(1 )目前，我国大中城市都 设置了区级和市级两级食品安全监管体系，就内蒙占呼和浩特市而言，四个行政 管辖区新城区、赛罕区、回民区、玉泉区均设置了食品安全监管分局。同时，呼 和浩特市现有内蒙占食药检测所、呼和浩特市食药检测所、内蒙古农产品质量检 测中心、中国呼和浩特国家乳肉制品检验检测中心、呼和浩特市粮油质量检测中 心、内蒙占出入境检验检疫技术中心、内蒙占自治区水产甜质量检测中心等10 多个规模较

5、大的食甜质量检测中心，而整个内蒙占地区则有116个规模不等的 食品质量检测机构或检测实验室。各地方政府冃前也正在加快农产品质量安全追 溯体系建设。即使是经济欠发达地区甘肃省也制定了较为可观的建设冃标，力争 到2020年全而建成农产品质量安全追溯体系，从而实现主要农产品质量安全追 溯管理全覆盖。(2 )呼和浩特市也正在计划建设猪肉质量安全追溯体系。即 使是具备这样的监管规模，当我们咨询监管机构的负责人问他们有什么困难时， 他们却还是给出了这样的答复：执法设备特别是技术支撑还十分薄弱，监管人员 尤其是技术人员匮乏。配置上述如此大的监管规模是因为食品安全监管机构要完成如下大量的不 堪重负的监管任务。

6、一是发证监管。发证监管即市场准入制度，我国目前的食品 质量安全准入制度审查从企业质量管理职责、生产资源提供、技术文件管理、采 购质量控制、过程质量管理、产品质量检验六个方面，对企业准入提出了系统性 要求(3 ) 112o因此，为了实施生产准入制度，监管部门必须花费大量的资 源对企业进行现场检查和产甜检验(产甜检验包括初始产甜检验和年度产甜检 验)。由于进入标准过高从而把大量的小企业排除在合法市场之外，为了体现发 证的成效，监管部门也需要耗费大量的精力来圉堵“无证”的、“非法”的小食品生 产作坊和小饮食店。结果较多的准入监管项目和较高的准入条件耗费了大量的政 府监管资源。二是食品质量抽检监督。食

7、品质量抽检是指管制机构在各自职责范 围内依法对企业生产的食甜进行抽样和检测，具体分为不定期和定期两种。不定 期抽检只有在而临一些特定食品安全风险信息时才会进行。定期抽检是按照固定 频率和时间进行的产品质量检测，由于抽检的频率和时间i占1定，因此企业能够准 确地预判到监管机构毎次的抽检时间和频率。同时，政府还要求每个层次的监管 机构每年要完成一定比例的定期抽检任务，例如内蒙古各级食品质检部门每个季 度都要按预先设计的抽检任务进行定期抽检。三是日常巡查监管。为达到加强日 常管理，促进企业及时改正存在的问题，各级监管部门建立了巡查队伍，对食品 加工企业实行定期现场巡查。如节日期间的重点巡查。笔者在调

8、查时就发现每月 的月初内蒙占齐级监管部门都派监管人员到食品加工和餐饮企业进行现场巡查。 由于每月和每逢节日期间都要进行实地巡查，因此累计起來也会花费大量的人力 和物力。四是餐饮业的“质量”量化分级管理。目前在全国餐饮业中普遍采取的这 种量化分级管理的基本理念是：监管部门按食品质量、生产卫生条件和就餐环境 把餐饮企业分为a、b、c、d四个质量等级进行信息标识及显示，旨在让就餐 者按照标识等级来选择就餐企业。并且监管机构通过定期“现场”检查对餐饮企业 的质量等级进行动态的判定和管理，餐饮从业者每年也要支付一定数r的年检费 用。二、“大监管”的格局并非保证食甜安全的必要条件上述四个主要监管任务并非保

9、证食甜安全的必要条件。因为影响食品安全的 因素如生产卫生条件等都是过程因素，生产者即使达到了准入条件也未必在加工 生产过程中按照要求来完成这些过程性工序，尤其是在餐饮业，这些过程因素对 食品质量的影响更大。因此，准入监管中的主要项目对食品生产者进行的产品检 验尤其是年度产甜检验是不必要的，这一项fi在餐饮业中就更不必要。同时，对 小食甜生产作坊和小饮食店的准入条件要尽量简化，这样便可以减少监管资源的 投入。因为事实上没有达到准入条件的小食品生产作坊和小饮食店依靠传统的声 誉和伦理自律机制也在生产安全甚至质量较高的食甜，还会岀现“百年”小作坊品 牌老店。因此，凡是符合几个基本必要条件（从业人员的

10、身体健康即无传染病、 有固定的场所、符合基本的周边卫生条件）的经营者都可以进行小食品生产作坊 和小饮食店的经营。endprint同样，餐饮业的量化分级管理中质量等级评判慕本也是按餐饮企业的静态条 件如就餐环境、设备等来评价的，但餐饮业的食品质量取决于食品加工者的过程 行为因素，静态条件并不能准确显示食品的质量信息，因此，此项监管的作用也 非常小。餐饮经营者参与评价的积极性不高，而消费者对等级及笑脸标识的关注 程度也很低，消费者儿乎是通过餐饮企业的就餐环境和企业规模来直观地进行自 己的就餐选择，根本没有按餐饮业的上述“等级”标识进行就餐行为的决定。餐饮 业的等级及笑脸标识形同虚设，相应的监管投入

11、实属浪费。定期质量抽检的优势是保证了企业被检查的频率，但劣势非常明显，容易造 成“检查不出问题”的尴尬局而(4 ) o由于企业早已知晓被检查频率和时间， 可以早作准备，即便平常有违规行为也会收敛起来，以生产出能应付监管机构的 合格食甜。但定期抽检可以检出生产者“习以为常”的违规和违法行为，即某一行 业某一时期的系統性安全问题或者“潜规则”安全问题。然而这样的安全问题毕竟 是极小概率事件，并且保持的时间也不会太短，在日常的随机抽检中也可以被发 现，所以定期抽检的次数要尽量少些。目前内蒙古食品质检部门每个季度都要按 预先设计的抽检任务进行定期抽检，事实上定期抽检频次完全可以减少一半，每 年抽检2次

12、，甚至可以减少到1次。更为重要的是，由于食品生产的周期较短，产品产出频率高，几乎每天都有 大量多批次的产甜生产出来，加之多数食品加工过程环节多，工艺复杂多样，各 个环节、生产环境以及工作人员的卫生行为都会产生食品质量安全风险，这样每 种食甜生产都含有数十种甚至数百种危险成分的风险存在。同时，食品加工企业 数目也比较多，因此相对于企业食品生产行为内容而言，政府监管资源一定是稀 缺的，监管者企图通过“人海战术”增加监管人员进而增加检查和巡查频率来杜绝 食品加工企业的违法违规行为是不现实的。企业要想违规违法生产总会找到机 会，为此，食甜生产企业也自言：食甜行业是“道德行业”和“良心行业”。这就需 要

13、监管部门利用好相对有限的监管资源，让企业自觉使生产行为保持良心和道德 向好的状态，也就意味着监管要从过分强调过程变为强调结果，从追求形式合法 性转向追求监管绩效。由此可以推断，日常巡查监管等强调从现场、即时发现安 全问题的监管活动的作用也不是很大，应尽量减少。从另外一个层而看，监管机构较多的检查活动，在某种程度上还会对食品安 全生产产生不利影响。检查频率较多，不仅会干扰企业的正常经营、增加企业费 用，还会让企业产生心理反感，认为频繁的检查是对企业的不信任和不尊重，使 企业管理食甜安全的自主性、积极性和责任感受挫，甚至会在检查过后的“真空” 期内采取违规行为以弥补频繁检查给其造成的损失。所以减少

14、对生产者的监管频 率，既可以减少监管机构的支岀，又可以改善监管者与生产者之间的关系，减轻 生产者的负担。政府可以通过资金扶持和政策引导激励生产者主动加强食品安全 管理，从而让食品安全责任主体即食品生产者积极主动地发挥其食品安全管理的 主体功能。这也意味着政府在食品安全治理上应更多地强调服务功能而非监管功 能。如前所述，从某种意义上讲，食品加工（特别是餐饮业）环节的质量安全主 要是靠人性的伦理自律和道德情操来实现的，即使是小食品生产作坊和小饮食店 也会按照常规的保证健康的工艺来进行生产，不会恶意地添加有害物质。声称有 独家秘方的生产者也无非都是无害调味剂的不同组合和工艺。因此，我们即使到 小食甜

15、生产作坊和小饮食店就餐和购买即时食甜，只要其卫生条件得到保证，我 们仍会放心地消费。所以有理由推断，只要食品生产者在加工食品时使用的原材 料即初级农产甜的质量是安全的，那么他们生产出的食甜通常情况下也是安全 的。除非是在某一时期出现了“习以为常”的违规和违法行为，或某一行业某一时 期的系统性安全问题或者叫“潜规则”安全问题，这其实就是我们通常定义的食品 安全事件。但这种极小概率的“潜规则”安全问题会通过国家法制的逐步完善和政 府的强监管得到解决。不能否认的是，“潜规则”食品安全问题不是监管所能解决 的，其实质是一个国家的体制问题。即使是食品监管较为完善的我国台湾地区在 近几年也相继发生了诸如塑

16、化剂这样“习以为常”的食甜安全事件。此外，我们也应该看到政府检测监管食品安全的巨大漏洞。一是有些违规违 法行为很难检测出来甚至根本无法检测出来，例如还原奶、过期产品的回炉、地 沟油等食甜安全问题。我们可以把这种现彖称之为食品质量的“信息悖论”。由于 食品质量的信任品特性即消费者即使在消费食品之后也难以了解、获取和判断该 食品的某些关键质量信息的特征，我们往往期望通过政府的“严格”监察把食品质 量信息显现给消费者，但食品某些重要的、关键的质量信息是难以用仪器检测出 来的，如上述几种情况，因此就产生了食甜质量安全监管上的信息悖论。所以， 这类安全事件也多数是通过知情人举报方式发现的，而不是由政府监

17、管检测发现 的。另一种情况的信息悖论也不容忽视，就是初级农产品的终端质量成分检测结 果并不能完全反映农户在生产过程中的化学投入甜实际使用量。比如农户在蔬菜 和粮食生产过程中使用了过量的化肥和农药，由于这些化学投入品大部分都没有 被作物所吸收，而是流失在土壤、水体和空气中，这样就会出现最终产品指标合 格但造成的而源污染并没有减少的尴尬境地。而流失在水体和空气中的这些有害 物质最终也会部分地被人类所吸收，从而对人类健康构成威胁。这也从一个侧而 印证了本文后续的观点，即政府应该把更多食品安全治理智慧和资源从终端监管 转向始端初级农产甜生产过程的质量控制上。二是政府的食品安全监管主要关注 的是小食甜安

18、全。事实上，食品安全有大食品安全和小食品安全之分。小食品安 全是指化学药剂添加不超标、有害物质不过量从而对消费者健康不会造成直接、 急性伤害的低层次食甜安全；大食品安全则是指尽量减少人体对化肥、农药、动 植物激素等化学合成物的摄入，从而尽量避免这些内化于食品中的外源物质给消 费者造成长期、慢性健康伤害的高层次食品安全。(5 )监管部门的食品安全检 测主要侧重于食甜加工过程本身的影响因素检测，如卫生条件、微生物含量、添 加剂含量、是否含有异物、原料是否变质等，只有违禁物的检测既包含上游环节 的原料因素也包括食甜加工过程本身的因素。因此，早在1996年，麦克唐纳(macdonald)和克拉奇菲尔德

19、(crutchfield)的研究就得出了类似的结论：导 致食甜安全问题的原因有很多，政府监管机构仅仅关注其中的食品企业工作场所 卫生及技术等相关问题，而且他们也强调在大多数情况下政府食品安全监管带来 的成本大于收益。(6 )因此，对比两种食品安全的含义及食品监管的检测内容, 我们发现政府食甜安全监管在事实上主要关注的是小食甜安全。endprint尽管小食甜安全问题会对人体造成急性健康伤害，有时甚至会直接危及消费 者的生命安全，但大食甜安全问题引发的慢性健康伤害对我们的影响更为严重。 化肥、农药及动植物激素等各种石化物质，或者以表面残留通过水体、大气被人 体吸收，或者通过食物链内循环方式直接被消

20、费者食用，经过一定时期的累积， 达到一定阈值后，将会给消费者带来更为严重的慢性疾病。据统计，当前我国癌 症发病率为2855.91/10万，平均每天8550人新发癌症，按照冃前人均期望寿 命计算，我国居民一生患癌症的概率为22%,即每5个人中就有1个会患癌症。(7 )根据钟南山院士的研究，近年来肠癌、妇女宫颈癌和卵巢癌发病率的快速 增长与食甜中大量生长剂、催熟剂、保鲜剂的残留有直接关系。(8同时，近 些年肥胖、高血压、糖尿病、心脑血管疾病等饮食性疾病已成为常见病。而与人 类健康和生活質量关系最大的是食品，其最基本的源头又是粮食、蔬菜、肉类等 初级农产品，毫无疑问，内化于初级农产品中的动植物激素等

21、石化物质成分是引 起上述疾病的根本原因。因此，政府的食品安全监管只是解决了食品安全中的较小部分问题小食 品安全问题，更大部分的食品安全问题大食品安全问题则需要从源头的初级 农产甜生产过程中去加以规制和解决。但由于小食品安全问题的显性、急性健康 伤害甚至直接危及生命的“巨大”威胁特征，从而放大和“凸显了”小食品安全问题, 掩盖了慢性、隐性的大食品安全问题的重要性，进而也会夸大监管的作用，贬低 了初级农产品质量始端治理的作用，使我国以往食品安全政策明显存在着始端农 业生产追求产量而忽视质量，末端食品加工和销售环节进行“严格”安全监管的本 末倒置倾向。似乎给人们的感觉是：只要政府控制住了食品安全事件

22、即避免了小 食品安全问题就等于解决了食甜安全问题。结果就走入了“监管主义”和监管“大政 府”格局的谋区。但我们假定初级农产甜的质量安全得到了保证，在食甜加工环 节靠人性的伦理自律和道德情操约束，极少数的食甜安全事件完全可以通过“精 政府”的强监管来管制，这样监管“小政府”节约的大量监管资源可以转移到始端初 级农产品的质量安全规制上，其结果是我国食品安全水平必将得到大幅度的整体 性的提高。三、食甜安全“深治理”的战略展望针对政府监管在食甜安全治理中的不足与优势，本文提出了相互补充与递进 的三大食甜安全治理战略。(-)采取“小而精”的终端食品加工监管。由于影响食品质量安全因素的复 杂性与即时性、食

23、品加工及交易的频繁性以及食品质量安全的强隐藏性等原因， 致使食甜安全的政府监管存在“先天不足”，只有采取“小而精”的组织方式才会有 效。鉴于上述食品的相关特性，食品监管从过分强调过程变为强调结果，就要精 简监管队伍，建设一支精干的专家型而不是目前行政型的管理队伍，并配有一支 高水平的专业化检测队伍。如前所述，各地区存在检测机构部门所有，重复设置 问题，质检、农业、卫生和检验检疫等职能部门都下设了检测机构。各检测机构 重复投入，资源浪费，尽管投入资金总额并不少，但从平均计算来看，单个检测 机构的检测能力和水平均相对不足。这样便导致各个检测机构的检测业务相互交 叉，专业化分工效应不明显，人员闲置浪

24、费和各个检测机构检测技术水平都很低 等问题，使得各个地区的检测机构普遍存在“检不出、检不准、检得慢”现象。因 此，需要打破部门分割格局，在一个区域内按生化与化学、微生物学、兽医学的 检测专业划分方法，通盘考虑检测专业设置，进行检测资源的全面整合，建立一 支分工明确的检测队伍，以便大幅度提高检测水平。还要拥有一支反应快速、检 测准确的专业化管理和检测队伍，配之“科学的标准、适量的监管、最严厉的处 罚、最严肃的问责”，并启动社会共治模式，通过有奖举报、有效的消费者投诉 等制度把社会信息和社会力量充分利用起来，以弥补监管部门本身的信息获取缺 陷，这样小食品安全问题必将逐渐减少到最小化。政府的食品安全

25、监管职能也应 从应对危机转向风险预测与规制，即政府监管主要任务在于控制生产者无法预知 和控制的、由于生产环境而导致的微生物和病原体引起的食甜安全风险。（9 ） 由于我们明确了食甜安全监管的“先天缺陷”与不足，从而“弱化”了监管在食甜安 全治理中的作用，进而就会强化食品安全始端初级农产品质量控制的慕础性和重 要性作用。这就要求政府在末端食甜加工环节的监管上应该走“精干节源”道路， 把更多食品安全治理资源从末端食品加工监管转向始端初级农产品的质量控制 上。（）更加重视始端治理的绿色农业技术服务。提高初级农产品的质量安全 必须将以补贴为主导的绿色技术推广模式，转变为以“提供”服务为主导的绿色技 术推

26、广模式，即从福利重农走向服务重农。目前许多与农户追求产量目标相一致 且能减少化学投入甜使用量的相关绿色技术或者被放弃，如农作物轮作、在冬季 农闲时种植绿肥等，或者实施的比例和效果较差，如测土配方施肥、秸秆还田、 农家肥施用、病虫害综合治理等技术，并且有些技术如测土配方施肥、秸秆还田 等还可能减少农户的成本和投入。产生上述情况主要有两个原因：一是有些技 术（比如施用农家肥）全程（收集、堆肥、运输、施撒等）靠单个农户来实施， 需要消耗较多的劳力，规模效应得不到实现，在劳动力价格比较高的条件下，即 使给予一定的补贴，这些费时费力的绿色技术也会被农户放弃，进而通过能实现 规模效应、减少具体实施者劳力消

27、耗的商业化模式来推广（如建立测土配方施肥 及农家肥的加工厂与相应的肥料配送中心）；二是有些技术比较复杂，而且还需 要随着气候、土壤成分等当地当时环境变化作出即时的调整和指导，即使有些技 术采取补贴与项目制的模式在项目周期内得到了短期使用，项目完成后由于技术 人员的撤走，也会导致技术难以得到持续的采用和扩散。有的技术还需要大型设 备来开展，这样农户就会由于得不到有效的技术供给而放弃使用。因此，这些农 业生态技术需要政府以半公共产甜的形式提供给农户，即政府支持企业或者技术 推广机构，先使此项技术得到产业化生产，然后再给予一定的补贴来鼓励农户从 企业那里以市场方式购买相应的技术服务和产品。随着规模效应的实现，政府就 可以逐步取消补贴，完全依靠市场方式来提供。endprint(三)使县域城镇成为提供绿色农业技术服务的有效载体。为了使农户得到 有效的生态农业技术服务，应鼓励中小城镇中的工业化和生产性服务业主要为农 业绿色技术推广和使用提供服务，鼓励品牌企业到中小城镇中建立工厂和技术推 广