以发挥“免疫系统”功能为指导加强审计工作一体化建设.

1、以发挥“免疫系统”功能为指导加强审计工作一体化建设【摘要】本文结合我国政府审计的现状和审计实践，从有 效发挥审计机关免疫系统的作用出发，对国家审计机关如何整 合系统资源，加强审计工作一体化建设进行了理论探讨。【关键词】免疫系统论政府审计一体化建设审计署xx至xx年审计工作发展规划把充分发挥审计的“免疫系统功能作为审计工作总体目标的重要内容。这一 论断的提出，对国家审计机关自身的建设和发展，提出了科学 宏伟的目标，对于促进全面提高审计管理工作水平具有重要的 现实指导意义。任何系统要有效发挥作用，必须具备使系统内部各组成部 分和系统外部能够相互作用的条和方式，审计作为国家经济社 会的免疫系统，客观

2、上要求审计自身必须是一个完整科学的系 统，应当是审计法规制度' 审计机构与组织' 审计人员' 审计 方法与技术等要的协调组合。当前审计工作中还存在诸多制约 审计免疫职能充分发挥的体制性机制性障碍，例如审计资源配 置不够科学，审计监督的整体合力不足；审计工作的统一组织、 指挥' 管理与协调机制有待加强；审计与其它执法监督机关的 协调配合还有待于进一步“深化”和“优化”等等。为有效发 挥审计机关的“免疫系统”作用，笔者认为必须立足现实、深 入研究，不断深化审计改革，在现行政治体制和法律框架内， 落实宪法和法律关于审计领导体制和法律监督性质的规定，使 已有的制度、规定

3、能够更加充分发挥作用。积极推进“审计工作一体化”，就是要通过完善配套制度, 强化改革措施，从总体上对审计工作予以统筹，使审计机关上下之间、横向之间以及审计机关内设机构与外部机构之间结成 统一的整体，实现审计资源的最佳合理配置和分工制约与协调 机制，使各级审计机关能够更好地站在党和国家工作大局的战 略高度，加强对审计工作全局的总体把握，统一谋划，统筹兼 顾，上下左右协调一致地推进审计工作，有利于审计机关排除 地方保护主义' 部门保护主义的干扰，确保审计免疫职能依法、 独立、统一、规范' 有序运行，为经济社会又好又快发展和社 会和谐稳定创造良好的法治环境，并实现审计事业全面协调可

4、持续发展。一、加强和完善上下级审计机关领导机制在我国，审计机关是双重领导机制，既受上级审计机关的领导，也向本级政府负责。特殊的领导体制导致了有些审计机 关在接受领导上的职能错位，既不利于审计一体化机制的实行, 也不利于更好的开展审计工作。审计业务一体化固然重要，但 需要加强和完善上下级审计机关领导工作机制来作为保障，否 则，也不可能实现真正的审计业务一体化。手足都是由大脑指 挥的，大脑不能统一，手足如何配合？领导机制如不能上下一 体，业务部门更不可能。因此，加强和完善上下级审计机关领 导工作机制是促进审计工作持续健康发展的组织保障，是审计 一体化的关键和核心。下级审计机关要坚决服从上级审计机关

5、的领导 坚决服从上级审计机关的领导是加强和完善上下级审计机关领导工作机制的前提，对上级审计机关的决定，要坚决执行;对上级的总体工作部署，要认真贯彻落实;对上级交办的事项，要积极组织完成。否则，就不可能达到思想统一、步调一致、 政令畅通、齐心协力的要求，审计一体化就成了水中月、镜中 花。上级审计机关要加强对下级审计机关领导干部的监督和 管理只有切实加 才能保障审上级审计机关加强和完善对下级审计机关审计质量的监督, 建立和完善审计机关审计决策制度，对审计机关负责人的权力 进行约束和制衡，是加强和完善上下级审计机关领导工作机制 的保障。领导干部的政治责任感强不强' 工作作风实不实'

6、生 活作风廉不廉，直接关系到上下级领导工作机制的贯彻和实施。 一个政治责任感不强的领导，必然对上级的要求是“上有政策, 下有对策”；一个工作作风不实的领导，必然是对上级的要求 “表面一套，实际一套”；一个生活作风不廉的领导，也必然 是对上级的要求“当面一套，背后一套”。因此， 强和完善对下级审计机关领导干部的监督和管理， 计机关上下级领导机制顺利实行。审计人员的地方审计机关的领导在审计项目的计划安排、选用、审计信息的报送' 审计结果的上传下达、审计处理的决 策'审计业务工作的控制管理等方面处于核心地位，起着决定 性的作用，由于地方审计机关负责人的权力高度集中，使地方 审计机关的

7、“人治”色彩尤其浓厚，他们的价值观念和性格特 征决定着一个单位的审计质量和审计形象，直接影响着本单位 的内部控制管理水平，加强对下级审计机关负责人的监督，对 预防职务犯罪和充分发挥审计监督的免疫系统功能有着重要的 现实意义。审计署、特派办、地方审计机关及省市县的上下级 由于彼此各自为战，审计资源难以整合，审计信息 导致审计资源不足与浪费的问题并存，重复审计和上级审计机关要不断加强审计计划和“大审计”项目的 统筹管理目前， 审计机关， 难以共享，存在审计监督盲区的问题突出。国家审计署及省级审计机关应 统筹管理下级审计机关的审计计划编制，按照“两下两上”的 原则，在充分调研和征求意见的基础上，整合

8、现有审计资源， 围绕国家经济工作中心，突出审计重点，确保审计计划具有较 强的针对性、前瞻性和指导性。年度审计项目计划一经下达, 原则上不能改动，下级审计机关应努力完成。如遇有特殊情况, 可适度调整，但必须履行手续。下级审计机关若需变动年度审 计项目计划，要向上级审计机关提出申请，阐明变动计划的原 因，上报审计署或省级审计机关审批，增强审计计划执行的严 肃性。上级审计机关应加大行业审计和授权审计的组织力度、大力推行异地“交叉审计”，以a、a系统为支撑，对大型审计 项目实行统一指挥和调度，对现场审计实行统一管理和监控， 对大数据实行集中式统一处理和汇总，实现对大型审计项目的 集中管理。要通过统筹管

9、理，加强上下级审计机关和审计机关 内部的协作，实现工作部署上的整体联动，建立审计信息成果 资源共享机制，畅通共享渠道，充分挖掘各级审计机关的潜 能，对重大审计情况实行必报制度，使审计工作围绕中心、把 握全局的能力更高，推动审计工作向更高层次、更宽领域、更 大效果迈进。上级审计机关要充分听取下级审计机关的意见，多为下 级审计机关排忧解难。这是加强和完善上下级审计机关领导工 作机制的关键。一般来说，下级审计机关服从上级审计机关的 决定是没有什么问题的，但在地方政府的利益与上级要求有冲 突时，下级审计机关便处于左右为难的境地，这时，就需要上 级审计机关多听听他们的意见，体谅下级。同时，上级审计机 关

10、还要多为下级排忧解难。除了业务工作外，干部人事调动和经费保障等问题都涉及到地方政府的管辖，需要上级审计机关 特别关心和支持，以促进审计业务工作的开展。下级审计机关遇到重大事情，要多请示汇报。这是加强和完善上下级审计机关领导工作机制的重要内容。有的审计机 关在办理重大事项时不及时请示，擅作主张，以致事倍功半， 甚至出现差错；有的在工作中发现了问题，不及时向上级报告, 想捂着、盖着，结果欲盖弥彰，问题越来越严重，最后受到党 纪政纪处分。事实上，有些事情只要及时向上级审计机关汇报, 多请示，多协调，是能够得到妥善处理的。二、构建审计机关的横向协作机制随着社会不断发展和进步，审计环境不断变化，国家审计

11、 也面临诸多挑战，各类违纪违规问题和职务犯罪涉及的地域越来越广泛，手段越来越隐蔽，技术性和专业性越来越强，对于 计人员参与。在这种形势下，为实现审计的免疫职能，降低审 计成本，提高审计效率，必须加强审计机关之间的横向协作和 资源整合，实现审计工作的整体性、统一性。特定行业和领域违规问题的审查,需要具有专门行业知识的审建立案线索横向移送制度目前，各地审计机关审计线索提供工作还不十分令人满意， 其主要表现：一是各审计机关内部的审计线索提供还仅局限于 个人之间，属于自发性的活动，虽个别取得了意想不到的结果, 但还没有形成规模，也没有建立健全与之相配套的制度约束和 奖励机制。二是各级审计机关之间的审计

12、线索提供几乎处于空 白。由于协调机制尚未完善，审计线索还不能互通有无，使有 些跨地区的违纪违规问题不能得到有效防治，给不法分子造成 可乘之机，助长了有些单位利用跨地区作弊手法达到营私舞弊 的风气。针对提供审计线索存在的问题，审计署应尽快出台有关审 计线索提供的管理规范，强化约束机制，要求各级审计机关发 现的涉及异地审计机关管辖范围的审计线索，要毫无保留地及 时提交给相应审计机关，保证违纪违规问题得到应有的查处。 审计署定期在审计系统内部进行考核或通报，达到鼓励先进， 鞭策后进的目的。各级审计机关内部要建立提供审计线索调度 机制，建章建制，指定专门机构协调此项工作，对成绩突出的 业务处室和个人采

13、取必要的物资或精神奖励。健全审计协查制度审计协查制度，是指对审计中发现的违法违纪违规事项不 在本行政区域内，需跨地区进行审计调查核实的一项制度。其 目的是为确保不在本行政区域内发生的经济事项中的违纪违规 问题查深查透，发现和查处大案要案，确保事实清楚、证据确 凿，国有资产不受损失。建立审计协查制度，不仅有利于规范 财经纪律行为，提高反腐工作能力，防止国有资产流失，而且 还有利于降低审计成本，提高工作效率，防范审计风险，提高 审计工作质量，达到事半功倍效果。hehe国家审计署应在现有协查制度的基础上，及时制定相应的 协查办法和协查纪律，建立健全协查机制和考核机制，量化考 核标准。充分利用现代信息

14、手段和a系统，建立审计协查信息 平台，设立协查信箱或电子信箱，确保协查制度落到实处。明 确要求，凡需某审计机关相互协查的审计事项，协查审计机关 应当在一定的时间内派出事业心强，业务素质高的审计人员迅 速办理协查事项，并及时反馈协查事项结果。积极开展审计项目异地交叉审计中华人民共和国审计法第二十八条规定：“上级审计 机关可以将其审计管辖范围内的本法第十八条第二款至第二十fl五条规定的审计事项，授权下级审计机关进行审计；上级审计 机关对下级审计机关审计管辖范围内的重大审计事项，可以直 接进行审计，但是应当防止不必要的重复审计”。这条规定表 明上级审计机关可以将自身管辖权内的审计项目授权下级审计 机

15、关审计，对下级审计机关管辖范围内的项目可以直接审计， 也可以通过授权指定其它审计机关异地管辖。因此各级审计机 关可以在上级审计机关的组织领导下，开展积极的横向协作。 在现行审计体制不变的情况下，为了不断提高审计质量，充分 发挥地方各级审计机关的监督作用，必须打破辖区地域的限制, 通过广泛实行异地交叉审计，避免因本地人情关糸网给审计监 督工作带来的困扰，回避地方政府的庇护掩盖。近年来，各地 审计机关对部分审计项目相继采取由上级审计机关统一组织' 统一制定工作方案' 统一检查范围' 统一处理处罚标准的异地 交叉审计的工作办法。实践证明，异地交叉审计有效地化解了 各方面的审计

16、阻力，排除了地方保护主义的干扰，取得了较好 的经济效益和社会效益，为廉洁从审及保证审计事业发展起到 了积极作用。建立审计人才储备库和审计人才统一调配机制为发现和挖掘各类专业人才' 实现人才的优化配置与合理 流动，建立上下联动的工作机制和突发事项应急制度，各级审 计机关应根据不同的业务类别组织选拨各类专业审计人才，建 立审计机关人才库。在审计工作一体化模式下的审计机关横向协作机制中，通 过上级审计机关的统一协调管理，可以通过对人才库中不同专 业审计人员的调配，实现人力资源的充分利用，通过对协作各 方审计机关审计资源的整合，集中优势兵力进行重点项目和重 大项目的审计，从而取得较好的审计成效

17、。适时组织人才库中的专业人才开展业务研讨、经验交流和成果评选，既可以为专 业人才的成长创造良好的外部环境，又可以为审计系统的内部 培训提供较好的师资力量。三、充分利用社会审计和内部审计资源，增强审计监督的整体合力国家审计与内部审计和社会审计虽然没有隶属关系，但国 家审计在审计框架中的主导地位及其对内部审计和社会审计的 指导和监督的职能，为国家审计充分利用内部审计和社会审计 的人力、物力资源，实现资源互补创造了极为有利的条。在职 责目标上容易达成一致认识，在技术手段上具有广泛同质基础, 在资源利用上便于获得互补效应。内部审计以服务于内部管理为目的，与政府审计有许多 相似之处，同时也有其独到之处：

18、具有相对独立性和广泛的审 查范围。内部审计机构对内部情况熟悉，掌握了解情况较多， 审计方法灵活多样，极大地弥补了外部审计情况不熟的缺陷。利用内部审计工作的成果可以提高工作效率，节约审计费用。同时内部审计机构借助外力，通过揭露问题、分析原因、提出建议，服务于本部门领导决策和宏观管理，提升了自身的地位。（二）对社会审计，审计机关一方面应加强对其业务质量的监督，另一方面可以充分利用其审计成果，在审核把关的基础上 为我所用，避免重复审计。同时，在遇到一些受审计机关难以 独立完成的审计项目时，还可以采用聘请具有与审计事项相关 专业知识的人员参加审计组，或委托具有法定资格的社会中介 机构协助审计，审计机关对审计