新时期我国农村土地承包经营权流转制度探究

1、新时期我国农村土地承包经营权流转制度探究【摘要】改革开放以来，我国农村经历了一场深刻 的变革。伴随着这场变革，我国农村在经济、文化等方面取 得了巨大成就，进入新时期，随着各项改革的不断深入，原 有农村经济体制已不能完全适应我国社会主义现代建设的 需求。本文从农村经济体制的核心要素农村土地承包经营权 的概念和农村土地承包经营权流转的现状入手，分析了土地 承包经营权流转的重大意义和存在的主要问题，然后针对目 前我国在农村土地承包经营权流转中的不足之处寻求对策， 以期为社会主义新农村建设提供较为可行的建议。【关键词】农村土地承包；农村土地流转制度一、新时期我国农村土地承包经营权流转关于给农村土地承包

2、经营权流转下一个比较贴切的定 义，学术界存在着不同观点，大多认为是一种债权即从土地 承包合同角度来认识，主要原因是目前国内关于土地承包经 营权流转的确切含义在法律、法规中没有明确的表述。根据 比较权威的论述，我们可以给土地承包经营权及土地承包经 营权流转下这样一个定义：土地承包经营权是农村集体经济 组织成员或者其他单位、个人依法以家庭承包或其他方式承 包取得的，用于农、林、牧、渔等生产经营活动的有期限限 制的集体土地使用权。1二、我国农村土地承包经营权流转的现状分析我国农村土地承包经营权流转始于20世纪80年代，农 村改革开放三十多年来，农村土地承包经营权流转也经历了 从政策不允许到允许，从流

3、转模式单一化到多样化，从流转 期限短期化到长期化等方面的转变，法律法规逐步完善，农 民合法权益得到较好保护。尽管全国各地区经济发展水平不 同，但大都因地制宜采取了土地承包经营权流转试点工作。 各地的土地承包经营权流转比例相差较大，主要体现在省份 之间的差距和东、中、西部之间的差距。西部地区土地承包 经营权流转比例明显低于东、中部地区。截至2008年8月 底，全国农村土地承包经营权流转面积已达1.06亿亩，占 家庭承包耕地总面积的8. 7%o 2从我国农村土地承包经营权流转情况来看，当前土地流 转市场发育相对滞缓，农村土地经营权流转还存在着很多问 题：1. 地方政府强迫农民进行土地承包经营权流转

4、的问题根据我国农村土地承包经营权流转试点的情况来看，无 论是官员还是学者，首要的问题就是担心某些地方政府以发 展规模经营、打造现代农业的名义强迫农民进行土地承包经 营权流转，从而造成农民失地，继而带来严重的社会问题。 当前我国的社会保障制度尤其是农村的社会保障制度极不完善。土地是农民的最后生活保障，如果基层政府或农村基 层组织以简单粗暴的行政命令方式强迫农民进行土地承包 经营权流转，短时间内造成大量农民失地，又无法解决好失 地农民的就业和生活保障问题，就极易造成大规模的群体事 件，影响社会的和谐健康发展。2. 非法改变流转土地用途的问题某些地方在土地承包经营权流转中改变流转土地用途,出现“非农

5、化”、“非粮化”现象。城市政府和房地产企业 分享了土地用途转换的丰厚收入，土地原来的所有者农 民集体却被排除在收益分享着指望。3现行法律法规规定, 土地承包经营权流转后禁止改变流转土地的农业用途，只能 继续用于农业生产经营活动。有些地方出现违反法律规定的 大规模开发建设等活动。以流转名义搞开发或 土地承包经营权流转的初衷背道而驰，严重损害了党和政府 在人民群众中的威信。同时在土地承包经营权流转中出现流 转不规范引发的纠纷问题。多由流转双方对一些权利义务未明确规定或存在明显不公平的情况引起。3. 各地存在的多种流转模式之间优劣的问题目前，农村土地承包经营权流转试点各地都采取了不同的流转模式，在取

6、得一定经验的同时也存在着一些问题。而 在较大范围内进行农村土地承包经营权流转时，采用何种模 式将成为流转成功与否的关键。4. 农村土地承包经营权归属不清晰的问题。在土地承包经营权流转中暴露出来一些农村土地承包经营权归属不清晰的问题，导致无法进行土地流转。同时由 于各农户分别享有对自己土地的使用收益权，有时会出现绝 大多数农户同意流转而仅因一小部分农户不同意流转就造 成土地流转难以实现的局面，这样就使土地承包经营权流转 规模偏小，土地集中成片流转困难且成本较高。5. 群众对土地承包经营权流转存在思想障碍的问题。在土地承包经营权流转中部分基层干部和农民积极性 不高，对相关法律法规和政策不了解。由于

7、受传统习惯的影 响，部分农民对土地的依赖程度比较高，流转意愿不强，往 往不愿流转、被动流转，不能有效保护自身合法权益。另外 由于农业生产周期性较长，利润率较低，农业保险制度尚不 健全，也难以调动企业等经济实体的投资热情。目前土地流 转中介组织数量少、资质低，土地流转市场发育还不健全， 存在有地无市、有市无序等局面，转让方和受让方信息沟通 不对称，对农村土地承包经营权流转缺乏统一认识，往往造 成流转不畅。三、完善农村土地承包经营权流转制度的对策研究（一）土地承包经营权流转应遵循的原则我国农村土地承包经营权流转过程中，为规范农村土地承包经营权流转行为，维护流转双方当事人合法权益，促进 农业和农村经

8、济发展。4应遵循以下原则：1平等协商、自愿、有偿原则土地承包经营权承包方和受让方的民事法律地位是平 等的，承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和 流转的方式。双方的民事行为是自愿行为。通常情况下这是 一种有偿行为，土地承包经营权流转的收益归承包人所有。2. 不得改变土地所有权性质和土地的农业用途原则土地承包经营权流转后其集体所有权性质并未改变，只 是由受让人继续享有土地的占用、使用、收益等权利。流转 后的土地只能继续用于农业生产活动，如种植农作物、栽种 花草林木、畜牧养殖等农业生产活动。3. 流转期限不得超过承包期的剩余期限原则我国农村土地承包经营权期限一般为30年。土地承包 经营权流

9、转的期限只能等于或小于原承包方承包期限的剩 余期限。土地承包经营权流转合同签订的转包年限长于土地 承包经营权的剩余年限的，超过部分无效。4.受让方需有农业经营能力原则流转后的土地只能继续用于农业生产活动，那么需要受 让方具有农业经营能力。没有农业经营能力的组织或个人是 不能进行土地承包经营权流转活动的。这一原则有效保证了 流转后土地的农业用途。（二）完善农村土地承包经营权流转的路径分析新时期农村土地承包经营权流转要以邓小平理论和 “三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观， 在党和政府在农村的各项方针政策指引下，加快推进社会主 义新农村建设。全面推动农村经济、文化、教育、基础设施 建设

10、等方面全面协调可持续发展。当前工作要重点做好以下 几点：1.加强改善党的领导，统筹城乡一体化发展当前，要着力破除城乡二元结构造成的深层次矛盾，坚 持党管农村工作原则，广泛宣传党和政府在农村的各项方针 政策。密切党组织和人民群众之间的血肉联系，使人民群众 在改革发展中得到实惠，衷心拥护党的领导。要以科学发展 观为指导。统筹城乡发展，统筹工业化、城镇化、农业现代 化建设，坚持城市支持农村，工业反哺农业和“多予、少取、 放活”方针。在政策、资金、技术、人才等方面全力支持农 村改革事业的发展。农村土地承包经营权流转的目标要符合 社会主义新农村建设“生产发展、生活富裕、乡风文明、村 容整洁、管理民主“的

11、指导思想。在计划经济体制下建立起 来的二元户籍制度已不能完全适应我国社会主义市场经济 的发展，严重阻碍了农民的非农化转移，不利于农村土地承 包经营权的流转。通过户籍制度改革，改变城乡分割的二元 结构，加快形成城乡统筹发展新格局，建立城乡一体化的社 会保障制度，促进农村人口城市化和农村土地流转制度改革。：52建立健全法律法规，明确政府职能农村土地承包经营权流转制度是一项系统工程，牵一发 而动全身，关系到广大农民群众的切身利益和农村改革、发 展、稳定的大局。既要稳定和完善农村基本经营制度，保持 政策的相对稳定性。又要适当修改法律法规以适应不断发展 的社会需求。建立健全严格规范的农村土地管理制度，坚

12、持 最严格的耕地保护制度。改革完善征地补偿机制，确保农民 合法权益不受侵害。要改变政府多部门管理、权责不明确、 管理不到位的弊端。政府部门要加强监管，严厉打击农村土 地承包经营权流转过程中出现的各种违法行为。政府要加强 指导宣传，引导农民依法自愿进行土地承包经营权流转。要 注重政策的制定和行政执行之间不可分割的关系。政府要合 理运用行政、法律、经济等多种手段进行管理，把非强制性 的诱导手段和强制性手段结合起来，通过政府和管理者的循 循善诱、谆谆教导，使人们自觉地、主动地、积极地、和谐 的去行动。6发挥好政策的指导作用。长期以来，农村土 地一直承载着农民的生活保障功能，土地是农民基本生活保 障的

13、最后一道屏障，依法进行土地承包经营权流转后，要建 立健全农村社会保障制度，在就业、住房、教育等方面解除 农民的后顾之忧。政府应拓宽安置渠道，解决好被征地农民 的社会保障等问题，根据农民的职业、拥有的财产以及面临 风险的不同，分门别类地将他们纳入相应的社会保障体系。 7 土地管理部门要做好土地流转登记工作，根据物权法等 法律规定严格审批，明确农民土地承包经营权的归属，依法 保护农民物权。建立健全土地流转纠纷仲裁制度，及时有效 地化解矛盾。要尊重农民的首创精神，解放思想，实事求是, 因地制宜进行农村土地承包经营权流转，广大农村干部群众 要积极创新，勇于开拓，一心一意谋发展。3.完善公共服务体系，培

14、育流转中介组织长期以来，不仅是农村土地流转中介组织发育迟滞，由 政府主导建立的农业技术推广体系以及农业经济合作组织 发挥的作用也相当有限，广大农民实际上处于凭经验种粮的 初级种植模式。政府要指导建立农村土地承包经营权流转服 务平台，完善农业科技推广和服务体系，加快推进农业机械 化，引导农民优化农产品种植结构，提高单产水平。要鼓励 土地承包经营权流转中介组织的建立和发展，改变土地流转 信息不通畅的局面，继续发挥农村基层自治组织在联系群 众、服务群众上的重要作用。4加快农村基础设施建设，整合闲置土地资源在农村土地承包经营权流转过程中，要盘活现有土地资 源，加强农村住房建设规划和管理。鼓励经济条件较

15、好的地 方统一规划建设，节约集约集体建设用地用于农业生产。大 力发展循环经济、低碳经济，为农村经济发展创造一个良好 的生态环境。政府要加大农业基础设施建设投入，在政策、 资金、技术等方面向农村倾斜，加强农田水利设施建设，加 快推动农村水、电、路、桥等基础设施建设步伐。土地承包经营权依法自愿进行流转是我国适应城市化、 经济全球化和农业现代化发展的迫切需要，是全面建设小康 社会的必然要求。对农村土地承包经营权流转制度进行研究 具有重大的理论和现实意义。从全国各农村土地承包经营权 流转试点情况来看，农村土地承包经营权流转有利于缓解人 多地少的矛盾，农民通过土地承包经营权流转，获得了一定 的经济利益或改善了居住条件。在农村土地承包经营权过程中，必须要以科学发展观为 指导，加强和改进党的领导，加强制度建设，保护农民的合 法权益，重视人民群众的首创精神，走出一条农村土地承包 经营权流转的新路子，使广大人民群众共享改革开放的成 果。只要我们坚持党和政府在农村中的各项方针政策，切实 关心农民群众的利益和农业生产的发展，就一定能够取得社 会主义新农村建设的胜利。【参考文献】1 国家司法考试辅导用书编辑委员会.2009年国家司 法考试辅导用书修订版（第一卷）m.北京：法律出版社， 2009：