关于对江、浙地区城乡一体化发展的考察与思考

1、编者按:为认真贯彻党的十六届三中全会精神，统筹城乡加快 发展，自11月4日至9日，由市委负责同志带队，市委政 研室、市农委、社保局、国土局、民政局等单位负责同志 参加的考察团，赴江苏无锡、浙江嘉兴、湖州及所辖德清 县就城乡一体化发展、失地农民社会保障等问题进行了专 题考察调研。现将考察报告呈报市领导，以供参阅。关于对江、浙地区城乡一体化发展的考察与思考一、基本情况和主要经验近年来，江苏、浙江两省都把加快城乡一体化作为城 乡经济社会发展的重要战略进行规划和实施，取得了明显 成效。2002年，无锡市实现gdp1580. 7亿元，居全国大中 城市第十位。财政收入200.9亿元，人均gdp4415美元

2、， 居全省首位，全国第六位。今年1至9月份，全市完成 gdp1402. 4亿元,财政收入达185.8亿元，城镇居民人均可 支配收入8752元，农民人均现金收入5948元，主要经济 指标保持了高位增长。嘉兴市是国务院批准的“长三角”地区先行规划、先行 发展的十五个城市之一。2002年gdp达706亿，财政收入 67亿元，城镇居民人均可支配收入11500元，农民人均现 金收入5532元。湖州市2002年实现gdp422. 5亿元，财政收入38亿 元，城镇居民人均可支配收入11388元，农民人均纯收入 5052元，提前七年实现了总体小康。他们在促进城乡一体化发展方面，主要做法和经验 是：1、政府组织

3、发动江、浙两省城乡一体化工作起步早，力度大。2001 年，江苏省召开全省城市工作会议，在全省掀起了新一轮 城市化热潮。浙江省也制定了全省城市化发展纲要，出台 了若干政策意见。无锡、嘉兴、湖州市各级党委政府通过 全委会、经济工作会议、专题研讨会等各种形式，抓统一 思想、抓规划制定、抓政策落实、抓组织协调。无锡市把 “加快城市化进程、规划建设特大城市”作为重大战略举措来 抓，组织专门力量开展“统筹城乡政策、统筹城乡产业、统 筹城乡社会发展形态”三个战略性课题研究，围绕建设“大而 强、富而美”的现代化城市，近两年城市规划起点之高、资 金投入之多、建设规模之大、建设速度之快都是前所未有 的。嘉兴市成立

4、了城乡一体化工作领导小组，制定了城 乡一体化发展纲要，提出城乡之间“空间布局、基础设 施、劳动就业和社会保障、经济社会事业、生态环境”等六 个方面的一体化发展目标，并成为城乡各级干群的广泛共 识。湖州市制定城市化发展纲要，提出“极化中心城 市，积极发展中小城市，择优培育中心城镇，适度发展一 般城镇，形成布局合理、功能互补、协调发展的区域城市 格局”的总体目标，城乡一体化建设正在整体推进。2、制定规划牵动这次考察的无锡、嘉兴、湖州等城市都把做好城乡一 体化规划作为政府的最大责任，充分发挥规划在城乡一体 化进程中的“牵动”作用。无锡市引进国内外优秀设计单位参 与城市规划论证和城市规划方案设计，确定

5、了“南拓北展、 东联西优”的城市发展方向和“七片一带”的城市总体布局； 调整优化了市域城镇发展体系；立足于撤并小镇、重组弱 镇、做大做强中心镇，逐步构筑由一个城市中心，两个副 中心城市和若干个重点中心镇组成的城镇体系框架。嘉兴 市着眼全市3915平方公里，编制和实施新一轮城市总体规 划和市域城镇体系规划，构筑以市区为中心，“一主多副、 功能互补”的网络型大城市框架，形成以建成区为核心，周 边多个卫星镇为组团的中心城市，以县城为核心的现代化 中小城市，建设一批具有较高水平的中心镇，城市化水平 以平均每年两个百分点速度上升。3、政策创新推动以政策创新作为推动城乡一体化发展的核心，在土地 利用和管理

6、、失地农民社会保障方面，实行统一征地、统 一安置，是这些地方的共同特点。统一征地，即由市统一征地办公室，直接承担市直管 区的统一征地工作，凡是在该区域内的征地项目，都由市 统一征地办公室一家受理、一家办理，直接与农村集体组 织签订征地协议。对用地单位承诺三包（即包工作、包资 金、包时间）的同时，又给他们约法三章，即不得自行测 量、不得自行调查、不得自行协商，从而大大地规范了征 地行为。在征地补偿费用上，无锡市明确由土地补偿费、 安置补偿费、地上附属物和青苗补偿费三部分组成。其中 土地补偿费的80%和安置补偿费（平均每人2. 3万元），直接 划入社保基金，作为失地农民养老基金来源；土地补偿费 的

7、20%归村集体组织，地上附属物及青苗补偿费归农民个人 所有。针对征地成本增加，嘉兴市通过整合工业和商业用 地，在工业园区与城镇结合部寻找合适的地块进行商业开 发，以土地经营收益反哺工业用地的资金不足，并结合乡 镇行政区划调整，归并整合小而散的乡镇工业小区，提高 土地利用率。对城市规划区外农民集体建设用地流转，他们也进行 了探索和规范：一是在适用范围上，将集体建设用地流转 主要设定在工业园区和有长期稳定收入来源的重大基础设 施建设等项目，严禁使用集体土地进行商贸、房地产开 发；二是在流转形式上，允许“初次流转”和“再次流转”。如 湖州市规定，集体建设用地使用权可以让与、租赁、作价 入股、置换等形

8、式在所有者与使用者之间的集体土地一级 市场进行，也可以依照使用合同的约定，在使用者之间的 集体土地二级市场中流转，并允许抵押融资。三是在土地 收益分配上，强调在“再次流转”时，土地收益归原农村集体 经济组织所有。统一安置，即让失地农民“养老有保险、就业有技能、 资产有股份”。无锡市对土地被征用的农民，根据不同对 象，采取不同做法加以保障：一是对男满50岁、女满40 岁以上的农民纳入政府保养范围，每月领取229元保养 金；二是对男年满16至50岁、女年满16至40岁的农 民，纳入城镇企业职工养老保险范围；有计划地对青壮年 农民进行职业技能培训，用人单位同意接收的，本人愿意， 可申请确认就业安置，

9、将划入社保的安置补偿费相应折算 成城镇职工养老保险费的缴费年限，直接与城镇职工养老 保险接轨。无锡市还在江阴、宜兴等市（县、区）开展村 级集体经济股份合作制改革的试点工作，把村级集体资产 量化到人，让农民成为集体经济组织的股东，参与集体经 济收入的分配。嘉兴市为失地农民统一缴纳养老保险统筹 费，征地时在农村劳动年限满两年为其缴纳一年的社会保 险统筹费，缴费年限最高为15年。对未就业的失地人员， 按月或一次性发放24个月的生活补助和医疗包干费，每人 每月150元，并免费培训，推荐就业；对男满60岁、女满 50岁的失地农民，按月领取398元养老金。湖州市下发了建立市区被征地农民基本生活保障制度的通

10、知，明确 规定“2003年1月1日后因土地征用而农转非的农民应参加 基本生活保障制度，1992年8月26日至2002年12月31 日之间的被征地农民可自愿参加生活补助制度”，还开始试 点，把通过流通环节的间接补贴改为对农民的直接补贴， 基本解决了全市失地农民的社会保障问题，也为统筹城乡 发展奠定了基础。二、相关启示及对我市城乡一体化发展的建议如何以城市化为龙头，以工业化为支撑，深化城乡一 体化配套改革，实现城乡经济社会相互融合发展，无锡、 嘉兴、湖州的做法提供了有益的启示，也使我们明确了我 市统筹城乡、推进城乡一体化发展的思路和工作方向。1、加速城乡一体化是新一轮发展的必然选择。城乡一体化是指

11、在生产力、城市化水平发展到一定阶 段，城市与农村逐步实现结合，以城带乡，以乡补城，城 乡互为资源，互为市场，互相服务，最终实现城乡经济、 社会、文化、生态的协调发展。城市一体化的实质是消除 城乡二元结构，使城乡共享现代物质文明与精神文明。 江、浙两省的实践表明，加速城乡一体化，是贯彻党的十六届三中全会精神，统筹城乡、全面建设小康社会、率先 基本实现现代化的必然选择，是新时期解决“三农”问题的重 要途径，也是进一步提升城市综合竞争力的重要举措，是 一条成功的发展之路。贯彻全会精神，学习江、浙经验， 紧密联系我市实际，把加快城乡一体化发展作为我市经济 社会新一轮发展的突破口，顺时应势推进城乡一体化

12、进程，十分有必要。当前，芜湖发展正进入一个关键时期。一方面经济全球化、区域经济一体化进程加快，特别是“长三角”经济的大 幅提速为我们带来了新一轮发展的机遇，也使我们面临竞争和挑战。在新一轮发展中明确建设一个什么样的芜湖， 是摆在我们面前需要迫切解决的问题。这两年我市初步形 成了较为明显的交通优势和区位优势，初步具备了较好的 产业基础和发展环境，经济持续快速健康发展，但总体上 发展有失平衡，城乡居民在收入、生活、教育、社会保障 等方面的差距很大。尤其是与江浙地区相比，县域经济薄 弱问题十分突出。如无锡、嘉兴这些地区所辖县均进入全 国综合实力百强县，都是该地区的小康县，各县人均gdp、 城乡居民生

13、活水平较为接近。而统筹我市城乡经济发展， 客观上要求我们虚心学习、借鉴江浙地区经验，树立全 面、协调的科学发展观，用区域经济协调发展的眼光、用 世界的眼光，进一步加快城市化进程，努力实现芜湖城乡 一体的可持续发展，塑造城乡一体、统筹发展，共同繁荣 的“大芜湖”的崭新形象。2、推进我市城乡一体化的基础条件基本具备。经过近些年的发展，我市整个城市形态已经和正在发 生根本性变化：城市化水平已达38%,综合实力明显增强。 根据国内外城市化发展的一般经验，我市已进入城乡加速 融合、快速发展的关键阶段。2002年全市实现gdp245亿 元，财政收入34.5亿元。今年1至9月实现gdp196亿 元，财政收入

14、35亿元，为推进城乡一体化进程奠定了物质 基础；城市形象明显提升，“十横四纵”的市区交通网络初步 形成，以市区为中心、各县城为副中心的快速通道即将建 成。建设全国卫生先进城市、全国园林绿化先进城市、全 国优秀旅游城市、全国环境综合整治优秀城市和全国文明 城市，使城市面貌发生根本性变化，芜湖已成为最适宜人 居住创业的城市之一；我市户籍制度改革已迈出了实质性 步伐，随着一些配套政策的陆续出台，农村变城市、农民 变市民的各项政策“门槛”将被削平。这一切都表明，我市推 进城乡一体化的时机已经成熟。3、加快城乡一体化，必须从实际出发，因地制宜，寻 求突破。从无锡、嘉兴和湖州的实践上看，加速城乡一体化，既

15、要靠经济实力，更要靠政策创新。没有一定的经济 实力，缺乏产业支撑，城乡双向、联动发展就会受到限 制，保护好农民尤其是失地农民利益就会落空。无锡、嘉 兴基础好、实力雄厚，有利于实行城乡统一的政策，给农 民更多的实惠。与他们相比，我市发展基础相对薄弱，县 域经济发展的差距大，在加速城乡一体化过程中必须从实 际出发，因地制宜，不能生吞活剥，应根据自身不同发展 阶段，选择不同的主攻方向，重点突破，逐步走出一条符 合我市特点的城乡一体化发展之路。在实施过程中，要把 围绕建立和完善城乡之间人才、劳动力、资金、信息、技 术、土地等要素的自由流动的政策，进行大胆探索和实 践。当前，我们要充分总结农民集体所有建

16、设用地使用权 流转试点的经验，深入分析和解决存在的问题，积极探索 集体土地所有者主体及主体实现形式；建立健全保障体 系，确保被流转土地农民的长远利益；统筹城乡建设用 地。要借鉴江浙地区的经验，探索建立"土地换社保”的 征地新机制。4、加快城乡一体化，必须统一认识，加强领导，创新 机制。这是无锡、嘉兴等地推进城乡一体化进程的重要指 导思想和成功经验。对我市来说，实现城乡一体化要以深 化认识为切入点，加强领导，组织落实，强化宣传，进一 步提高各级领导和城乡居民对城乡一体化工作重要性、艰 巨性和紧迫性的认识，形成全社会关心、支持和参与城乡 一体化工作的氛围；要组织力量，加强对城乡一体化课题

17、 的调研论证。要建立和完善城乡一体化工作领导、工作机 构，形成“主要领导亲自抓、分管领导具体抓、政府各部门 齐抓共管”的工作局面；以创新机制、完善政策为重点，积 极探索、改革完善现行管理体制、政策体系与财政投向政 策，尽快形成有利于城乡一体化的管理体系、政策与财政 支持体系。要深化户籍管理制度改革，研究出台相关配套 改革措施，逐步消除依附在户籍上的社保、就业、计划生 育、服役退伍、文化教育等城乡差别政策。要加大财政对 城乡一体化工作的支持，在交通网络建设、城乡教育事业 发展及城乡社保体系建设上加大投入；全面创新投融资体 系，建立多元化投融资渠道，筹措建设资金；按照“三个 集中”优化土地资源配置

18、，推动城乡一体化进程。5、加快城乡一体化必须突出重点、，有序推进。一要规 划一体化。按照城乡一体化的理念，着眼于全市3317平方 公里，统筹规划经济、社会、文化等各项事业的空间布 局；高起点、高标准、高水平地做好新一轮城市总体规划 及各项控制性规划、专项规划，建立覆盖全市、层次清 晰、目标明确、管理有序的现代化城市规划体系。二要基 础设施一体化。把交通一体化作为推进城乡一体化的突破 口，加快建设步伐，尽快形成内外衔接、城乡互通、方便 快捷的交通网络。同时，按照城市服务设施的标准，加快 城乡一体化的供水、燃气等基础设施建设步伐。三要经济 一体化。以提高城市综合竞争力为着力点，促进三大产业 在城乡的广泛融合，努力实现城乡经济共同繁荣。中心城 市要努力在金融、商贸、信息、教育、科技、文化、交 通、运输、外贸口岸等方面完善功能，提升竞争力；农村 要以农业产业化龙头企业为重点，发展农产品加工业，加 快农村经济集约化进程，逐步实现城乡经济对接。四要劳 动就业和社会保障一体化。建立健全劳动就业一体化网络 体系，全面实现城乡就业和社会保障一体化。建立城乡一 体的劳动就业市场，完善劳动就业管理服务体系。加快构 筑城乡社会保障相衔接的框架体系，不断扩大社会保障覆 盖面，逐步缩小城乡差别。按照“低门槛进入、低标准享受 “的办法，对失地农民、进城务工