城镇化背景下并村改社区之研究

1、    城镇化背景下并村改社区之研究    李建兴摘 要 近年来，随着城镇化进程的不断加速，大量农村集体土地被征用，农民住宅被拆迁，失地农民被集中到安置小区，伴随而来的是并村改社区运动的迅速发展。但在这一过程中，农民的身份、户口、生产及生活方式等却没有相继发生转变，而且国家相关配套服务滞后，由此在后续管理中出现许多矛盾和问题。这也是全国各地普遍存在的现象。在这方面，成都市金堂县淮口镇巴德社区“整村并入社区”“户随人迁”及科学进行社区属地化管理的模式取得了良好效果，为城镇化改革提供了较好模式。关键词 安置小区；社区管理；公共服务；城镇化；并村改社 d669

2、 a 1002-8129（2016）10-0148-06一、金堂县巴德社区基本情况巴德社区位于金堂县淮口镇，主要安置因成阿工业园建设而被征地拆迁的农民，1期于2013年9月建成并入住，目前安置人员来自于3个乡镇，分别为淮口镇、高板镇和白果镇，共入住8个村，71个组，3915户，10142人（其中党员180人）。巴德社区集中了安置小区的主要特征：一是属于跨乡镇多村安置小区；二是涉及安置的村均只有部分村民被安置；三是所安置居民均仍保有部分集体土地或集体资产；四是户口仍保留在原居住村。二、社区化管理实践（一）创建管理体制巴德社区安置了3个乡镇的部分村民，这些村民最初入住时，仍由原乡镇、村进行管理，表

3、现出各自为政的现象，后来为了统一管理，县委县政府决定由淮口镇牵头，逐步建立起社区管理体制，在此过程中体现了以下特点：一是先建立党组织再建社区管理组织；二是先按乡镇进行片区管理再逐步扩大到社区管理。第一阶段：2013年9月至2016年3月为各自管理时期，即入住居民仍由原乡镇和村进行管理。比如2014年7月，为加强对巴德社区过渡时期各项工作的管理，淮口镇党委组织成立了巴德社区淮口片区临时党支部，同时为增强组织力量，分别由镇社管办主任兼任书记，社管办工作人员和红新村支部书记担任副书记，入住的其余4个村支部书记担任委员。在临时党支部领导下，巴德社区实行支部成员值班制度，成立了6个党小组，设置了6名楼长

4、，主要负责巴德社区1期淮口片区群众难点、热点问题收集、分类，同时兼顾邻里纠纷调解，群众政策咨询；组织公益演出、游艺活动，组织党员干部参加义务劳动等等；督促物业公司做好物业管理；协调成阿公司、有关电讯公司、银行等单位建设通讯基站、设立银行柜员机等公共设施。另外，凡涉及群众耕保、低保、养老金、农转非以及过渡费等问题，仍皆由群众原户籍所在村负责办理。第二阶段：2016年由淮口镇牵头组织社区建设，报经相关部门审批成立巴德社区。2016年3月，淮口镇指派镇社管办副主任担任巴德社区第一书记。2016年5月，成立巴德社区党委，组建巴德社区筹备委员会，逐步建立健全社区管理组织和相关制度机制。（二）建立物业管理

5、制度在物业管理方面，采取先由专业的物业公司进行管理然后逐步过渡到社区（村）自己管理或社区（村）与专业物业公司结合管理模式。第一阶段：2013年通过政府招投标，h物业公司同年进驻巴德社区1期a、b区，按相关规定，物业管理费31570元/月由政府补贴。然而，因物业管理不得力、群众满意度差等原因，该物业公司于2015年11月退出。第二阶段：2015年再次通过政府招投标，j物业有限公司中标巴德社区，2期b区物业管理，由政府补贴，物业管理费为81万元/年，住户按照0.1元/平方米缴纳物业管理费。事有意外。因巴德社区1期a、b区和2期a区流标，于是，政府通过重新招投标，再次流标。因此，为便于管理，政府决定

6、巴德社区1期a、b区和2期a区的物业管理由红新村党支部代管，1期a、b区物业管理费参照31570元/月执行，2期a区参照2期b区物业管理费81万/年执行，住户仍按照0.1元/平方米缴纳物业管理费，统一由政府补贴。三、存在的主要问题（一）社区管理和服务弱化目前，巴德社区虽然成立了社区党委和社区筹委会，但管理和服务仍旧相当弱化，仍然存在各自为政现象，难以形成管理合力，使社会稳定存在严重隐患，主要原因表现为以下三方面：一是社区干部素质偏低。目前，巴德社区党委、筹委会管理人员主要由原来的村干部组成，其整体文化素质偏低，管理经验、能力和水平与城市社区管理要求存在较大差距，很大程度上仍然保持原来乡村“领导

7、者”角色，因而“家长式”的管理风气太重，故而与城市社区“服务者”的角色定位和“公益性”之现代管理理念相距甚远1。二是人户分离因素干扰。由于不是整村拆迁安置，原来的村建制仍然保留，虽然人口入住了社区，但因其户口以及集体经济组织成员的身份未变，所以附着在土地上的资产、资源、资金等利益关系一时难以厘清，然而这些利益又都与户籍挂钩。虽然侨迁后的户籍变更与以往相比，其原始农耕地位已经大为弱化，但在很多制度及政策规定尚未得到根本变更的情况下，除许多利益性资源分配与户籍挂钩外，其他不少日常事务办理也与户籍相联系，由此，在居民身份认定中，仍把户籍作为最重要的标准，说白了，他们的身份仍是村民。而在事实上，入住社

8、区后，村民的双重身份不得不接受原村委会和现居委会的双重管理，因为其生产、生活中所需办理的证照、证明等仍需回原村办理，故此这些新型城镇居住者对新社区难以认同，对社区的管理配合不太积极，最终导致居民“人在社区、心在乡村”，社区融入感和归属感不强2。三是居民身份转换迟滞。第一，农民相对于市民而言整体文化程度较低，且自我教育、自我管理、自我服务能力相对欠缺，加上对社区自治不了解，造成参与社区管理的意愿不强。第二，农民入住社区，从农村到城镇，思想意识和生产生活方式的转变需要一定时间3。实事求是地讲，村民入住社区后面临的主要思想困境很多，譬如生存空间转换的失落，原来农村生产与生活空间基本重合，到社区居住后

9、二者相分离，造成思想上的失落和迷惘；譬如生产方式转化的忧虑，以前在农村以种地为生，尽管非农收入已经占据非常高的比例，但进入社区后面临工作方式全面转变不无忧虑；还譬如规则意识重建的焦虑，长期以来存在的家族观念，以及习惯于村组的管理方式，造成居民身份入住后仍存在较强的“本位”意识，容易各自为政、互不妥协，与社区法制化、民主化管理难以协调，起码在一定时期内有一个转变过程。（二）公共服务配套不足村民安置到集中居住区后变为市民，对社区的居住环境、教育医疗、社区服务、文化娱乐等必然提出更高的要求，但从全国各地类似情况看，都在一定程度上存在公共设施配套不足的问题，无论是市政、交通、通讯及网络等基础设施建设，

10、还是基础教育、基本医疗和公共文化设施和机构，都不能满足新居民的基本需求。巴德社区毫无例外地也存在着这方面的问题。在基础设施方面，1期a区地势低洼，小区内排水系统不畅，没有公共活动场所；在公共服务设施方面，目前配套有1所小学，1所幼儿园，有公交车，有1个菜市场，但通讯基站少、通讯信号差，无银行、无医院，而这些配套工程对于1万多居民来说却是非常重要的。（三）社区管理经费紧张第一，物业管理费收缴困难。主要原因有三：一是观念认识方面，由于入住居民原为村民，压根儿没有缴纳物业管理费的意识，“花钱买服务”的观念尚未形成，加上农居拆迁、集中居住的被动性，使居民产生“不是我们想住，是政府要我们住”的想法，从而

11、将物业管理也视为政府行为，要求政府包揽一切。二是农民入住小区后生活费用大幅增加，诸如要交纳燃气费、自来水费等，加上很多人生产方式还没转变，其收入状况没有改变，因而对缴纳物业费持抵触情绪。三是当前我国没有专门针对安置小区管理的相关规定，而商品小区管理规定又不能完全适应安置小区管理，因而，制定转型小区管理制度迫在眉睫。第二，公共管理和服务经费不足。时至当下，由于不是整村拆迁安置，涉及安置村的村级公共服务和社会管理专项资金（简称“村公资金”）仍保留在原建制村，只有淮口镇红新村的村公资金调整到新社区（巴德社区）。另外，新建社区尚未进行行政规划，社区门面房权属不清，加上各涉及拆迁安置村的集体资产仍保留在

12、原村，因而新社区（巴德社区）无集体资产，所以难以为社区运行提供财力支持。再加上人口多，仅靠淮口一个镇的财政补贴，显然难以满足新社区民生和公共服务大幅增加的需要。（四）集体资产管理弱化一是随着大批拆迁户入住安置小区，使其与原村委会之间关系变得疏远，剩余的村民大幅减少，使村民自治功能和对村委的监督弱化，使得原村集体资产流失成为可能。二是需要及时对涉及拆迁村的集体资产进行清核，并量化到个人，才能保证其不流失，这就需要进行股份制改革，但对于股东界定、资产量化、股权设置等环节如何操作，上级政府没有指导性政策，所涉及到的法律、法规又相当模糊，致使县级主管部门和乡镇在集体资产处置上不知如何指导4。四、建议与

13、对策金堂县巴德社区比一般的拆迁安置小区的情况更复杂，如何妥善处理好这些情况是个非常棘手的问题，尤其是在当前高层缺乏相关指导性意见的情况下，笔者仅就地方实际提出如下三点建议：（一）撤销涉及拆迁村，整村并入社区凡涉及征地拆迁的建制村，不论多少，应整村并入新社区，这样既有利于整合资源，统一管理，又可加速城镇化进程。但真要这样做又会面临一些问题：一是由于跨乡镇撤并建制村，需要先征求民意，并报省政府审批，程序复杂、周期长；二是多村合并前提要对其集体资产进行清理并量化到个人，这需要从县级层面制定村集体资产处置相关政策；三是整村并入新社区后，未被拆迁的农民无法入住新社区，会产生二元居住的矛盾。 因而整体迁居

14、，是大势所趋，必然执行。（二）户随人迁，集体资产量化到个人将入住社区人口的户籍迁入新社区，一定要实现人户统一，以便于管理。这样必然会遇到诸多矛盾，譬如不愿意迁户，因为随着城乡统筹的发展，国家对农民的各类补贴增加，加上目前的管理主要以户口为依据，迁户害怕失去集体经济所带来的红利。有鉴如此，迁户的前提必须清理集体资产并量化到个人，需要针对不同情况采取不同措施。譬如对于土地基本被征用而货币资产较多，实物资产量小的实际情况，可以对集体资产进行清产核资，将资产变现，界定村民身份后再将资产量化到人；对于集体经济发展较好，经营性资产较多，且具备股份制改革条件的村，则可以引入股份制，实现股权到人。（三）社区属

15、地化管理，处理好涉及拆迁村对新社区实行属地化管理，也就是着眼于管理好社区本身，不迁户而并村，但同时要妥善处理好涉及征地拆迁村的管理问题，实践证明，这样做阻力相对较小，当然仍面临新的矛盾，因而必须做好以下工作：一是搞好公共服务配套。具体而言，需要从县级层面加强对新社区公共服务的配套，根据入住人口情况规划布局教育、卫生、交通、通讯等与居民生活密切相关的服务机构和设施，并保证其规划编制以及实施管理的各项标准和控制指标与城市规划标准一致，为此，市政基础设施建设和管理应纳入全县市政统一管理范围，费用由县政府财政承担，不能再依靠某个别乡镇。二是经费保障。首先，要按城市社区经费标准划拨经费；其次，按照成都市

16、村级公共服务和管理专项资金管理办法（2015年修订）（成统筹201512号）文件第七条规定，“因征地拆迁、土地综合整治等项目原因或其他原因造成村（社区）建制、人口、辖区面积、小组数等发生变化的，应对村级专项资金标准进行重新核定。”根据各村迁入社区人口情况，调整村公资金分配。三是加强居民市民化培育。首先，应加强就业服务和培训，因为征地拆迁后使其离开土地，无法再以种地为生，而解决其就业是当务之急，这也是促进其生产方式转变的关键。再说，解决了就业问题，随着居民收入的增长，物业管理费收缴的难度必然会降低。其次，要加强社区文化建设，培养其综合素质，增强其对社区的认同。相关研究表明，经过培育，居住3年以上

17、的安置居民对社区的认同会达到80%以上5。四是搞好物业管理。安置小区物业管理与商业小区不同，从杭州等地的实践经验来看，实行专业物业公司进行管理的，满意率较低，而由社区自主进行物业管理的，其满意度则高达80%以上。专业物业公司管理，职责明确，服务项目覆盖面广，服务规范标准；社区自主进行物业管理的优势在于对小区居民情况熟悉，执行力、沟通力强，能较好地落实包括物业管理在内的社会管理事务。笔者所关注的巴德社区的前期实践也印证了杭州的经验。因此，巴德社区应继续探索社区自主进行物业管理的形式。另外，物业费收缴困难的问题，可以采取多元化手段，如果采用社区自己管理物业的形式，可以将物业服务内容分摊到各家各户，这样可免除部分物业费；另外，对于困难家庭，应予以减免物业管理费。五是妥善处理好拆迁安置村后续问题。大量居民搬入安置小区，其中包含村组干部和党员，剩余人口减少，其管理问题是必须妥善解决的。首先，根据发展规划，尽量将涉及拆迁安置村的剩余部分纳入规划，从而可以整体性解决这类涉及村民切身利益的问题。对于确实不能纳入的，根据实际情况，人数剩余较多的要及时重新组建村级管理组织；人数较少的则可并入周边