金融监管和金融审计-基于不同审计体制比较探究

1、金融监管和金融审计:基于不同审计体制比较探究【摘要】在审计领域，金融审计不同于一般的审 计，是因为金融企业本身的业务特征所决定。而由于金融企 业的特殊的组织和复杂的业务以及不可避免的舞弊行为使 金融监管的范围和方法不断变化。金融审计开展的业务类型 也随着国家政治制度、法律体系、审计的隶属关系等因素的 变化而变化。金融监管和金融审计在机构设置上，有某种程 度的重复设置之嫌。因此，本文将阐述美德中三国的金融机 关与金融审计的各自内容并进行适当比较，以期捋清金融监 管和金融审计之间的关系。【关键词】金融监管金融审计审计制度一、立法型：美国的金融监管和金融审计(一) 金融监管1金融监管立法。美国联邦金

2、融监管的立法在国会。主 要法案包括相关的机构法如联邦储备法、银行控股公司 法以及金融行业发展方面的法案如格拉斯斯蒂格尔 法、1999年金融服务法等。相关监管机构在各自职责范 围内依据上位法制定部门监管规章，这些监管规章主要收集 在美国的联邦监管法典(code of federal regulations, cfr)内。该法典是美国联邦政府部门和机构颁布的有关监 管规章的集大成者。另外，美国各州也有权制定各自辖区的 银行监管法规和保险监管法规。这些监管法规未包含在联 邦监管法典中。（1）美国的银行业监管。美国设有联邦和州政府两级 监管机构。联邦政府有五个主要的监管机构：美国货币监理 署（occ）

3、、美国联邦储备体系（fed）、联邦存款保险公司 （fdic）、储蓄机构监管署（ots）和国家信用社管理局 （ncua）o此外，美国各州政府也设立有银行监管机构。货币监理署（0cc）隶属美国财政部，1863年国家货币 法赋予货币监理署监管美国联邦注册银行的职能。监管职能 主要包括检查；审批监管对象设立分支机构、资本等变更的 申请。联邦储备体系（fed）（下称美联储）根据国会1913年 联邦储备法设立。主要负责制定货币政策，并对其成员银行 以及金融控股公司等进行监管，此外还承担金融稳定和金融 服务职能。联邦存款保险公司（fdic）于1933年设立,旨在通过 保护银行和储蓄机构的存款、监管投保机构以

4、及对破产机构 进行接管等来维持金融体系稳定和公众信心。储蓄机构监管署（0ts）主要负责储蓄协会及其控股公 司的监管。国家信用合作社管理局（ncua）主要负责发放联邦信用 合作社的执照并予以监管，并运用国家信用合作社保险基金 对所有联邦信用合作社和大部分州立信用合作社的储蓄存 款予以保护。此外，联邦金融机构检查委员会作为上述5家监管机构 的协调机构，主要负责制定统一的监管准则和报告格式等。（2）美国的证券业监管。美国的各类证券市场，包括 国债、市政债券、公司债、股票、衍生品市场等，由美国财 政部、市政债券决策委员会（msrb）、证券交易委员会（sec） 以及商品期货交易委员会（cftc）等不同的

5、监管机构负责监 管。财政部：美国国会于1986年通过了政府债券法案，赋 予财政部监管整个政府债券市场的职责，具体监管政府债券 经纪商和交易商的交易行为，以保护投资者，建立公平、公 正和富有流动性的市场。市政债券决策委员会（msrb）：美国国会于1975年设立 了市政债券决策委员会，赋予其发布有关监管法规的职责， 即监管证券公司和银行承销、交易和销售市政债券等行为的 法规。证券交易委员会（sec）：美国的证券立法赋予了 sec以 下主要监管职能：1、1933年证券法规定，公开发行证券 的发行人（政府债券、非公开发行以及州内发行除外）必须 到sec注册，提供财务报表等有关文件。2、1934年证券交

6、 易所法规定，交易所上市的公司必须向sec以及证券交易 所提交注册申请以及年报等sec规定的报表报告；场外交易 的公司则必须提交年报等sec规定的报表报告。此外，该法 案还赋予sec监管交易所成员有关交易行为的职责。3、1935 年公用事业控股公司法规定，sec根据有关保护公众、投 资者和消费者利益的准则对电、气等公用事业控股公司予以 监管。商品期货交易委员会(cftc):设立于1974年，商品期 货交易委员会负责监管美国商品期货和期权市场。(3) 美国的保险业监管。美国的保险监管职责主要由 各州的保险监管局承担，包括市场准入以及监测检查等日常 监管。此外，各州保险监管局于1987年共同设立了

7、全美保 险监管协会(naic),作为州保险监管局的辅助监管机构。(二) 金融审计根据美国政府审计准则，gao主要是对政府机构、项目、 活动和功能的审计和鉴证业务，以及对接受政府资助的承包 人，非盈利性组织和其他非政府组织的审计和鉴证业务。其 中主要的鉴证业务是指对被鉴证事项或者与被鉴证事项有 关的陈述进行检查、审核或执行商定程序并报告结果。鉴证 业务的对象可以有多种形式，包括历史的或预期的业绩或状 况，物理特征，各个历史事件，分析，系统和过程或行为。 鉴证对象可以是财务信息，也可以是非财务信息。除此之外，政府审计还可以提供非审计业务，但是必须 保持独立性原则。截止2013年5月29日，美国ga

8、0官网公 布的审计报告中，有超过3200份审计报告的主题是金融审 计。主要分布如图1：在ga0官网上公布的2013年份的17份审计报告中，有 财务审计1份，鉴证业务3份，其他13份皆是绩效审计。 根据报告显示，2013年，ga0对美国政府及fdic及其下属 机构dif的2012年度的财务报告分别出具可审计报告，对 上述机构是否在所有重大方面是公允的并符合美国法律的 要求出具了审计意见并提出了审计建议。不仅如此，ga0也 对美联储的内部控制及sec的内部监管控制体系进行了审计 并提出审计意见。报告同时显示，上述被审计机构对审计意 见的认同度较高，一般是接受意见并积极进行改正。（三）比较分析上述可

9、知，美国的金融监管的内容是检查、审批监管对 象设立分支机构、资本等变更的申请；对其违法违规行为或 不稳健经营行为采取监管措施并且监管政府债券经纪商和 交易商的交易行为，以保护投资者，建立公平、公正和富有 流动性的市场等。而金融审计则是对包括金融监管机构在内 的政府机构、项目、活动和功能以及对接受政府资助的承包 人，非盈利性组织和其他非政府组织的财务报表进行审计， 以确保被审计对象的财务报表在所有重大方面是公允的且 是遵守相关法律法规。由此可以看出，美国的金融监管和金 融审计的重复部分较小。美国作为全球金融和资本运作最复 杂、最频繁的区域，其自身的金融监管体制中不同机构的监 管范围是有重叠部分的

10、，但是其与gao的审计分工却较为明 确。二、独立型：德国的金融监管与金融审计（一）金融监管1金融监管立法。在德国，德意志联邦银行和联邦金融 监管局负责对金融业进行监管。2002年5月1日成立的德国 联邦金融监管局集银行、保险、证券监管和资产管理于一体。 由于德国实行混业金融制度，德国联邦金融监管局实际上总 体负责对银行、保险公司、证券市场以及政府资产的监管， 隶属财政部，但在行政和监管裁决上享有极大的自主权。联 邦金融监管局依法独立履行职责，其监管目的是要保证金融 机构业务经营的合规性和安全性，防范金融风险，保障投资 者和债权人的资产安全。2金融监管机构及其职能。德国联邦金融监管局不在各 州设

11、立下属机构，各州银行日常经营活动的具体监管，由德 意志联邦银行在全国9个地区设立的办事机构及其下属的分 行承担。不过，这些分支机构只是代为承担银行监管的日常 事务，并负责将监管的情况向金融监管局报告，由其做出最 终决定。同时，中央银行是全国唯一有权对金融机构行使统 计权力的机构，这使得金融监管局无权单独向金融机构征集 任何形式的统计信息，不过因行使监管所需的必要信息，可 从中央银行那儿获得。中央银行也通过监测金融机构的风险 类别并对其进行审计、参加监管当局的董事会和管理委员会 为改善监管发挥作用、与监管当局共享信息、技术、工作人 员和行政管理等资源的方式，在一定程度和范围内参与金融 监管。(1

12、)微观监管机构。1961年通过的银行法授权建立了联邦银行监管局，它是一个独立的联邦监管机制，直接隶属 于财政部，多年来在德国银行监管中发挥中心作用。根据银 行法第6条，银监局的首要任务是保护投资者和存款人的 合法权益，负责制定和颁布联邦政府有关金融监管的规章制 度，并采取措施消除各种风险因素。而银监局主要职责是防 止滥用内部信息，不定期收集监管信息以及监管重大的股权 交易等。除此之外，德国财政部还下设联邦保险监管局(fiso)和联邦证券交易监管局(fsso)分别负责保险业和 证券交易活动的监管工作。(2)中央银行。德意志联邦银行是德国的中央银行。 德意志联邦银行在制定与执行货币政策上保持高度的

13、独立 性，不受政府的指令干预，是西方各工业国家中保持央行高 度独立性的典型。虽然德国有一个与中央银行分离的银行监 管机构，但德国中央银行也在银行监管中扮演重要角色，并 对银监局起着重要支持作用，其工作重点是收集和处理相关 信息。同时，它在金融市场监管、银行危机管理中也发挥重 要作用。另外，在1999年欧洲中央银行体系确立之后，德意志 联邦银行失去了独立制定货币政策的功能。所以在此背景 下，2002年4月30日新颁布的德意志联邦银行法在未 改变联邦银行的基本职能的前提下，确立了新的德国联邦银 行体系。改组后的联邦银行由设在法兰克福的总部、9个地 方事务办公室和分设在德国各地大城镇的118个分支机

14、构组 成。总之，随着欧元一体化的逐步扩大，国联邦银行将逐步 强化其宏观经济监管职能，淡化其微观监管职能。（二）金融审计在德国，联邦审计院绝非审计所有的银行，其审计权仅 限于联邦所有的国家银行，包括中央货币与德意志联邦银行 和具有商业银行性质的联邦公共信贷机构。此外，各州和乡 也有公共银行，对它们的审计，各州的法律分别作出的规定。根据德国预算条例，联邦审计院审计联邦直属公法法人 的预算执行和非预算资金管理，即联邦审计院原则上可以如 同在直属国家管理部门一样，对联邦银行进行审计。联邦银 行的年终决算由私人经济审计公司审计。根据联邦银行法， 联邦审计院可以将私人经济审计师每年提供的审计报告作 为其自

15、身审计的基础。联邦银行在金融政策上是独立的，而审计监督也是完备 的。联邦审计院将对联邦银行的审计权视为类同对议会和政 府政治决策的审计权。而对联邦银行货币与金融政策决定方 面的这种审计权，意味着：作为独立性标志的中央银行理事 会的货币与金融政策上的事务，不受国家审计监督的评价； 国家审计监督所要审计的是联邦银行的管理部门对这类决 策的贯彻执行情况。（三）比较分析由上文可知，德国金融监管局设置了三个专业部门，分 别监管银行、保险、证券业务，三个交叉业务部门，负责专 门处理交叉领域的问题。主要目标是确保整个金融产业的正 常功能，保证银行、金融服务机构和保险企业的清偿能力， 保护客户和投资者利益。而

16、审计方面，联邦审计院对于信贷 机构的审计无非是从审计最基本的有效监督方向形式职能。 在德国，一直都在很强调监管的独立性和审计的监督性。各 有各的目标，各有各的职能，各有各的方法，虽然独立和监 督并非那么容易的划清界限，但是在金融监管与金融审计两 者是否重复混淆方面还是做得很不错的。三、行政型：中国的金融监管和金融审计（一）金融监管中国金融监管体系的确立以成立国家三大金融监管机 构为标识。为了对金融机构和金融市场更好地进行统一和综 合监管，银监会、证监会、保监会于2004年共同签署了金 融监管分工合作备忘录，对各自的监管职责予以明确，对合 作监管办法作了明确规定，建立了银监会、证监会、保监会 “

17、监管联席会议机制”，银监会、证监会、保监会任何一方 与金融业监管相关的重要政策、事项发生变化，或其监管机 构行为的重大变化将会对他方监管机构的业务活动产生重 大影响时，应及时通告他方。若政策变化涉及他方的监管职 责和监管机构，应在政策调整前通过"会签”方式征询他方 意见。对监管活动中出现的不同意见，三方应及时协调解决。 目前中国实行的分业监管、相互合作的金融监管体制基本适 应中国金融机构和金融市场发展的实际需要。 1.金 融监管立法。为了深化金融改革和完善金融监管，提高银行 的核心竞争力和抵御风险能力，中国按照国际惯例并结合国 情制定了一系列金融法规和政策，为金融监管提供了可靠的 法

18、律保障。譬如，除了全面修订了中华人民共和国中国人 民银行法、中华人民共和国商业银行法之外，根据人民 银行转换职能并独立行使货币政策和加强金融监管的客观 需要，重修修订了中华人民共和国银行业监管管理法和 中华人民共和国证券投资基金法，进一步明确了我国金 融监管法规的基本架构，为监管者提供了业务调控的法律依 据并奠定了政策监督的基础。2金融监管机构及其职能。我国对金融业实施的监管包括银行业、证券业、保险业 的监管。其中银行业监管占主要地位：(1) 银行业监管。中华人民共和国银行业监督管理法 明确了监管机构的职责。中国银监会作为国务院授权的监管 机构，依法统一监管银行业金融机构，维护银行业的合法、

19、稳健运行，防范和化解金融风险，维护存款人和其他客户的 合法权益。职责主要包括： 明确银监会有规章制定权。 银监会负责审批银行业金融机构及其分支机构的设 立、变更、终止及其业务范围。 银监会对银行业金融机构实行现场和非现场监管并 依法对违法违规行为进行查处。 负责统一编制全国银行业金融机构数据、报表，抄送 中国人民银行并按照有关规定予以公布。 银监会会同财政部、人民银行等部门提出存款类金融 机构紧急风险处置的意见和建议。(2) 保险业监管。我国保险业的监督管理机构是中国 保监会，是全国商业保险的主管部门。保监会对保险业监督 内容包括组织监管、业务监管和财务监管三方面。根据国务 院授权依法履行以后

20、职责： 拟定有关商业保险的政策法规和行业发展规划。 依法对保险企业的经营活动进行监督管理和业务指 导并维护保险市场经济秩序。 培育和发展保险市场，推进保险业改革，完善保险市 场体系并促进保险业的公平竞争。 建立保险业风险评价体系和预警系统，防范和化解保 险风险并促进保险企业稳健运行。(3) 证券业监管。我国目前对证券业的监督管理机构 是中国证监会，它是全国证券企业的主管部门，根据国务院 授权及中华人民共和国证券法第一百六十七条的规定， 履行以下职责： 制定规章、规则和有关规范性的文件。 审批权和核准权。这是国务院证券监督管理机构职责 中最主要的一项权力，包括对发行股票核准、公司债券的审 批；对

21、股票、公司债券及其他证券上市的核准等等。 监督管理权。包括对证券、交易、登记、托管、结算 进行监督；监督证券从业人员的资格标准和行为准则的实 施；监督检查证券发行和交易的信息公开情况等。 查处权。包括对违反证券市场监督管理法律、行政法 规的行为进行调查、检查和处罚。 法律、行政法规规定的其他职责。(二) 金融审计近年来金融机构违规违法事件仍然难以有效抑制，反显 出愈演愈烈之势，银行的违规经营、秩序混乱现象不断增多。 所以当务之急是要以国际监管标准指导我国金融监管工作， 特别要理顺金融监管与金融审计之间的关系，进一步发挥国 家金融审计在金融监管中的作用。依据审计法规定，接受国家金融审计的机构包括

22、中 央银行（含国家外汇管理局）及其分支机构，国家政策性银 行、国有商业银行、证券公司、保险公司、信托投资公司等 国有非银行金融机构及其分支机构、国有资产占控股地位或 者主导地位的银行或者非银行金融机构及其分支机构，以及 上述部门或机构的有关人员，其中中央银行的财务收支只能 由审计署进行审计。由于金融审计的外延、内涵较为广泛或 深刻，因此，难免与其他审计学科有交叉重叠现象。但客观地讲，金融审计作为行业审计中的重要组成部 分，有一套自己的特点和监管内容。并且作为金融监管的核 心，在整个国民经济监管体系中已占据了十分重要的地位， 它的影响及作用也日益凸现。金融审计要从银行经营的微观 人手发现有关金融

23、监管的宏观问题，从有关国家宏观金融政 策，法规和制度上分析原因，并提出对策，从而对维护国家 金融秩序、促进我国金融业健康发展起到应有的作用。（三）比较分析刘家义审计长曾经提出：金融审计作为金融监管体系的 重要组成部分，充分发挥了保证经济社会健康运行的''免疫 系统”功能。也就是说金融监管包含了金融审计，并且金融 审计能够使金融监管更好的发挥其职能。但是不得不承认， 在我国金融监管体系方面，一直未明确金融审计的定位，出 现了金融审计未纳入金融监管理论体系，但又行使着金融监 督职能的现象，同时，审计系统内部，也存在着单纯就审计 工作谈金融审计的现象，未能跳出审计、立足金融监管谈金

24、融审计。这种现象我们不难看出，相比发达国家，我国的金 融监管和金融审计相关内容比较模糊。四、综合分析及建议通过以上的分析研究可知，不同国家、不同金融体系、 不同审计制度下的金融监管和金融审计的特点和相互关系 是不同的。美国的金融监管主要是对金融机构的准入、日常 经营活动等其他保障金融体系的有效运作进行干预和指导； 而金融审计则是关注相关机构的财务的真实完整性及合规 性，并适当地进行专项审计或评估。就德国而言，德国金融 监管局主要是确保整个金融产业的正常功能，保证银行、金 融服务机构和保险企业的清偿能力，保护客户和投资者利 益；而金融审计则是独立地对金融机构实施有效地监督职 能。因此我们可以看出，虽然美德体质不同，但在金融监管 与金融审计的运作和合作中，都保持着明朗的独立性和不断 完善的合作精神。所以根据美德的分析，我国可以从中借鉴 如下几点：第一，明析金融监管与金融审计的各自定位。金融监管 应着力保障金融体系的平稳运行，包括金融机构的准入、金 融机构业务运行的日常监管等。而金融审计则更应着重于金 融机构的财务报告的审计以及配合金融监管的要求进行专