美国大学学术绩效的外部治理-以政府的权力依据为研究线索

1、    美国大学学术绩效的外部治理以政府的“权力依据”为研究线索    （二）依据“高等教育监管权”对私立大学学术绩效实施“许可式监控”较之于公立大学，州政府对私立大学拥有的是监管权而非控制权。尽管如此，州政府根据一般的成文法和行政法仍然可以行使广泛的规制权，这种规制权经常还得到法院的普遍支持。在对私立大学尤其是新成立的私立大学学术绩效的监管方面，州政府采用特殊的方式对其进行规制对达到学术绩效要求的私立大学进行授予学位的许可。新成立的私立大学只有得到州政府的学位授予许可，其所颁发的学位才能得到社会的广泛认可，除非这所私立大学很早以前就得到了州政府颁发的特

2、许状。这种对私立大学学术绩效的“许可式监控”主要有三种不同的途径12。第一条途径是州根据最低的基本标准进行许可，州可以选择详细列举的具体标准。第二条途径是仿效开发现代区域认证的模式并且强调许可对象目标的实现。这是一种“因校制宜”的“许可式监控”，这种监控更加注重学术绩效目标实现的结果而非实现某种目标结果的条件。第三条途径是通过“诚信实践”的方法进行许可。“诚信实践”实质上是通过一项检查去证明一所欲获得许可证的私立大学是“诚信经营”并且满足公众提出的基本要求的。几乎所有的州都颁布了一些适用于私立大学的许可形式的法律，并且朝着对私立大学规制日益严格的趋势发展。在一些特殊规定方面，州对非学位授予的私

3、立大学或私立学院的应用范围要比学位授予机构的应用范围广泛得多。三、结论与讨论（一）结论1.美国大学学术绩效外部治理的大致范围和方式方法能从治理主体的权力依据中找到重要线索美国大学学术绩效外部治理的治理主体主要是联邦政府和州政府。尽管联邦政府和州政府介入大学的权力依据不同，但这些不同的权力依据却是寻找两者介入大学学术绩效管理及其范围的重要线索。联邦政府介入大学学术绩效管理的权力依据主要是“开支权”和“知识产权保护权”。“开支权”侧重对大学教育质量的宏观干预，以建立大学教育质量的长效保障机制；而“知识产权保护权”则侧重对大学学术成果（科研产品）的有效管理。州政府介入大学学术事务的权力依据主要是“高

4、等教育监管权”。由于这项权力属于明示性的教育权，州政府可以依此权力直接干预大学的学术事务并对大学自治构成严重威胁或产生直接而重要或重大的影响。州政府对公立大学学术绩效管理的介入范围涉及学生的学习绩效和教师的工作绩效，介入的方式主要是实施“州问责制”；州政府对私立大学学术绩效管理的介入范围主要限于对未取得学位授予权的大学进行“是否满足获得学位授予权标准”的学术绩效评价，介入的方式以“许可式监控”为主。2.联邦政府和州政府作为美国大学学术绩效的外部治理主体同中有异通过以“权力依据”为线索对联邦政府和州政府介入大学学术绩效的法律依据和方式方法的考察，可以发现美国大学学术绩效的外部治理具有以下几个特点

5、：其一，政府并未放弃大学学术绩效外部治理的主要责任。尽管法律赋予了联邦政府和州政府在高等教育治理中不同的权限，但基于国家利益和州利益等公共利益的考虑，二者均在不同的权力通道中以不同的方式不同程度地参与了大学学术绩效的外部治理，并主动承担了各自治理的主要责任。其二，政府对大学学术绩效的外部治理均是有法可依。无论联邦政府还是州政府，其介入大学学术绩效管理均有法律依据。按照宪法规定，联邦政府没有直接管理教育的权力，但联邦政府却在默示性的权力（即“开支权”）以及非教育权的其他明示性权力（即“知识产权保护权”）中找到了打开介入大学学术绩效管理的权力通道。美国的宪法将教育权保留给了州政府，因此州政府依据“

6、高等教育监管权”介入大学学术绩效管理理所当然。其三，政府对大学学术绩效的外部治理方式多样。在联邦层面，政府依据“开支权”以激励、诱使的方式促进大学重视教育质量，同时又依据“知识产权保护权”引导、督促大学提高学术成果的管理效率，从而对大学学术绩效管理起到干预、规制和影响的作用。在州层面，政府依据“高等教育监管权”对大学学术绩效管理进行问责或“许可式监控”。其四，政府对大学学术绩效的外部治理手段多元。美国政府对大学学术绩效的外部治理以立法手段为主，但又辅之以必要的行政手段和司法手段。其五，联邦政府和州政府对大学学术绩效的外部治理各有侧重。联邦政府凭借其默示性的“开支权”并结合其“认可权”和“许可权

7、”，侧重从宏观上保障高等教育的质量；而其依据明示性的“知识产权保护权”则侧重从宏观上间接影响所有大学学术成果的管理效率。州政府则侧重从更加微观的领域（如学生的学习绩效、教师的工作绩效、大学最低的学术标准）对大学进行问责或许可。其六，联邦政府和州政府对大学学术绩效的外部治理在“公私差异”的程度上有所不同。联邦政府一视同仁地介入公立大学和私立大学的学术绩效，在大学学术绩效的外部治理中并无“公私差异”。而州政府与联邦政府不同，其在大学学术绩效的外部治理中“公私差异”明显问责对象只限公立大学，而“许可式监控”主要面向私立大学。在以上六个特点中，前四个特点是联邦政府和州政府在大学学术绩效外部治理中的共同

8、特点，而后两个特点则分别显示了两者在大学学术绩效外部治理中的差异。因此可以认为，联邦政府和州政府作为大学学术绩效的外部治理主体同中有异。（二）讨论基于美国大学学术绩效外部治理的以上特点，我国政府在高等教育强国和“双一流”大学建设中，可以根据本国的国情和高等教育体制合理借鉴美国政府对大学学术绩效的治理思路和方式方法。具体如何合理借鉴，仍然需要对以下问题进行深入探讨：1.政府在承担大学学术绩效外部治理主要责任的过程中如何实现大学公共性和大学自治性的平衡？从经济学的角度看，大学学术绩效是公共产品或准公共产品，具有外部性、自然垄断和信息不对称的特征，且存在市场失灵的风险，政府对其进行干预更有助于大学公

9、共性的实现。然而，大学又是一个研究高深学问的场所。从长远来看，大学自治和学术自由的程度一般认为与大学的学术绩效呈正相关的关系。政府如果在承担大学学术绩效外部治理主要责任者的角色中干预过度，是否会对大学自治造成致命性伤害和毁灭性打击？因此，对于政府在承担大学学术绩效外部治理主要责任的过程中如何实现大学公共性和大学自治性的平衡问题应该进行更加深入的探讨。2.政府承担大学学术绩效外部治理主要责任的“美国经验”是否可以借鉴？综上所述，政府承担大学学术绩效外部治理主要责任的美国经验可以简单地概括为：基于大学学术绩效对实现国家利益和公共福祉的重要作用，不同层级的政府依法根据自身的权能采用多元化的治理手段主

10、动承担各类大学学术绩效外部治理的责任。大学“生产”的学术成果和教育产品不同于市场上一般的私人物品，很多情况下这些学术成果和教育产品（即大学的学术绩效）与国家利益和公共福祉密切相关。政府作为公众的代理人，有义务主动承担属于大学公共性问题的学术绩效外部治理的主要责任，但政府不能以此为借口肆意践踏大学自治。政府只有在法律授权的范围内承担大学学术绩效外部治理的主要责任，才能对其参与高等教育公共治理的公权力做出限定，才能使大学按照高等教育的规律“产出”增进大学公共性的学术成果。在法律的框架内，不同层级的政府应该根据自身的权能（权力、职能、能力）承担各自在不同类型大学（如公立大学和私立大学）学术绩效外部治

11、理中的责任。联邦政府作为全国性政府，根据自身的权能对全国范围内的大学承担宏观调控高等教育质量和间接干预学术成果管理的主要责任；而州政府作为具有直接管理教育权的一级政府，根据自身权能对本州范围内的大学承担学术绩效“州问责制”实施主体和“许可式监控”主体的主要责任。无论联邦政府还是州政府，在大学学术绩效外部治理中所采用的手段和方式方法都不是单一的。在建设高等教育强国和“双一流”大学的背景下，以上美国经验是否都可以忽略中美政治制度、高等教育行政管理体制和现代大学制度方面的差异而加以吸收？这是一个十分值得讨论的问题。注释：高等教育学界和教育法学界一般认为，美国联邦政府行使高等教育公共治理权的“默示性权

12、力”是从美国宪法第一条第八款中“解释出来”的。美国宪法第一条第八款规定：“国会有权课征直接税、关税、输入税和货物税，以偿还国债、为合众国共同防务和公共福利提供经费，但一切关税、输入税和货物税应该全国统一。”根据这一规定，“公共福利”是联邦行使权力的“目的”，而“高等教育”属于“公共福利”的范畴，为实现联邦“公共福利”之目的，联邦为高等教育提供经费则是“达到目的必要之手段”。国会可以根据宪法第一条第八款第十八项规定“制定一切必要的和适当的法律”，在高等教育领域采取不是宪法所明确授权但却可支持那些已经授权的合法行动，并且这些行动不仅可以理解为宪法没有禁止，而且还可以被认为是符合宪法文义和精神的适当

13、而明白的手段。这样联邦为高等教育提供经费的权力就合理合法地解释成了联邦在高等教育治理中的“默示性权力”。美国著名高等教育法专家威廉·卡普林将联邦为实现高等教育之公共福利而提供经费的这项“默示性权力”称为“开支权”（spending power）。明示性权力的英文表述为expressed powers，也称“列举的权力”（enumerated powers）。托马斯·c.帕特森将明示性权力定义为“宪法第一条授予国会17项（公开表明）的权力”。但实际上，后来的联邦宪法又赋予联邦政府新的明示性权力，如第十四修正案明确规定联邦政府享有“制定并执行法律权”。因此，联邦政府的明示性权力

14、应该定义为“宪法第一条授予联邦政府17项公开表明的权力以及后来联邦宪法修正案明确赋予联邦政府享有的其他权力”。“知识产权保护权”实际上是以上提及的17项明示性权力中的一种。美国联邦政府保护知识产权的“专有权力”仅限专利和版权两个领域。商标权在美国由联邦政府和州政府共享。另外，“各州的商业秘密法对专利法不予保护或达不到专利保护要件的种种发明创造，提供着不可替代的保护”。（参见：李明德.美国知识产权法m.北京：法律出版社，2003：6.）。同时，各州也可以立法管制不正当竞争行为。总体而言，当前美国知识产权管理的权限主要集中在联邦一级。监管权就是监督权和管理权。因州政府具有高等教育的举办权，加上因此

15、衍生出州政府投资高等教育的拨款责任，州政府作为纳税人的代理人和公共利益的维护者，自然就肩负着监管高等教育的权力、责任和义务。因此，州政府拥有高等教育的监管权是题中应有之义。就州政府对大学的监管而言，主要是州政府对大学运营的监督和管理，具体而言就是对大学的人事事务、财税事务、学术事务以及行政事务进行监管。“开支权”属于联邦政府因达成公共利益的需要而解释出来的“默示性权力”，该项权力应用到高等教育中就被称为“依据相关默示性条款的高等教育公共治理权”。“知识产权保护权”属于联邦政府的明示性权力，这种明示性的权力应用到高等教育中就被称为“依据相关明示性条款的高等教育公共治理权”。参考文献：1张振刚，朱

16、永东.美国高等教育质量保障体系m.北京：高等教育出版社，2013.2u.s. department of education. higher education opportunity act-2008（public law 110-315-aug.14，2008）eb/ol.（2008-08-14）2016-12-29. http：/3王宏飞.拜-杜法与美国的国家专利战略j.全球科技经济瞭望，2003（7）：12.4冯婧.存在第三方合作的政府资助发明的权利归属兼评斯坦福诉罗氏侵犯专利权案j.山西省政法管理干部学院学报，2013（1）：31.5深圳市市场监督管理局.美国知识产权法律环境研究r/

17、ol.（2011-12-05）2016-10-19.http：/i-6王硕旺，黄敏.公立大学如何回应社会问责基于美国加州大学年度问责报告的比较研究j.中国高教研究，2014（7）：48.7王淑娟.美国公立院校的州问责制m.北京：知识产权出版社，2010.8burke and associates. funding public colleges and universities for performance：popularity，problems and prospectsm. albany，ny：rockfeller institute press，2002：10.9new jersey office of legislative services. bills 2012-2013：assembly higher education（main bill information in 2012-2013 legislative session）eb/ol.（2013-12-30）2016-12-30.http：/10余平.公立大学回应社会问责的新思路基于加州大学2014年问责报告的解析j.高教探索，2015（9）：34.11美阿尔巴赫，美伯巴尔，美冈普奥特.21世纪美国高等教育：社会、政治、经济的挑战m.王九逵，王丽云，林丽体，等，译