荷兰与日本高等教育分权的比较研究

1、    荷兰与日本高等教育分权的比较研究    摘要：分权已经成为一种全球性的高等教育管理改革趋势。荷兰和日本是推进高等教育分权的代表性国家，其高等教育分权在新公共管理改革背景之下产生，分权行动主要体现于大学部门。这两个国家在高等教育分权的背景和过程、政府与大学关系的变化、大学内部变化、高等教育分权等方面既有共性也有差异，在分权过程中存在一些尚未得到解决的悖论。在高等教育分权过程中，荷日两国政府保持强势地位，通过评估和认证等间接管理方式加强了对大学的管理。与过去相比，两国大学被赋予了一些新的权力，但是自主权并没有获得实质性的扩大。高等教育分权最关键的是在

2、政府管理与院校自治之间保持适当的平衡，切实赋予高校充分合理的办学自主权。关键词：高等教育分权，荷兰，日本，高校办学自主权分权是过去二三十年间许多国家实施的一项重要的高等教育政策，已经成为一种全球性高等教育管理改革趋势。荷兰和日本是推进高等教育分权的代表性国家，在高等教育分权方面积累了较丰富的经验。本文对荷、日两国的高等教育分权进行比较研究，总结其共性、差异和得失，以期对我国高等教育管理体制改革提供参考和借鉴。一、荷兰与日本高等教育分权的背景和过程（一）荷兰高等教育分权的背景和过程荷兰实行二元制高等教育制度，高等教育系统主要由大学与高等职业学院两个部门组成，目前全国有13所大学和约50所高等职业

3、学院1（p900-901）。20世纪80年代中期以来，荷兰推动高等教育分权，政府赋予高校以更多的自主权。分权在大学和高等职业学院部门都得到了体现，其中大学部门的分权尤其明显。传统上，荷兰的大学属于公共机构，大学教师享有公务员身份。政府在高等教育管理中处于中心地位，对大学实施严格的计划和控制。由于荷兰在第二次世界大战后实施凯恩斯主义政策，加上20世纪60年代末的学生运动，政府的计划和控制在70年代后期和80年代初得到了加强。80年代初，荷兰政府在高等教育中具有三种基本职责：其一，提供法律框架；其二，维持大学教育的公立举办性质；其三，资助专业性的独立院校。政府在这类院校管理委员会中的职责类似其在公

4、立大学部门的职责2。虽然荷兰宪法规定教育自由，但是由于大学属于公共机构，其自主权受到了严重的制约。20世纪80年代中期起，荷兰政府开始引入“远程控制”观念，实施高等教育分权，赋予大学以更多的自主权。1985年，荷兰教育和科学部颁布了具有里程碑意义的政策文件高等教育：自治与质量（hoger onderwijs：autonomie en kwaliteit，简称hoak），旨在扩大大学的办学自主权，为大学增强对现代社会的迅速变化需求做出应对的适应能力创造条件。该文件宣称：“我们必须找到能够激励高等教育系统的灵活性的机制，增强高等教育系统的活力。”1（p899）80年代中后期荷兰实施的高等教育分权主

5、要包括两个方面：一方面，政府引入“远程控制”方式来管理大学；另一方面，扩大大学自主权，强调大学的自我责任（self-responsibility）。分权政策促使荷兰政府与高等教育的传统关系发生了重大变化，政府对高等教育的管理方式由计划和控制改为计划与市场相结合3。用w.j.m.基切尔特（w.j.m. kichert）的话说，是“在扩大福利国家中的中央政府的中心自上而下控制让位于紧缩时期的远程治理”4。90年代，荷兰政府继续推进“从政府到治理”的高等教育改革。在一波又一波的改革和再改革中，政府改变协调高等教育的方式，引入市场机制，要求高等教育系统更具绩效，向私营部门借鉴管理方法，引入新公共管理方

6、式以加强院校部门的领导和管理。最近，荷兰政府明确表示将继续这种改革路线。政府宣称它与大学之间是一种明晰的契约关系。新的政府文件建议将公立大学民营化，以便大学能够在日渐竞争的环境中像“真实的”公司一样运作。（二）日本国立大学法人化的背景和过程日本高等教育分权最突出地表现为国立大学法人化改革。2003年7月，日本国会审议并通过了国立大学法人法，于翌年4月正式赋予87所国立大学以法人资格。国立大学法人化是日本近代高等教育建立以来规模最大的一次改革，被称为自明治维新和第二次世界大战后的第三次教育改革5（p94-109）。明治维新后，日本建立了二元双层高等教育制度，即高等教育系统由公立院校与私立院校两个

7、部门组成，这两个部门又分别包括大学与专科学校两个等级6。国立大学处在高等教育系统的顶端，属于政府行政机构的一部分，由中央政府设立和资助。政府将国立大学的办学目标界定为满足国家的需要。国立大学为实现日本的现代化做出了贡献，但由于其“官”体制在发展过程中也积累了许多矛盾7。国立大学的经费主要来自政府，并且其教职员工具有国家公务员的身份，给政府造成了沉重的财政负担。此外，政府和部分评论家认为国立大学不能适应社会经济发展和环境变化的需要。20世纪90年代中期，文部省开始尝试缓解对国立大学的严厉监管和干预，陆续出台了一系列促进国立大学经营自主化和自律化的改革措施。2004年正式实施的法人化改革改变了国立

8、大学的政府行政机构身份，赋予其独立的法人资格，通过赋予国立大学经营自主权推动财政自主和自律。国立大学法人化改革是在日本国内外因素相互作用下形成的，受到新自由主义、英美等国独立行政法人改革、市场和竞争导向的高等教育改革的影响。当然，国立大学法人化改革更直接的原因是受日本国内行政改革的冲击，作为该国整体行政改革的一个环节。20世纪80年代后期以来，日本行政改革主要是通过“官”转“民”以及“中央”向“地方”分权的方式，实现“行政的减量化”，其目的在于精简国家行政机构，提高行政服务效率。这一行政改革意味着长期以来依靠“政府与法制”手段维系的日本社会秩序向以“市场和竞争”手段的新秩序转化和重构。此外，国

9、立大学本身存在的过于依赖政府、教学科研体制僵化、与外部社会联系不够紧密等一系列问题，也是促成法人化改革的重要原因8。国立大学法人化改革的主要内容是实现国立大学与政府行政机构的分离、大学财政自主权的强化，以及教职员工身份的非公务员化。改革的主要目的在于，在政府的主导下，将国立大学纳入以“市场与竞争”为基础的、新型的“开放体系”社会秩序中，通过提高国立大学运作的合理化与效率化来实现公共财政的减负5（p95）。法人化改革遭到了国立大学的反对，但在日本政府的强力推行下得以完成。法人化改革后的国立大学成为文部科学省设置的法人，不再具有政府行政机构的身份，但获得了较大的财政自主权。作为学校法人代表的校长，

10、在经过国立大学内部的校长遴选后，由大学向文部科学省申报并经文部科学大臣任命。法人化改革后国立大学的近一半日常运作经费来自政府拨款，并且须接受文部科学省下属的国立大学评估委员会的定期评估。二、荷兰与日本政府与大学关系的变化（一）荷兰政府与大学关系的变化20世纪80年代中期以来的高等教育分权促使政府与大学的关系也发生了明显变化。在分权改革前，公立大学属于公共机构，政府对大学进行严格的计划和控制，设定大学的边界。在分权后，大学仍然属于公共机构，但政府改变了对大学的高度集中管理方式，实施“远程控制”。这种远程控制体现在财政、问责、质量保障和认证等方面。在分权过程中，荷兰政府逐步削减了公共高等教育经费，

11、要求大学承担更多的财政责任1（p900）。由于公共经费削减，政府要求学生承担更多的费用，鼓励大学从产业界获得科研经费，并采取绩效资助（performance-based funding）的方式。20世纪90年代以来，在对大学的教学和科研预算分配中，政府在财政机制中采用了绩效指标。根据2000年开始实施的教学“绩效资助模式”，50%的核心教学经费基于授予学位量而分配，13%的教学经费基于新注册人数而分配，剩余37%的教学经费采用混合资助1（p908）。这种资助方式要求大学对教学质量负有更多的责任。在教学资助方面，最重要的标准是质量和宏观效率。为了限制大学设置新的可获得公共资助的教育项目，政府设立

12、了一个审查新的教育项目申请的全国性机构，2003年起该机构被新的认证组织所取代。在科研资助方面，政府加大了竞争性拨款的力度，鼓励大学与产业部门合作，希望大学科研更多地与社会经济需求相结合，加强科研成果的转化，并在财政上进行引导。荷兰高等教育质量评估体系是根据1985年高等教育：自治与质量政策文件规定的加强高校自主权的政府战略而建立的。根据新的远程控制哲学，高校自主权与教育质量密切相关。作为大学愿意表明它们在传递“质量”的回报是，大学将被赋予更多的院校自主权。换言之，大学要获得更多的自主权，就必须证明自己提供了高质量的教学和科研。这一观点的核心是，发展事后质量评估以取代事先控制。在发展质量评估体

13、系的过程中，“质量保障体系基本上是一种问责（控制）还是应当引领教育和科研的改进”等一系列重要问题被提出来，并引起了热烈的讨论。在质量评估体系制度化过程中，荷兰大学协会和高等职业学院协会发挥了重要作用。质量评估体系最关注的是辍学率和学位授予数。与此同时，政府成立了高等教育督导署（inspectorate for higher education），负责评估质量评估体系的程序和产出，并就大学后续行动的结果向部长提出建议。高等教育质量评估体系的一个基本特点是在专业（study program）的层次上进行评估。评估过程包括四个阶段：（1）各系参考上级单位的指南进行自评；（2）由7名专家和社会人士组成

14、的考察委员会进行外部评估；（3）在国家公共报告中报告评估结果；（4）高等教育督导署评估质量评估过程的程序和结果。迄今为止，高等教育质量评估已开展两轮，整体上评估程序很令人满意。根据荷兰学术自我管理的精神，教育质量评估报告与政府财政决策没有直接联系9（p30-32）。但是，如果一个专业被评为质量低，并且在后续若干年份没有采取措施提高质量的话，该专业就会被官方取消，其文凭不再被认可，也不再能获得资助。欧洲高等教育体系重建要求欧盟各国建立高等教育质量保障体系，以保障本国高等教育系统的透明以及与他国高等教育系统的协调。荷兰政府关注本国高等教育系统与其他欧盟国家高等教育系统的协调，建立了国家高等教育认证

15、体系。认证是教育质量保障的一种形式。对那些要获得公共资助和学生贷款资助的专业来说，认证具有强制性。因此，认证成为在分权过程中政府对大学和其他高校进行管理的手段之一。2004年，为了保障和促进荷兰与比利时弗拉芒语区的高等教育质量，荷兰-弗拉芒语区认证组织（nvao）得以建立。该认证组织在专业层次进行认证，但是并不取代已有的质量认证体系。作为一个独立评估过程，认证结果决定一个专业是否达到了基本质量指标。（二）日本政府与国立大学关系的变化法人化改革前，日本国立大学处在政府强有力的监管和庇护下，虽然自主性低但形成了学术自由的传统。法人化意味着国立大学失去了政府行政机构的地位，获得了更大的财政自主权，从

16、知识共同体转向知识经营体10。在这个过程中，政府与国立大学的关系发生了变化。但是，政府监管大学的力度并没有削弱，只是与过去相比管理方式变得更为间接。法人化改革后，政府削减了对国立大学法人的经常性拨款，减少了对专任教师的人员费。但政府仍然是国立大学法人最重要的经费来源，并且对国立大学的经费进行配置和严格监管。政府大幅增加了国立、公立、私立大学之间以竞争方式配置的科研经费的额度，促使资金分配模式向市场和竞争的方向转化。无论是基于个人形式的科研经费、企业委托和共同研究的经费还是政府拨付的基于机构形式的学科和教学改革经费，其使用途径均受到政府的严格监管，不能在大学内部自由地使用。学费是国立大学法人的一

17、项重要来源，其定价权基本由政府掌握，国立大学只有10%的上浮或下调权。由此可见，虽然国立大学获得了比以往更多的财政自主权，但是政府仍保留了核心的财政管理权。日本政府改变对国立大学的管理方式，突出地表现为变直接管理为间接管理，具体地说，就是通过外部评估来管理大学。新的国立大学法人制度要求大学法人根据自身的特点和个性自行制定为期六年的中期目标和中期发展规划，并将其送交文部科学省，以得到政府的认可。当中期发展规划到期时，各国立大学法人须向文科科学省管辖的国立大学法人评估委员会和总务省管辖的独立行政法人评估委员会提交规划实施报告书，接受评估。国立大学法人还须制定年度发展规划，并向法人评估委员会提交年度

18、业绩报告书。国立大学评估包括自我评估与外部评估，其中外部评估被称为第三方评估，由政府委托组织实施。无论是自我评估还是外部评估，评估的结果都要向社会公开。外部评估机构对照文部科学省认可的国立大学法人制定的中期目标，评价它们在此期间内的目标达成程度。国立大学法人根据其目标达成程度来设定下一期的中期目标，政府有可能根据外部评估结果决定对国立大学运营费交付金的拨款额度。政府希望通过国立大学的自我评估和外部评估，促使后者形成“规划-实施-检查-行动”的循环经营机制。国立大学法人法规定，在外部评估中，国立大学法人评估委员会要尊重作为评价大学的专业机构即大学评估与学位授予机构的评估结果，在后者的基础上进行评

19、估11。与国立大学法人的自我检查和评估不同的是，虽然文部科学省管辖的法人评估委员会实施的外部评估是一种间接评估，但是它仍然具有强制性的监管功能。日本学术界认为，政府通过评估加强而不是削弱了对国立大学的管理5（p109）。三、荷兰与日本大学内部的变化（一）荷兰大学内部的变化高等教育分权在促使荷兰政府与大学关系发生明显变化的同时，大学内部也发生了重大的变化。换言之，在高等教育分权过程中，荷兰大学经历了明显的组织转型。传统上，荷兰政府将高等教育作为一种公共产品，高校以公立为主。政府举办公立大学，为其提供经费，并通过计划和控制方式对大学进行严格的监管。由于机构性质使然，大学享有优越的条件，但其办学自主

20、权也受到了严重的制约。与英美大学相比，荷兰大学办学自主权较有限，突出地表现为学费和招生标准由政府制定，大学按政府规定的标准聘任教师并且不能随意解雇教师，政府对大学的经费使用进行严格的规定，大学开办专业和教育项目要受到政府的严格管理，等等。在大学内部，学术事务主要是专业人员的事务。因此，荷兰大学管理是一种政府监管（涉及非学术事务）与学术自我管理（涉及学术事务）的结合。由于强政府和强学术权力的存在，大学内部的管理层权力非常弱。简言之，荷兰的大学管理是一种典型的教师行会与政府科层相结合的体制。20世纪80年代中期以来，上述情况逐渐得到了改变。学费和入学标准仍然由政府设定，在这方面大学不能完全界定自己的边界。但是，近年来政府启动了院校试点改革，允许在学生选择和学费上体现一定的灵活性。试点单位可以在“确定能力项目”（fixed capacity program）中选择50%的学生，还可以选择部分国际学生等通过非传统途径招收的学生。由于引入了学士-硕士学位结构，一些试点院校开设荣誉项目，招收高禀赋学生。在招生这个传统