浅析行政复议申请人的举证责任

1、浅析行政复议申请人的举证责任摘要：在行政复议中举证责任有着英自身的复杂性，它直接关系到行政复议目标价值 的顺利实现。传统理论认为在行政复议中被申请人负举证责任，而申请人无需承担举证责任。 然而，笔者在多年的行政复议应诉实践中，发现行政复议申请人同样也应承担相应的举证责 任，本文拟予浅析，旨在抛砖引玉。关键词:行政复议申请人举证责任、 引言举证责任的分配是证据制度中十分重耍的问题，关系到对当事人合法权益的保护。自古 以来，证明问题在行政、司法等方面具有举足轻重的作用，对明晰与确定法律关系而言，至 关重要，因为证据决定了法律适用的方式，事实一旦被证实，同时也就锁定了行政复议决定 的内容。在这个过程

2、中，山谁提交证据并证明自己的主张达到法定的证明标准，并承担案件 事实真伪不明时的不利裁判，就成了关键的问题。证明标准是指在行政争议中提交的证据所 应当达到的说服力程度。因此，无论是行政诉讼还是行政复议，都需要规定一些对举证责任 进行分配的标准或规则，用于指导行政争议当事人。中华人民共和国行政复议法第23条规定：“,被申请人应当自收到申请书副本 或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、 依据和其他有关材料。”山此，众多的学者认为被申请人在行政复议中承担全部的举证责任。 如果对其作出的具体行政行为不能举证、不按时举证或者举证不充分，将承担被撤消的不利 后果。

3、这也一直被大多数人认为是中国行政复议证据制度乃至行政复议制度最具特色的部 分。但是，这种分配方式与国外关于行政复议举证责任分配规则的规定相比较而言，无疑过 于简单、笼统，在行政复议工作实践中难以操作。笔者认为行政复议的举证责任不应该由被 中请人全部承担，中请人同样需要承担相应的举证责任。二、举证责任的概念及性质举证责任与诉讼相伴相生，当时所表达的含义是“中请人有举证之义务”，“为主张之人有 证明义务，为否定之人无之”。总的来讲，举证责任分配主要有以下两个原则：其一是当事 人应负举证责任，其二是举证责任存在于主张之人，不存在于否认之人。因此，举证责任也 就是指提供证据的责任，即主张某一权利的人应

4、当提供充分的证据，否则其主张无法成立, 或不能成就。举证责任的概念是舶来品，它是19世纪末期经日本传入我国的。在我国，举证责任的 概念最早使用于行政诉讼法学的研究之中。1999年行政复议法颁布实施，也明确规定 了举证责任制度，但未对其作出详细的说明。因此，学术界就举证责任展开了广泛的讨论。 其中，关于举证责任的概念有这样一些观点：1、举证责任是指承担该责任的当事人必须对 自己的主张举出主要的事实根据，以证明其确实存在，否则将承担败诉的后果。2、举证责 任是法律假定的一种后果，即承担举证责任的当事人应当提岀自己的主张，证明自己的主张, 否则将承担败诉的法律后果。3、举证责任是指当事人为证明其申请

5、主张，所承担的提岀证 据的责任以及所承担的说服责任。4、举证责任是指当事人对自己提出的主张，有提出证据 并加以证明的责任。以上这些观点尽管表述方法不同，但是都表达了举证责任的基本内涵即 提出证据以证明有利于自己的主张，这一点是应该肯定的。因此，笔者认为，行政复议中的 举证责任也就是指规定行政复议中的当事人必须就自己的主张提出证据加以证明，以确定其 存在，否则要承担败诉后果的法律制度。行政复议脱胎于行政诉讼，行政诉讼法学的研究往往影响着行政复议法学研究的一些领 域，举证责任便是如此。目前，大陆法系国家学者在行政诉讼中通常认为，举证责任由两部 分责任构成：英一，是指在诉讼进行的各个阶段，当事人为避

6、免败诉风险而承担的向法院提 出证据的行为责任，又称为形式意义上的举证责任;其二，是指引起法律关系发生，变更或 者消灭的构成要件事实处于真伪不明状态时，当事人因法院不适用该事实存在为构成要件的 法律而产生的不利于自己的法律后果的承担，又称为实质意义上的举证责任。因此，在大陆 法系国家，举证责任的概念可以被归纳为：在诉讼上无论如何也无法确定判断一定法律效果 的权利发生或者消灭所必要的事实是否存在时，对当事人有法律上不利于自己的假定被确定 的风险，也就是事实未被证明，那就产生了所主张的有利的法律效果不被承认的后果。笔者参考国内外学者对行政诉讼法学上的举证责任研究，对于举证责任有着这样的认 识：1、举

7、证责任不是权利。权利从法律意义上来看是法所允许的权利人满足自己的利益而 采取的由其他人的法律义务所保证的法律手段。它具有一个非常重要的属性一可放弃性， 也就是说权利的放弃不会给口身带來不利的后果。但是举证责任却不具备这一属性，它不可 以放弃，一旦放弃，当事人就将承担不利的后果。所以说，不能将举证责任看作是一种权利。2、举证责任也不是义务。法律义务指的是法所规定的义务人应按权利人的要求从事一定的 行为或者不从事一定的行为，以满足权利人权利的法律手段。就义务本身来说，它的不履行 直接导致的是权利人权利的受损，但并不直接产生国家强制力的强制履行。只有当义务人不 履行义务达到了法律规定的必须强制履行的

8、情况下，才会强制履行。而举证责任指的是当事 人必须就自己的主张提出证据加以证明，以确定其存在，否则就要承担败诉的后果。所以说, 举证责任是法律预先设定的一种法律后果，而不是义务。三、行政复议中申请人承担举证责任的可行性通过对举证责任的概念和性质所进行的较为全面的分析，如果只是从举证责任的概念和 性质的层面上来看，认为行政复议中屮请人不承担举证责任的传统观点显然是站不住脚的。 因为在复议中是没有哪个当事人愿意承担不利的法律后果的，那么申请人作为当事人就可以 提出证据来证明自己的主张，以避免承担不利的法律后果。也就是说，在行政复议中，申请 人是应该承担举证责任的。这不仅仅是完成行政复议任务的客观需

9、要，而且也是与申请人人 本身的主观和客观条件相符合的，并旦，申请人承担举证责任对于提高复议效率也是有积极 意义的。首先，从主观条件来看，当事人在行政复议过程中，为了达到胜诉之目的，力图提出对 口己有利的事实根据，用來支持口己的复议请求和反驳对方的主张。基于这一点，申请人有 履行举证责任的内在动力，也就是败诉的风险的客观存在促使申请人积极举证。申请人作为 行政复议程序的启动者，其冃的在于借助国家行政监替权来保护自己的行政实体权利免受侵 害。因此，在行政复议中申请人会积极举证，维护自身的合法权益。其次，就客观条件而言，申请人作为争议的行政实体法律关系的主体一方，不但最为了 解有关案件的真实情况，而

10、且手中常常常握着一些证据的，有承担举证责任的客观可能性。 在行政复议中，被申请人对被诉具体行政行为的合法性承担举证责任显然冇利于查明案件事 实，但同时，如果由申请人举证更加有利于查明案件的待证事实的，申请人就应承担举证责 任。例如，在行政复议同时提出赔偿案件中，虽然行政机关在依职权而行使的具体行政行为 中事实上处于主张者的地位，但在具体行政行为作出以后，是否造成损害、损害的程度以及 是否请求赔偿和赔偿多少，则首先取决于行政相对人单方的主张和意志。因此，在行政复议 中，从客观条件上分析，申请人应当具备了承担举证责任的能力。最后，为了提高工作效率，实现行政复议目的，应当确定由谁承担举证责任所造成的

11、困 难较小，能及时提供真实可靠的证据，能够及时查明案件的真实情况，就应当rti谁承担举证 责任。例如，在行政复议同时提出赔偿案件中，在有关具体行政行为造成损害的事实、损害 程度以及损害行为与损害结果的因果关系等证据的收集上，屮请人的举证能力明显强于被中 请人，让申请人在中承担举证责任，更加有利于弄清楚案件的真实情况。因此，在行政复议 同时提出赔偿案件中，由申请人承担相应的举证责任是必要的、也是可行的，对于提高行政 复议工作效率也是十分有利的。四、在行政复议中屮请人应承担举证责任的具体情形既然肯定了行政复议中申请人的举证责任，就应该明确在什么情况下应该由申请人承担 举证责任。先让我们来看看英国法

12、律是如何规定的，英国作为英美法系的发源地，公法和私 法基本上是不分的。因此，英国司法审查举证责任分配规则基本上是谁主张、谁举证。也就 是说，申请人只要提出了主张就要承担举证责任。我国是大陆法系的国家，现行关于行政复议举证责任的分配规则主要规定在行政复议 法，但没有规定申请人的举证责任问题。行政复议和行政诉讼都是行政救济和监督途径, 行政复议在某种程序上可以看是行政诉讼的“翻版”，两者有许多内容是相同的，故在实际工 作中对以参照行政诉讼的有关规定，这样不仅有利于行政复议本身效能的发挥，而且有利于 行政复议证据制度的构建。通过对行政诉讼法及相关司法解释的综合分析，笔者对行政 复议中的巾请人承担举证

13、责任的情形作了如下划分：第一，提供其符合申请条件的相应证据材料。参照行政诉讼法第41条的规定，申 请人在提起行政复议吋应当符合下列条件:申请人是认为具体行政行为侵犯其合法权益的 公民、法人或者其他组织;有明确的被申请人;有具体的请求事项和事实根据;属于复议 机关受案范围和受理机关管辖。第二，提供具体行政行为的存在的相应证据材料。当中请人以被中请人的具体行政行为 违法为由提起复议时，要对具体行政行为的存在承担举证责任。在这类案件中，行政复议机关 审查的对象是具体行政行为的合法性和合理性，因此审查要以该行为存在为前提，否则审查就 无从谈起。在行政复议中，申请人是诉讼程序的发动人，并且也只有申请人才

14、有启动的资格。 对具体行政行为迹行审查是中请人的主张，因此他要承担具体行政行为存在的举证责任。第三，在起诉屮请人不作为的案件中，屮请人应当提供其在行政程序中曾经提出屮请的 证据材料。但有下列情形的例外：中请人应当依职权主动履行法定职责的;中请人因被 申请人受理申请的登记制度不完善等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明 的。第四，在行政复议同时提出赔偿案件中，对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。 申请人在行政复议同时提出赔偿案件中要对损害已经发生，并且损害是山具体行政行为造成 并构成因果关系承担举证责任，至于造成损害的具体行政行为的合法性则由被申请人承担举 证责任。第五，在行政复

15、议过程中，复议机关认为对查明行政复议案件的真实情况有利的，可以 责令申请人提供或补充的其他证据。五、结束语在行政复议中，强调申请人也应承担举证责任，并非就是排除了被申请人的举证责任, 而是对在行政案件屮主要举证倒置原则的必要补充。作为申请人，在行政复议中提出证据来 证明自己的主张，是中请人的诉讼权利，不仅不应当受到限制，反而应该受到法律的保护。作者单位：淮安市规划局规划政策法规处公司规章制度一、公司形象1、员工必须清楚地了解公司的经营范围和管理结构，并能向客户及外界正确地介绍公司 情况。2、在接待公司内外人员的垂询、要求等任何场合，应注视对方，微笑应答，切不可冒犯 对方。3、在任何场合应用语规

16、范，语气温和，音量适中，严禁大声喧哗。4、遇有客人进入工作场地应礼貌劝阻，上班时间（包括午餐时间）办公室内应保证有人 接待。5、接听电话应及时，一般铃响不应超过三声，如受话人不能接听，离之最近的职员应主 动接听，重要电话作好接听记录，严禁占用公司电话时间太长。6、员工在接听电话、洽谈业务、发送电子邮件及招待来宾时，必须时刻注重公司形彖， 按照具体规定使用公司统一的名片、公司标识及落款。7、员工在工作时间内须保持良好的精神面貌。8、员工要注重个人仪态仪表，工作时间的着装及修饰须大方得体。二、生活作息1、员工应严格按照公司统一的工作作息时间规定上下班。2、作息时间规定1）、夏季作息时间表（4月9月

17、）上班时间早& 30午休 12： 0014： 00下班时间晚002）、冬季作息时间表（10月3m）上班时间早9： 00午休 12： 0013： 30下班时间晚17： 303、员工上下班施行签到制，上下班均须本人亲自签到，不得托、替他人签到。4、员工上下班考勤记录将作为公司绩效考核的重要组成部分。5、员工如因事需在工作时间内外出，要向主管经理请示签退后方可离开公司。6、员工遇突发疾病须当天向主管经理请假，事后补交相关证明。7、事假需提前向主管经理提出申请，并填写【请假中请单】，经批准后方可休息。8、员工享有国家法定节假日正常休息的权利，公司不提倡员工加班，鼓励员工在日常工 作吋间内做好本

18、职工作。如公司要求员工加班，计发加班工资及补贴；员工因工作需要自行 要求加班，需向部门主管或经理提出申请，准许后方可加班。1）、加班费标准公司规定加班费标准为10元/小时；2）、加班费领取加班费领取时间为每月24日（工资发放日）。三、卫生规范1、员工须每天清洁个人工作区内的卫生，确保地面、桌面及设备的整洁。2、员工须自觉保持公共区域的卫生，发现不清洁的情况，应及时清理。3、员工在公司内接待来访客人，事后需立即清理会客区。4、办公区域内严禁吸烟。5、正确使用公司内的水、电、空调等设施，最后离开办公室的员工应关闭空调、电灯和 一切公司内应该关闭的设施。6、要爱护办公区域的花木。四、工作要求1、工作

19、时间内不应无故离岗、串岗，不得闲聊、吃零食、大声喧哗，确保办公环境的安 静有序。2、新入职员工的试用期为三个月，员工在试用期内要按月进行考评。详见员工试用期 考核表。3、公司内所制定的员工日程表是衡量员工完成工作量的依据，要求员工每天要认真、 详尽的填写,作为公司考核员工工作量的标准。4、职员间的工作交流应在规定的区域内进行（大厅、会议室），如需在个人工作区域内进 行谈话的，时间一般不应超过三分钟（特殊情况除外）。5、加强学习与工作相关的专业知识及技能，积极参加公司组织的各项培训（培训将施行 签到制，出席记录和培训考核也将作为公司绩效考核的部分）。6、经常总结工作中的得失，并参与部门的业务讨论，不断提髙自身的业务水平。7、不得无故缺席部门的工作例会及公司的重要会议。8、员工在工作时间必须全身心地投入，