领导秘书选配与晋升乱象及防治对策研究

1、领导秘书选配与晋升乱象及防治对策研究张宏亮“领导秘书”是中国公务员队伍中非常特殊的群体。就秘书职业本身来说， 它是掌管文书并协助部分负责人处理口常工作的人员，秘书应当是“职员”，而 非“官员”。但十八大以来，查办的30多名省部级的高官，有将近三分之一在 职业生涯中有过秘书经历。这些曾经的秘书都是一路火箭式提拔，或“空降”为 要职，甚至“带病”提拔，边腐边升直到腐败案发被查，造成了极其恶劣的社会 影响，也破坏了人事制度公平公正的原则，给干部人事制度带来了新的挑战。一、领导秘书的选配失范与晋升乱彖一是领导秘书的违规配置，变相搞“代理秘书”。按照中央的规定，正部 级以下领导配专职秘书属违规，市县领导

2、不配专职秘书。一些县市也相继取消县 处级党政领导的专职秘书，一些专职秘书也都被安排回原岗工作。但仍然有相当 一部分副省级、厅局级和县处级官员违规选用和配置专职秘书；一些县级机关的 领导干部虽名义上不再配备专职秘书，但他们却把专职秘书原來承担的工作，原 封不动转移到了办公室同志头上，办公室同志成为“代理秘书”。这严重影响了 党员干部的形象，疏远了党群、干群关系，也弱化了领导干部自身的工作能力。 二是选用“人治”色彩明显。一般而言，在省部级领导专职秘书的选配上，相关 部门会为新任领导推荐若干秘书人选，领导通过查看候选秘书的个人履历，或考 察其人品修养、工作能力、业务水平等挑选出合适人选。但有相当一

3、部分领导无 视组织用人程序，不报组织审批，任意指定或挑选人担任其秘书，有些领导履新 直接将自己的“心腹”带过来做秘书；有的经过组织人事部门办理手续走个过场; 有些领导在选择秘书过程将个人化需求植入秘书选拔中，不仅考虑到要志趣相 投、利益相近、价值相似，还要考虑对方的相貌、祖籍、学校、脾气是否有交集 等因素。三是提拔路径不规范，秘书晋升过快。与其他岗位相比，秘书跟随领导 调研多，岗位接触面广，领会上级精神比较透，工作思路把握比较准，这些岗位 优势易于培养和锻炼秘书的领导能力，形成tf升优势。但领导秘书被提拔的比例 过大、提拔速度过快成为一种十分普遍和固化的状态，却殊非正常。无论领导强 势还是弱势

4、，秘书一般都能在服务领导任期内快速提拔，至少也获得半级到-级 的提升，秘书一职己成“升迁捷径”。更为严重的是，一些领导任人唯亲，选边 站队，提拔甚至重用一些缺乏领导素质或带“病”的秘书，秘书选配与晋升问题 已成为现行人事制度的灰色地带。二、秘书选配失范与晋升乱象的根源分析1从领导思想意识和工作作风上看，“官本位”思想和特权意识作祟，“拐 杖化”生存是导致秘书配置违规的主要原因。秘书存在的所有问题，就本质而言, 都与领导相关。尽管中央要求“规范并严格执行领导干部工作生活保障制度，不 准违规配备秘书”。但依然有些不够级别的官员违规配备专职秘书，究其原因主 要有两方面：一是官木位和特权意识作祟。某些

5、领导干部爱慕虚荣，认为配备专 职秘书是一种特殊身份、地位的象征，其至当成一种“领导福利”和“官场待遇”； 二是领导官僚式作风、工作懒惰所致。一些领导干部工作作风还没有转变，整天 沉溺于文山会海，甚至将其作为一种“政治资本”和“工作方法”；而领导本身 精力有限，再加上存在庸懒思想，便只好配备个秘书或找“代理秘书”来代劳。 无论是工作业务还是个人牛活私事统统交给秘书处理，领导对秘书的依赖已成为 一种惯习，形成“拐杖化”的工作和生活状态。2.从人事制度上看，“一把手”权力过大，导致领导提拔秘书不受制度约 束。根据现行干部人事制度权力安排，主要领导在人事上具有重要的提名权和 推荐权，但对提名权和推荐权

6、却并未给予明确的规定。从各地的普遍做法来看, 干部选拔初始提名一般都是先由主要领导向党委提岀具体人选，然后交领导班 子集体讨论，这样秘书在初始提名和推荐环节就占有先天优势。因为一把手不 仅在干部选拔任用动议、民主推荐都有较大的自由裁量空间，在考察和讨论决 定等环节也具有很大的话语权，这样从程序上看，秘书提拔经过了民主推荐、 民主评议和集体考察等用人程序，名义上也是组织部门把关定人，实则一把手 一锤定咅。而口秘书可以不用经过公开选拔、竞争上岗等制度规定的一系列程 序，这样规避了很多必要的程序和监督；加z在秘书选拔和任用上，缺乏统一 的操作标准，给“无能”和“带病”的秘书带来了晋升机会。从监督机制

7、上看, 对一把手及组织部门在干部选拔任用工作中权力与责任，规定不够具体、明晰, 权力和责任不对等，责任主体很难落实到具体的责任人身上，致使主体责任难 以追查。另一方面，但由于用人程序上监督执行不严，由于信息不对称，导致 程序“空转”和“走过场”。上级组织（人事）部门对下面秘书的基本情况缺乏 足够了解，信息通过主管领导反馈；另一方面，领导述有很多办法来规避上级 的审查；而实际操作中领导经常与上级部门打交道会建立起超越工作关系的情 感关系，提出的要求上级一般很难拒绝，监督部门也惮忌于秘书与领导之间的 特殊关系而不愿监督，也不敢监督。3从社会文化上看，官场圈子文化盛行，秘书与领导结成利益联盟，领导

8、通过提拔秘书达到个人权力的扩张和延仲。从文化学意义上说，圈子属于一个 利益联盟，它具有封闭性、排他性特点，极易演变成的小帮派、小团体，使工 作关系异化为金钱关系、利益关系、裙带关系等交织而成的不正当关系网。秘 书自然因为与领导的近缘关系而属于“圈内人”，秘书的提拔和晋升正是分享 领导手屮的公权资源，通过权力的裙带关系，完成利益输送和利益整合的一部 分。部分领导权力欲旺盛，为了延续个人权力风格或影响力，便在离任前将心 腹秘书快速提拔，安插在一些重要部门的重要岗位上。此外，由于秘书与领导 在长期的工作中己经结成了利益共同体，超越了一般的工作关系，形成化为荣 损与共的“主仆”和人身依附关系。一些其至

9、成为“贪腐擄客”。一个能成为 上级心腹的秘书，常会替上级办一些暗箱操作的事情，以此完成领导个人权力 的扩张和延仲。而一些有贪败污点和存在灰色交易的领导干部，便将提拔秘书 作为一种拉拢手段，达到自保的目的。4. 从秘书工作的岗位性质和内容上看，秘书提拔过快源于秘书的“位置优 势”和“关系优势”。秘书岗位一般属于办公厅或办公室的编制，而办公室是 行政运转的枢纽机关，它直接服务于领导的权力屮心和决策屮心，是行政信息 的汇聚点。相比于其他岗位人员来说，秘书占“地利”之便，这也构成了秘书 在寻租关系网络中的“位置优势”，秘书因为位置优势的垄断性和稀缺性，而 成为许多利益集团争相拉拢的对象。部门领导为了接

10、近“一把手”谋取利益， 必须打通秘书关节，这样领导秘书虽不任实职却拥有了隐性权力，聚集广泛的 人脉资源，更有晋升的关系资源优势。此外，由于秘书与领导z间的特殊关系, 又构成了晋升的“人和”之便。秘书不但要负责领导h程安排工作，述兼顾领 导及其家属的生活安排，二者的关系是“一种杂有公与私、功能性与情感性、 制度性与私交性等多种属性的混溶性关系”，这是一种交往频次高，感情涉入 深，并具有垄断性的“强关系”，除了秘书，没有任何人能够和领导形成这样 一种特殊关系。从情感上说，领导会因为秘书的长期服务的“效忠”与“功苦”， 通过提拔给予一定的情感和现实回馈，而秘书也会通过自己对领导的无限忠诚 来换取领导

11、的“安排”。这种互动行为将个人的忠诚、制度角色的履行以及物 质利益杂糅在一起，使组织难于监督。三、治理领导秘书选配与晋升乱彖的相关对策与建议1 从用人制度上，要规范秘书选配标准和任用程序。在用人制度要堵住干部 配备、使用和提拔秘书的部分制度漏洞。首先是秘书配置问题上，要建立健全 领导调研、会议、讲话和牛活安排等各种规范管理制度，要统筹制定官员秘书 配备标准。将违规配置秘书纳入“职务腐败”范围，严惩领导干部违规配置秘 书，重点解决好副省级以下市、县级领导干部违规配备秘书的问题。二是在秘 书的选拔上引入竞争机制，探索新型选拔模式。把好领导秘书的准入“门槛”， 制定统一标准，对选拔的范围、方式、方法

12、以及考核的内容等进一步细化；在 由组织部门或办公室选配的基础上，采取公开竞聘、统一考试、全面考核、择 优录用的新办法，把多位候选秘书放在同一平台上竞争，禁止领导人独自评价进 行挑选；三是规范秘书提拔晋升制度。在干部提拔任用观念上，既不能优先提 拔秘书，也不能歧视秘书而影响提拔，要重点考察秘书的工作能力、行为作风； 在选拔程序上要做到人事信息公开，不仅要征求上级意见，更要征求公众意见， 公开进行民主评议。对领导干部提拔秘书，要形成事前要报告，事后要评议， 离任要检查，违规要追责的制度化链条，使秘书提拔晋升工作逐步走向科学化、 规范化和制度化的轨道。2从权力制约上，对一把手的人事权力合理配置，进行

13、必耍的分权、确权和 晒权。一把手往往意味这一单位的终极权力。在实际工作中，权力常常突破制度 界限，暴露出逐利性和扩张性的木能，而权力的约束单纯依靠思想教育、意识灌 输等方式是不现实的。因此，必须以权力制约权力，对-把手的人事权力合理配 置，建立“权力清单”制度。首先，要分权，即将秘书提名权（或推荐权）、考察 评价权和决定权三者适当分离，避免这三项权力集中于一人之手。即提名者（推 荐者）不能参与秘书考察评价环节和决定环节；而考察者也不参与秘书提名推荐 环节和决定环节；决定者更不参加提名环节和考察环节。其次，编制形成权力运 行流程图，向社会公开晒权，主动接受各界监督，如设立举报热线、网站，开通 专

14、门的微博、微信，保证秘书任免的公平公正公开。再次，把握其屮的权力风险 点。如在秘书举荐上，对于领导个人点名配备，或者个人工作调动时私自带来都 要明确禁止；在秘书提拔评议环节，实施所服务领导回避制，如不回避，则一票 否决，剔除领导个人因素影响的选拔；同时并将推荐人、考察组人员、纪检检察 机关等相关人员的姓名都要记录在案，为用人失误倒查问责提供依据。3从追责机制上，建立违规选用秘书的责任追究机制。对于领导违规选拔秘 书问题，中央曾陆续出台过相关规定，为提高选人用人公信度提供了制度保障。 但制度的关键还在于执行，要加大领导违规配置和选用秘书的追究问责，关键还 是要从源头上把关，细化操作流程形成闭环效

15、应。一是要把握秘书用人原则和标 准的执行情况；二是看用人资格和条件的把关情况；三是用人程序和步骤的履行 情况；四是组织人事纪律的遵守情况。着重看领导选用秘书导向是否端正；组织 用人把关是否严格，是否存在降格以求、“破格”变“出格”等问题；程序是否 合规等。特别是在动议、民主推荐、考察、讨论决定、任职等具体环节，看其是 否存在搞变通、作选择、走形式等。对领导选用秘书中违规经调查属实的，一方 面，要给予领导相应的组织处理或者纪律处分，并计入领导干部廉政诚信档案； 另一方面，对于拟提拔使用的秘书，要先取消其提拔资格，再视情况作进一步处 理。在技术手段上，可以依托电子政务网，运用信息网络技术推广实时监

16、督系统, 对有处级干部任免权单位的干部选拔任用工作进行实吋监督。系统按照秘书提拔 任职资格、条件、程序、纪律等要求，设置“硬杠”，一旦突破，用人单位的系 统一端就会“亮灯”，便于自查自纠；如果强行提交，上级组织部门系统一端会 报警，可迅速“叫停纠偏”。4. 从激励机制上，探索秘书“职业化”途径，建立秘书晋升的制度化通道。 一直以来，秘书职业的人际压力大、物质待遇低、工作任务繁重，晋升制度通道 狭窄，“职务晋升”成为秘书个人职业发展、待遇提升的唯一路径，在一定程度 上导致秘书千方百计谋求领导提拔，也给领导违规和秘书腐败埋下了隐患。因此 我们要建立秘书晋升的制度化通道，探索“秘书职业化路径”。首先

17、，设计合理 的秘书职称制度，职务与职级并行后，职级将与工资待遇挂钩。根据秘书工作年 限、业务水平等划分为相应等级，如初级、中级、高级等，相应秘书享受相应的 福利待遇；并对秘书定期考核，业绩考核优秀者，可晋升为更高一等级。这样通 过职称评审的杠杆作用，使秘书通过职级晋升也能提高待遇，客观上也有助于秘 书品质上的自我净化和提升；当职称制度上具有了可确定性，秘书就能全面衡量 晋升通道选择中成本和收益、风险与机会的各自利弊，不必非得费劲心机而求得 领导提拔。其次，要积极探索秘书职业化路径，推进秘书职业化进程，确立秘书 任职资格制度。可以尝试将秘书从公务员队伍中剥离出来，形成一个单独的职业 体系。并以法律法规的形式确定秘书的从业制度、任职资格、聘用管理等，机关 单位可以聘请专业秘书来工作，按劳计酬。5. 从管理机制上，转变机关工作作风，规范秘书工作，定期轮岗交流。秘书 在辅助领导工作，提高工作效率起着重要作用。因此要符合中央规定的前提下按 需要配置，不能因为顾虑“干政”、“贪腐擄客”而影响对秘书岗位的取舍。首 先要转变的机关工作作风。一是要切实控制会议数量、规模、领导的讲话时间， 简化会议议程，并创新会议形式。二是要控制不必要行文、发文规格和数量