美国地方政府破产制度及其对中国的启示

1、美国地方政府破产制度及其对中国的启示作者：徐阳光 周亮 时间：2013-04-26 阅读次数：2056 次 来自：中国清算网新浪微博 QQ空间 搜狐微博 网易微博 腾讯微博 百度贴吧 豆瓣网 人人网      地方政府破产在美国并非新闻，到今天为止，美国至少有800个大大小小的城市宣布过破产，有关地方政府破产的事例在日本、英国、德国等地也都真实地发生过。美国破产法专门在第九章规定了“市政府债务的调整”（CHAPTER 9ADJUSTMENT OF DEBTS OF A MUNICIPALITY）

2、，使地方政府通过执行债务调整计划而摆脱被追索债务之苦。但在中国，地方政府破产是一个相当新鲜的词汇，纵观我国破产法所有条款也不会有关于地方政府破产的字样，而且绝大多数人都认为地方政府是不可能破产的，在中国谈论地方政府破产可谓“天方夜谭”。其实，地方政府作为重要的公法人组织，完全有可能面临财务危机，一旦政府资不抵债，没有能力履行自身管理公共事务的职能，从理论上说就意味着地方政府破产。当前，我国不少地方政府亦面临严峻的债务问题。据有关报道，2010年底中国地方债务总额大致在10万亿人民币左右，如果不能得到妥善的安排，地方政府破产也许就会从理论成为现实。因此，研究美国地方政府破产制度，掌握地方政府破产

3、的理念与制度设计，建立一套适合我国地方政府的破产制度，便具有十分重要的现实意义。    一、美国地方政府破产制度的历史沿革    大多数国家依法人不同的性质区分规定其是否具有破产能力。所谓破产能力，是指债务人能够适用破产程序解决债务清偿问题的资格。破产法理论一般认为，地方政府作为公法人不具备破产能力，如允许地方政府破产，必然会导致社会管理职能瘫痪，社会秩序混乱，甚至发生政治危机与动荡，所以，各国立法通常规定地方政府不适用破产程序。但是美国却不这么认为，依照其理解，一些地方上的市、县政府机构是依照公司法注册成立的，自然应允许其具有破产能

4、力。 换言之，在市场经济的发展过程中，美国地方政府就如同一般企业一样，“经营”有好有坏，只要地方政府公共资金的收入与地方政府公共支出之间出现短缺，就会导致地方政府财务困难，出现债务问题。若地方政府作为债务人无法按照相关协议或约定，依照法律的规定向债权人承担资金的清偿义务，理论上便允许其寻求破产制度的保护，即适用破产重整程序。而事实上，地方政府出现财政危机的现象也时有发生。由此美国国会通过慎重考虑后，在美国破产法第九章设定了地方政府的相关债务调整程序。    在此之前，美国地方政府应对债务危机主要是依靠州或联邦的一般法规。当时这些一般法规侧重于如何协助法院使地方政府

5、完成其对债权人应付的赔偿责任，故也不允许地方政府提出破产保护申请。同时，美国作为联邦制国家，实行联邦、州和地方财政税收相对独立的三级管理体制，各级政府按照美国宪法的规定管理各自的事务，履行各自的经济和社会职责。在这样的体制下，一方面联邦政府会严格审查州和地方政府财政危机的原因，若是因为州和地方政府财政不自律而导致的，联邦政府便采取不援助政策，任由州和地方政府“自生自灭”；另一方面，州政府因担心联邦政府干预其行政主权的运行，认为联邦政府的援助可能会引起更多的财政问题，比如债务和付息成本增加等，便会拒绝联邦政府对地方政府的财政援助。一般而言，地方政府通常会通过以下几种方式使其债权人获得债务清偿：（

6、1）财产管收；（2）改由法院代表管理财务；（3）地方政府内的私人财产管收；（4）假设州政府同等负债；（5）从未来的税收上取得担保权；（6）课收新税充做债务赔偿等。 不难看出，上述方式大都与美国个人或私法人破产程序相似，唯独增加新税收是美国个人或私法人破产程序无法运用的方式，而这一方式却是地方政府为解决债务危机经常性使用的。但这样的债务调整方式却并非易事，因为美国地方政府的征税权是由州政府授予的，自主性很小，加之增税明显会给民众带来困扰，容易出现执行难的问题。    20世纪30年代的美国经济大萧条，造成一千多个市、郡等地方政府因税收匮乏陷入财务危机，濒临

7、破产。美国最高法院也强烈反映，希望制定通过属于联邦层级法规的地方政府破产程序。在1937年，为应对大规模的市政府债务拖欠，美国国会通过了一项关于债务偿还标准和地方政府破产程序的法案，并由联邦法院明确破产标准，规定州及州以下地方政府可以动用其全部税基来保证债务的偿还， 这在1946年成为固定永久性的法规。此后，这一法案相继于1976年、1978年进行了增订修改。尤其是1978年，美国国会对其破产制度进行了革新，并颁布了现行的美国破产法，在第九章专门设定“市政府债务之调整”，使地方政府可以通过这一法律框架解决它们的债务问题。之后，美国国会分别在1984年、1994年对其中相关制度设计进行

8、了补充修订， 基本形成了美国地方政府破产制度。 二、美国地方政府破产制度的立法目的    在当今社会，破产法的立法宗旨从债权人本位，到债权人和债务人的利益平衡本位，逐渐发展为社会利益本位，强调维护社会整体利益。 其中，重整制度的建立是破产法社会价值取向发展中的一次突破。在世界范围内影响最大的典型重整制度立法是美国的破产法，尤其是第十一章，系统、全面地规定了一般企业重整制度，其宗旨在于：通过将诚实的债务人从巨额债务中解脱出来使他获得“重新开始”（fresh start）的机会，在债务人偿债能力的范围内使各债权人得到“有序、合理

9、的清偿”（repay creditors in an orderly manner）。     美国地方政府破产制度实际是一种“政府重组破产保护”制度，偏重于维护地方政府权利。美国破产法第九章“市政府债务之调整”的基本立法目的，与上述重整的目的类似，即通过允许无力偿还债务的地方政府申请重整破产保护程序，在保护破产地方政府的资产基础上制定债务调整计划，提供扭转财政困境和财政恢复重建的时间，使得地方政府可以合法地延期偿债或调整债务，甚至减免债务，避免债务违约风险进一步扩大而陷入债务恶性循环，最终得以度过危机，

10、政府财政获得健康重生。近70年来，这一保护制度已经挽救了600多个美国地方政府。由这一基本立法目的还可以派生出两个隐含立法目的:一是强迫地方政府对自己的债权人负责，明确地方政府负债要承担的责任，进而对其自身的服务和行政进行改革，促进政府行为的高效和廉洁。二是使得地方政府债权人的利益获得一种明确的法律保护，使债权债务关系在制度框架下得以解决。    值得一提的是，美国联邦宪法对美国破产法第九章的立法目的也有一定的影响，即在遵循上述目的的同时，仍然不忘维护州政府的主权性这一宪法意义上的立法目的。这主要源于美国联邦宪法第十修正案的规定:“宪法未授予合众国、也未禁止各州行

11、使的权力，由各州保留，或由人民保留。”例如，地方政府只有在其州政府的特别授权下自愿提出破产申请，才可以获得美国破产法第九章的保护，并且破产法一旦启动对地方政府的债务调整程序，该地方政府又将获得很少的限制，破产法院只有权负责监督债务调整的执行，无权干涉地方政府的公权力行使，也不得对地方政府的财产和收入进行任何的控制。类似的规定下文也将有所介绍。    三、美国地方政府破产制度的主要内容     根据美国破产法第九章的具体规定， 美国地方政府破产制度的主要内容大致分以下三个部分：   &#

12、160; 笔者将选取其中几项具有典型代表的重点内容，予以详细介绍：    （一）申请破产的条件    1、必须是地方政府    美国破产法中只有“市政部门”（municipality）才可根据第九章的规定申请破产保护。不过根据相关条文的解释，“市政部门”是指“地方政府和州公共设施”（political subdivision or public agency or instrumentality of a State

13、），因此这一定义是十分广泛的，不仅包括市、县、镇等地方政府，还包括学校校区和公共区域，甚至包括一些由使用者付费维持运营的主体，如桥梁、高速公路等。 换言之，只要是政治上的下层组织或者按照州的规定行使公共服务和提供公益设施的州属公共机构、派出机构，都属于破产法规定的地方政府。自1937年以来，美国共有619个地方政府机构，大多数是小型公用事业机构或者区域申请破产。  需要注意的是，美国破产法并没有允许州政府破产，但是实践中，我们却经常听到关于州破产的说法，如2006年新泽西州州政府破产案、2007年密歇根州州政府破产案等，甚至还有1995年美国联邦政府破产案。事实上，所谓州破

14、产其实质是州政府财政吃紧，难以维系正常的公共支出，在一段时间内陷入财政赤字危机的状况，并不会走向真正意义上的破产，也正因为此，有人称美国州政府的破产一说是“真实的谎言”。     2、必须得到州政府的明确许可    如上文所述，为了使联邦政府不擅自干涉州政府内部的行政运作，地方政府要获准成为美国破产法第九章破产保护的对象，必须提前得到州法律明确许可，也可以是州政府行政机构或政府官员基于州法律所赋予权力而给予的明确许可。这里强调必须是“明确”许可，而非“一般”许可，这也是1994年破产修正法案特别加以规定的。在此之前，第109

15、条第（C）项只规定了一般许可，但在实践中不同破产法院对一般许可的认定往往存在不同的解释，因此1994年破产修正法案中，专门在第109条第（C）项第（2）款中规定这种许可必须是明确的，即州法律要正确、详细、清楚地说明何种地方政府能够适用美国破产法第九章的规定。    3、必须丧失债务清偿能力    从法律意义上讲,地方政府申请破产的一个重要条件是丧失债务清偿能力，即实际对债务无法偿还。在具体检验标准上因各国规定不同而有所差异，一些国家会用偿债率指标来评判，对偿债率设置了上限，超过该限度而被认为濒临破产。 美国破产法规定，若地方

16、政府（1）已无法支付到期债务或（2）无法支付将到期债务，便认定其丧失债务清偿能力。这采取的是现金流量分析，就是单纯以“到债务偿还期限的时候有没有偿还债务的充分的现金”来检验的。这主要是依据预算和政府支出以及以前的常用花费，进而是与相同规模的自治体的比较分析进行的。 简言之，导致地方政府破产的最主要原因是现金断流的问题，即政府缺乏足够的现金支付其必须承担的公共服务和债务偿还。 由此，这也成为破产法院重点审查的申请要件，在著名的桥港市案件中，破产法院便因认定其尚未丧失债务清偿能力，而驳回了该市的破产申请。    4、必须为诚实性的申请 &

17、#160;  美国破产法第109条第（C）项第4款规定，地方政府申请破产要希望达成债务调整计划，即必须为诚实性的申请。相较于其他申请要件，该要件主观色彩较重。实践中，只要地方政府在破产申请过程中有努力要达成债务调整计划，如公开说明或邀请其债权人参加会议等，即被视为诚实性的申请，反之，若地方政府回避来自债权者收取债务的申请或隐瞒重要信息等，其破产申请将被视为缺乏诚实性而被驳回。    5、必须在破产前与债权人协商    这一要件主要体现在美国破产法第109条第（C）项第5款的规定。该款列举了四种情形，地方政府申请破产必须符合四

18、种情形中的任意一种。具体而言：（1）地方政府与按照同种债务分类的各个债权人组协商，且每一类债务的偿还协议都得到该组债权者过半数的同意，即可获得破产申请资格。（2）地方政府与债权人协商后不能得到过半数同意，但地方政府在此之前的协商是诚恳、善意，而非单方面的，破产法院一般也认定其有破产申请资格。（3）地方政府的债权人过多，双方协商确实困难或者确定没有协商的可能，破产法院仍可批准地方政府的破产申请。（4）地方政府的债权人有优先特权的，破产法院也不会驳回地方政府的破产申请。    （二）地方政府的自治权    地方政府行使公共管理职能，具有特

19、殊的行政地位。尤其是美国联邦宪法和联邦体制，使得地方政府较之其他的破产主体，在破产期间受到很少的限制，享有更多的自治权。美国破产法第903条、第904条对此进行了详细规定。在保证州政府对其地方政府的行政主导权的同时，给予破产的地方政府自主管理其内部事务的权利，并且实践中，州政府往往还会将自身的部分职权授权破产的地方政府行使。同时，除破产的地方政府同意或为了执行债务调整计划书外，法院对其政务的执行、财产和收入、运用或享用任何能制造收入的财产等都不得干涉。此外，破产管理人一职一般都由破产的地方政府自行担任，只有破产的地方政府出现诸如隐匿财产、欺诈等行为时，破产管理人才改由破产法院指派。由此，破产的

20、地方政府享有的上述种种自治权，是其他破产主体所不能想象的，而这也正是美国地方政府破产制度的一大特色。    （三）债务调整计划书    可以说，债务调整计划书是美国破产法第九章的核心内容。地方政府对债务调整计划书具有完整的主导权，且在提出破产申请后120天之内具有向破产法院提出申请的专属权利（在120天之后，任何债权人和其他有关方均可提出计划）。该计划书应当包括按照同种债务分类对债权人的分组，并说明各组债权人可获得何种清偿。同时，根据美国破产法第943条和第1129条的相关规定，债务调整计划书必须符合以下要求：（1）计划书必须不违反美

21、国破产法第九章的所有相关规定；（2）计划书内容所有相关支出皆需详细揭露且是合理的；（3）计划书内容不能包含任何法律不允许地方政府执行的项目；（4）计划书必须得到地方上任何相关法律或决议的承认；（5）计划书内容必须是诚实且不违背任何法律；（6）计划书必须是可预期的且符合债权人最大利益。    债务调整计划书制定以后，必须经由各组债权人表决同意，达到规定标准，再经破产法院批准，方能生效。美国破产法第九章对此规定得比较复杂。总结概括如下：（1）如果一项计划得到所有各组的批准，并符合破产法的有关原则，法院就必须批准这项计划；（2）如果这项计划得到某些组的批准，并符合破产法

22、的有关原则，法院也有权批准；（3）如果这项计划未得到任何组的批准，法院就无权批准；（4）此处破产法的有关原则包括债权人最大利益原则、公平对待原则和绝对优先原则。 如果债务调整计划不符合这些原则，则无论它获得多少组的同意，破产法院也无权批准这项计划。债务调整计划书获得批准后，破产法院会监督计划书的初期执行，因为大部分的改组措施都会在这个阶段完成；之后，法院将宣布法院程序的终结，由地方政府独立地按债务调整计划进行整顿，直至破产的消除。     （四）破产进行中中止契约    一些地方政府的财政危机除了债务的调整外，还包

23、含持续进行的契约责任。此处的契约是指地方政府与其清洁工、维修工、保安等员工所订立的契约。在某种程度上这种契约也可能成为地方政府陷入财政危机的原因之一。根据美国破产法第365条的规定，破产管理人（通常是破产的地方政府自身）在法院同意的情况下被赋予维持或主动中止该种契约的权利，但是需要为其违约行为造成的损害承担赔偿责任，而这些责任通常最后会被视为无担保债权，虽有最大利益原则的保护，但地方政府最终承担的赔偿责任也会有明显的减轻。相较于其他主体的破产制度，这无疑是美国地方政府破产制度的突出优势之一。    （五）“自动停止”    美国破产法

24、第362条规定了“自动停止”（Automatic stay），是美国别具一格的破产保全制度。概括地说，自动停止是指破产程序启动时，所有针对债务人的实现债权的行为都自动归于停止的制度。 该制度自动生效，适用于所有债务人和所有的程序，尤其是破产重整程序。因此，地方政府的破产调整自然也适用这一制度。虽然这一制度并非地方政府破产所独有，但由于地方政府在主体上的特殊性，承载管理社会的重任，这一制度对地方政府破产的进行便显得尤为重要，它提供了除其他破产保护以外的又一层次的保障，为地方政府债务调整争取了宝贵的时间，同时也有助于地方政府在破产期间维系正常的日常公务运作，利于维护社会的稳定。

25、四、美国地方政府破产制度的实践    要研究美国地方政府破产制度，就不得不提及著名的1994年美国加州橘县（orange county）政府破产事件，这是美国破产法历史上最具标志性和代表性的地方政府破产案，对于了解和研究美国地方政府破产制度具有重要的意义。    （一）橘县政府破产事件回顾    橘县位于美国南加州，因盛产柑橘而得名，是加州人口第二多的大县，也曾是加州最富有的地方。当时，全县GDP达1180亿美元，人均收入7万美元。出人意料的是，就是这样一个富裕县，却在1994年12月6日根据美

26、国破产法第九章的规定申请破产保护。    导致橘县政府破产的原因在于，主管橘县财政税收和公共存款的司库罗伯特?塞琼（Robert Citron）将所辖政府资金投入华尔街的债券市场司库运用政府资金进行投资以增加政府收入是其正当职责所在，无关挪用公款或贪腐等问题，且罗伯特?塞琼一向以善于投资著称，被认为经营有方，已经连任七届司库。不料，这次他没有预料到美联储自1994年持续提高利率，结果投资失利，造成橘县财政损失17亿美元，超出了政府财政的承受能力，发生支付危机，橘县政府只好宣布破产。    一开始，橘县政府曾努力寻求过州政府和

27、联邦政府的支持和援助，但都遭到了拒绝。随后，橘县政府只好申请破产保护，并最终由加州Santa Ana破产法院受理管辖。进入破产程序后，市政当局成立了危机处理小组，首先通过裁员改组政府，全县17000多名公务员被裁减2000余人。其次是紧缩开支，压缩固定资产投资和削减公共服务项目。最后由新的县政府就新的还款协议与债权人进行谈判，承诺以未来若干年内的地方税收偿还债务，请求延长还债期限。    值得庆幸的是，在地方政府破产调整程序的规范保护下，各项紧急措施进展顺利。8个月后，橘县政府债务调整成功，宣布结束危机状态，逐步恢复了正常。  

28、60; （二）橘县政府破产事件涉及的地方政府破产制度分析     1、橘县政府一开始求助于州或联邦政府时，州政府认为，如果州政府对这种管理不善的后果给予救助，那就开创了一个不好的先例，其他的市政当局会因此而没有动力去加强自己的财政管理。联邦政府赞同州政府的意见，要求橘县政府自己去解决问题。 这很好的体现了美国联邦体制、联邦宪法和联邦破产法中关于地方政府破产制度的衔接与平衡。这也意味着我们必须在美国的制度大背景下来理解和研究美国的地方政府破产制度。    2、在橘县政府申请破产保护的同时，进行资产运作的橘县投资基金也

29、提出了破产申请。这涉及破产申请的主体资格问题。法院认为，申请破产保护的必须是地方政府，虽然地方政府定义范围广泛，但橘县投资基金仅是当地政府机关的投资工具，不属于地方政府，据此驳回了橘县投资基金的申请，仅接受了橘县政府的申请。    3、橘县政府能够获准破产申请，除其主体适格外，还因为它得到了州政府的明确许可。这也是1994年破产修正法案规定明确许可后对此要件的首次适用。同理，法院认为橘县投资基金并没有得到加州法律的明确许可，以此作为驳回其申请的理由之一。    4、地方政府必须在破产前与债权人协商，在橘县政府破产案中，法院发现与橘县投

30、资基金相关连的债权人高达200多人，且有百件之多的复杂会计案件，加之当时时间紧迫，因此法院认定双方几乎无法取得协商的机会，但据此仍批准了橘县政府的破产申请。这便是美国破产法第109条第（C）项第5款规定中第三种情形的运用。    5、橘县政府破产案一开始，橘县政府便希望通过自动停止这一破产保全制度阻止部分担保债权人进行变卖担保品的行为。事实也证明，自动停止制度为橘县政府债务调整争取了时间，对橘县政府能够较快地走出破产困境发挥了重要作用。五、美国地方政府破产制度对中国的启示    虽然法律规定我国地方政府无发债权，但事实上，地方政府每年

31、发债数额巨大（见图1），面临的债务问题也日益严峻。据统计，截至2010年年底，除54个县级政府没有政府性债务外，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计107174.91亿元人民币，其中：政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%；政府负有担保责任的债务23369.74亿元，占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元，占15.58%。从地区看，有78个市级和99个县级政府负有偿还责任的债务率高于100%，分别占两级政府总数的19.9%和3.56%，也就是说，有将近20%的市级政府事实上已经破产。 预计地方政府债务2011年底达到约10万

32、亿元，占中国GDP的近三分之一，相当于中国外汇储备的三分之二。 图1: 中国地方政府发行的债券（2000-2010）          为此，笔者认为，有必要积极探索适合我国国情的地方政府破产制度，将地方政府的财务危机纳入到破产程序处理，推动我国破产制度的修改完善。而美国地方政府破产制度可以并且应当对我国地方政府破产制度的设计带来一些启示。    我国各级地方政府及其民众应当树立地方政府破产意识。这种意识又分为两个层次。第一层次是地方政府可以破产的意识。目

33、前，我国许多地方政府虽无破产之名，但实际早已有破产之实，加上对美国等国家地方政府破产制度和实践的学习与研究，面对某些地方政府出现财务危机的现实，我们应承认和接受地方政府是可以破产的。第二层次是地方政府破产并不可怕的意识。一谈到破产，人们往往想到清算，想到主体资格的消灭，若地方政府破产，岂不会导致无政府状态，进而带来社会的恐慌？实则不然。从上面的分析看出，在美国，地方政府破产是地方财政的破产，而非政府职能的破产；是地方政府作为经营部分的破产，而非作为行政机器的破产；是对地方政府启动破产重整程序，而非破产清算程序。简言之，地方政府破产并不意味着政府的倒台。在中国，地方政府破产也同样如此，破产不是对

34、地方政府的打击，而是对地方政府的制度保护。    鉴于意识的形成具有长期性、过程性，以及为减少制度推行的阻力，我们在地方政府破产制度名称的设计上可暂不采用破产二字，可先称为“地方政府债务重整制度”。这一制度既可以在我国现行破产法中专章规定，也可以针对地方政府制定专门的法规，至于两种形式孰优孰劣，可以做进一步地研究和论证。此外，还可考虑建立地方政府财政风险预警机制，把地方政府的债务危机在其尚未达到破产程度之时便予以化解。    有了地方政府破产的意识后，便能在该意识的带动下设计我国地方政府具体的破产制度。结合美国地方政府破产制度的规范，我们在制度设计中应重点注意以下几点：1、在破产主体资格上，不宜像美国那样，把主体的范围设定的过于宽泛。应主要包括市、县、乡（镇）一级政府，暂不包括省级政府，并且在制度实行之初，可