日本国立大学法人化制度设计及其启示

1、    日本国立大学法人化制度设计及其启示     摘要：日本在20世纪末对国立大学实施了法人化改革。究其原因，首先是实现日本行政改革的总体目标；其次是使大学能适应新的历史时期的激烈竞争的需要；第三是让处于持续经济衰退的日本政府将一部分公共事业推向市场；第四是为了克服国立大学内部严重的平均主义，使大学恢复应有活力。国立大学实施法人化改革之后，在组织体制、人事制度、经费管理制度、评价制度等方面发生了诸多变化。日本推进国立大学法人化改革的历程，对我国现代大学制度设计提供了一些有益的启示。关键词：日本国立大学，法人化，制度设计从2004年4月1日开始

2、，日本国立大学法人化改革全面实施。国立大学法人化改革，实际上就是将国立大学从原来的国家行政组织的一部分转换为独立行政法人，从文部科学省的严格控制下解脱出来，实现自主办学，增强国立大学的办学活力。法人化改革之后的国立大学虽然在性质上仍然属于国立机构，但在管理制度和经营机制上发生了重大变化，将民间企业的管理方法引入了国立大学，明显打破了大学与社会的藩篱，引入了社会的“源头活水”。大学不再是政府的行政分支机构，而成为了合法的市场主体，拥有了独立经营权，企业则可以向研究成果卓著、对企业贡献大的大学倾斜投入。这对我国建设现代大学制度，尤其是目前大学去行政化不无启示。一、日本国立大学法人化制度改革的背景2

3、0世纪60年代末、70年代初，日本为了使教育适应技术革新、经济增长以及相应的社会变化，同时解决教育本身在量的方面急剧扩充所带来的问题，开始了“第三次教育改革”。1971年日本官方教育审议机构中央教育审议会提交的报告认为，日本高等教育改革的中心课题之一是：确保高等教育机构的自主性和排除封闭性，尊重高等教育机构的自发性和国家有计划的援助与调整。进入80年代后，以设立直属于首相的“临时教育审议会”（1984年）为标志，日本加大了教育改革的力度。80年代的日本高等教育改革主要体现在以下几个方面：（1）开放高等教育机构，机构之间相互开放、各级各类高等教育机构向社会和国际开放；（2）充实与改革研究生教育，

4、大幅扩充，并在培养目标、类型和课程等方面实行多样化的改革，研究生教育制度日趋灵活化；（3）加强学术研究，尤其是基础研究，加强产学协作、国际交流与协作。尤其是近十年来，日本的高等教育按照大学审议会“高等教育个性化、教育研究高水平化、经营管理活性化”的方针，在各个方面都进行了改革，取得了相当的成效。其中的日本国立大学法人化制度改革还有如下特殊背景：在政府方面，日本桥本内阁在上世纪90年代后期发动了一场大规模的行政改革，其中一个内容就是对公共服务组织实施独立行政法人化改革。所谓“独立行政法人化”，即“政府对于那些已无必要由行政组织通过公共权力的行使而直接管理、但又不能完全交由民间机构实施的事务和事业

5、，在以立法的方式将其目的、任务和业务范围做出明确规定之后，授予承担这些事务和事业的公共服务组织以独立的法人资格，使它们在业务经营、资金运用、人事管理等方面享有充分的自主权”1。日本绝大部分国立文化教育机构、国立科研机构和国立医疗机构等公共服务组织，都伴随着这项改革的推进而先后被改建成为“独立行政法人”。根据法律的规定，独立行政法人与民间组织的区别主要在于独立行政法人机构的经费仍由政府支付，机构的责任者等仍由政府任免；独立行政法人与政府机构的主要区别则在于独立行政法人从法律上讲已不是政府的下属机构，它们在人事、经费等方面享有法律所规定的充分的自主权，且政府向独立行政法人机构支付经费是有条件的，即

6、独立行政法人机构必须有成效地完成根据政府所提目标制订的中期计划，一旦计划不能如期完成或成效较差，政府就可以依据法律减少或停止下一期经费的支付2。国立大学作为公益事业组织，尽管与保持和增强国家竞争力具有直接关系，但日本政府为了实现行政改革的总体目标，最终还是将国立大学列入法人化改革对象之中。从经济方面来看，进入20世纪90年代以来，日本的经济一直处于持续衰退阶段。经济长期的不景气，不仅导致了大学毕业生就业状况的日益恶化，也造成了大学运营管理的困难。日本政府为了减轻经济负担决心将一部分公共事业推向市场，进行行政改革。从桥本内阁到小泉内阁都对大学的发展寄予了厚望，把国立大学的改革和发展视为提高日本国

7、际竞争力的起点。此外，由于18岁以下人口急速减少，大学之间生源竞争日趋激烈。1999年，私立大学近30%、短期大学近60%都因入学者的减少而产生了“削减招生人数”的现象3。为了减少开支，很多院校将5年学制改为4年制。在此期间，一些学校为了降低教育成本，在教学过程中，又大多采取减少授课内容，缩短教学时数，降低考核标准等措施。这些做法最终导致高等教育的整体水平下降，而政府又要养活一批闲置教师，浪费了大量教育资源。因此，国立大学“招生人数减少”、“财政不支”乃至“大学倒闭”等危机感日益增强，这也是改革的经济方面的重要原因之一。围绕大学本身方面，国立大学内部平均主义非常严重，缺乏活力。根据日本教育公务

8、人员特立法规定，教师都属于国家公务员，享受“俸禄”。而受日本传统“终身雇佣、年功序列”管理制度的影响，教师的工资收入与其劳动付出关系不大，这使得国立大学内部平均主义滋生，严重挫伤了教职工的积极性。而且，公务员型人事管理体制具有较强的封闭性，这使得国立大学内部学术队伍近亲繁殖现象严重，造成人才流动不畅。加之，僵化的单年度预算制度使得大学每年申请的经费必须在当年用掉，这就造成了每个年度末“为花钱而花钱”的普遍现象，而国立大学征收的学费、附属医院的收入、社会各界的捐赠、企业委托的研究资金等也都收归国有，无法为国立大学带来收益。综上所述，所有这一切都从大学内部策动了对这一制度的改革。二、日本国立大学法

9、人化制度设计的基本内容1.组织体制。国立大学法人组织体制建立以校长和学部长（即院、系主任）为核心的灵活机动的组织体制和运营机制。国立大学法人设置的校长既是大学法人化之后的最终责任人，也是大学的法人代表。他应随时听取校内的各种意见和建议，采取强有力的管理手段和策略，对大学的经营管理和教学研究负最终责任并行使最高决策权。国立大学法人同时设立若干名副校长，或称为理事，辅助校长工作，承担人事分配、财务管理、产学官（产业界、大学和政府）合作、国际交流等重要事项管理。国立大学法人还设置了两名监事，负责监督检查国立大学法人履行其职能的情况。两名监事中至少有一位来自校外，他对大学教育研究以及大学的经营管理有一

10、定的独特见解。校长和理事（副校长）共同组成“高层管理者会议”（日语称“役员会”），负责制定经营管理和教学方面的中期目标、中期计划、预算、结算等特别重要的事项，在校长做出最终决策之前必须经过高层管理者会议的决议；同时，设立负责经营管理的“运营协议会”和负责教学、科研的“教学研究评议会”。其运营协议会中，校外人士所占比例必须达到1/2以上，主要是对财务会计（预算、结算、财产处分等）、组织构成、职员配置、工资、董事报酬等经营方面的重要事项和方针的审议；教学研究评议会，由大学教学方面的校内代表组成，主要是对教学课程、教学研究组织、教师的人事管理、学生身份等以及教学有关的重要事项和方针进行审议。学校的最

11、高决策机关是董事会，由校长和校长任命的董事组成，就大学的中期业务计划和预算的编制进行讨论。校长的选拔由运营协议会和评议会选出的校长遴选委员会进行。由校长、校长指定的董事和大学成员、校长任命的校外人士共同组成运营协议会，就有关大学的重要经营事宜进行审议。校长为运营协议会的议长，主持会议。由校长、校长指定的董事、校内重要组织机构的负责人（如学院院长、研究所所长等）以及按规定由校长指定的校内人员共同组成“教育研究评议会”，就有关教育研究方面的重要事宜进行审议。校长为教育研究评议会的议长，主持会议4。这些变化都促使大学建立一种更为开放和积极的自主自律的新组织体制。在这种体制下，一方面要明确学校内审议机

12、构和执行机构的分工和合作；另一方面要积极听取社会方面的意见，明确大学对社会的责任。另外，为了方便有关人员了解大学情况，大学有责任向社会公布有关信息（如关于学习机会、关于学生的知识能力水平、关于毕业生出路、关于大学研究课题、关于大学的财务状况等方面的信息）。2.人事制度。从最大限度利用法人化的优点、实现弹性化和多样化的人事制度的视角出发，日本国立大学法人制度选择、设计了“非公务员型”人事管理制度，取消各种限制兼职的规定，通过产学联合等形式，扩大与社会的联系，校长有最高人事任命权。“非公务员型”人事制度有如下特点：积极导入教师的公开招聘制度和任期制度，教师的任用、升迁等由各个学校自行规定，实现人事

13、制度的弹性化；引入教师业绩评价系统，并将教师的工资与其能力业绩相挂钩，实行多样化的工资体系；教师到营利性企业兼职将不受限制；通过产学联合协作的方式将教师的能力和成果还原回报给社会；实行校长任命权下的包括行政人员在内的全校范围的人事管理4。国立大学校长的产生，从运营协议会和评议会双方的人员中选出代表组成校长遴选委员会，由该组织决定校长选拔标准、方法，以及选出校长候选人。然后，通过召开听证会等形式确定校长人选后，上报给文部科学省，由文部科学大臣任命。校长任期为2年至6年，由校长遴选会议和各国立大学法人自主决定。监事也由文部科学省任命并在其不能胜任时对其予以免职，但大学一般管理人员和理事则由校长进行

14、任免。3.经费制度。为了保障国立大学继续发挥其各项社会功能，中央政府仍然以政府拨款（日语称“运营费交付金”）形式对国立大学提供财政资助并对经费的使用有所监督。从形式上看，国立大学与文部科学省的关系已经由过去的上下级关系，变为委托人与代理人之间的关系。也就是说，文部科学省代表政府与各个国立大学法人分别订立合同，国立大学通过完成合同所规定的具体任务，获得委托方文部科学省所提供的资金。在规定的合同期内，政府作为委托人将资助金额、资助形式与代理人国立大学法人对合同的履行情况直接挂钩，从而督促国立大学法人按要求完成合同。在大多数情况下，作为委托方的政府并不接受国立大学的各项服务，因此无法通过市场交换行为

15、来影响或制约国立大学法人的行动。基于上述考虑，政府不得不通过由文部科学省指定的评估机构对其开展评估的方式来对国立大学法人实施监督。国家根据大学中期计划中列举的事项以及第三方评估机构的评估结果，向各国立大学法人拨付事业费，但不限定所拨款项的用途，由大学自主判断。完成中期目标后所剩余的事业费可划归下期中期计划中继续使用。如果拨出下期中期计划预用的数额后，还有剩余，则必须将余额上缴国库5。学生的学费标准也将由学校自主确定，各校可以根据文部科学省制定的学费标准为基准上下浮动，但不能超过10%。这样既给大学一定的灵活性，也可以避免各校学费相差悬殊以及由此而导致的乱收费现象6。4.评价制度。针对国立大学普

16、遍表现出来的自我评估体系的不完善，在进一步充实大学的自检、自评的同时，国立大学法人化改革致力于建立在客观立场上进行评价的组织，即引入了由第三方评价机构对大学的教育研究业绩进行评价的体系，并向社会公开评价结果等内容。第三方评价机构名为“国立大学法人评价委员会”，该委员会由社会、经济、文化等各领域的专家学者组成。这种评价组织在对大学进行透明度比较高的评价的同时，收集、提供大学的评价信息，并对评价的有效性进行调查研究，及时向各个大学反馈评价的结果，促进大学教育研究活动的个性化和质量的提高。评价委员会对国立大学法人中期计划和年度计划的执行情况进行评估，并向社会公众公布评估结果。国立大学法人评价委员会在

17、决定公布某国立大学法人最终的评价结果之前，都要通知国立大学法人，给其申述的机会。在客观、全面的评价基础上，各资源分配机关还可以进行更为客观和公开的资源分配。同时，根据评估结果，文部科学大臣将判断该国立大学法人或其某些业务内容是否有继续存在的必要性，并有权采取适当的行政措施予以干预。可见，第三方评价对国立大学的经营和发展有着决定性的作用和影响。因此，各大学都积极提高自身的研究水平，加强管理，尽最大努力赢得国民的理解和信任。三、日本国立大学法人化制度设计对我国现代大学制度建设的启示尽管中国和日本在社会制度、经济发展、国情民情等方面均存在巨大差异，但两国是一衣带水的近邻，有着相同的文化背景，两国国立

18、大学均受到国家至上主义、儒家传统和西方大学思想的影响。更为重要的是，日本与欧美等发达国家的情况不同，日本不是在工业革命以后再发展教育，而是在经济比较落后的情况下，走出了一条教育和经济同步发展、以教育推动经济发展的道路。因此，日本国立大学法人化改革的制度设计，可能对我国公立大学法人地位的确认、法制建设及现代大学制度的建立具有重要的借鉴意义。1.通过立法确立和完善大学与政府的关系，落实大学自主权。日本国立大学法人化改革最重要的一个特征，就是通过立法来确定大学与政府的关系，使大学摆脱了与政府之间的行政隶属关系，确立了大学的法人地位，落实了大学自主权。我国长期以来对大学实行的是集权式的管理模式，政府对

19、大学事无巨细，行使“无限”管理权。政府既是公共事业的管理者，又是监督者、评价者、办学者，这种集权体制模糊了高等教育行政职能和大学管理职能之间的界限，导致大学的主管部门角色不明，高等教育的举办者、管理者和办学者之间的责、权、利不清，甚至错位。因此，我国公立大学要处理好学校与政府的关系，必须在法律上对二者的权利、责任及相互关系等做出更明确的规定，以立法来落实和推进中国公立大学的改革。笔者认为，问题的关键是政府必须真正切实地依法治教，落实其职责，尊重和保障大学的办学自主权。国家中长期教育改革和发展规划纲要（20102020年）明确指出：各级政府要切实履行统筹规划、政策引导、监督管理和提供公共教育服务

20、的职责，改变直接管理学校的单一方式，综合应用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政措施，减少不必要的行政干预。法治理论要求政府是有限政府，由此应当将政府的权责法定化，明确政府的角色定位。（1）政府在大学管理中的角色不再是直接行政领导者，而应是高等教育事业的规划者和协调者；（2）政府对大学的管理方式，应由过去以行政手段直接管理为主转变为以间接管理为主，通过法律来规范教育行为和活动；（3）政府对大学的管理关系也应由过去的行政关系转向法律关系和服务关系；（4）政府与大学应尽快协商制定和落实大学章程，以使大学从上至下能够全面、具体、明确地履行人才培养的任务，而不受政府与其他社会力量对大学办学

21、的无端干扰。2.借鉴企业经营理念完善内部结构和权责关系，设计高效益的大学内部管理制度。内部管理制度改革是日本法人化制度设计的重点。尽管企业和大学的基本属性不相同，但是两者在经营管理上存在着一定的相通性，所以大学可以结合自身特点，参考企业成功的经验，提高大学时管理水平。国际上很多新型大学都采取企业管理的理念来管理大学，企业的经营理念同样适应于大学的管理。首先，经营的理念要求大学管理者更加注重把握机遇，像企业家一样敏感地捕捉一切有利于自己发展的机遇，并巧妙地规划自己的发展目标和路径。其次，经营的理念要求大学要重视经营化组织结构的应用，设计出高效益、公平与效率兼顾的内部管理制度，尤其重视大学内部的学

22、术与行政之间微妙的制衡机制。我国政府要加大对大学的放权，教育行政管理机构要建立起对大学自律能力的信任机制，从而随着法制环境的不断改善，中国大学内部能在一定时间内形成面向市场自主办学的能力。再次，大学也可以借鉴企业有关国有资产管理方面的经验，明晰产权，讲求效率、效益，优化资源组合，提高教育质量和办学效率。同时，日本国立大学中的校外人士参与大学建设的方式与途径，也可作为内部管理制度设计的因素之一，加强大学与社会的联系，积极吸纳校外人士参与公立大学办学和人才培养。3.引入民间组织（中介组织）对大学进行评价的机制，使大学与社会各司其职。大学评价是对大学质量进行检验的重要一环，单纯由政府进行评价，容易出

23、现大学置于国家支配之下的危险；而单纯由大学实施评价又无法保证其公开性、透明性、公正性，且大学之间没有统一的评价标准。因此，引入独立于政府和大学的民间评价机制对促进大学的发展具有重要意义。目前，我国的大学评价主要是由政府进行操作，难免产生政府影响较强的现象。为了保证大学评价的客观性、公正性，建议尝试建立大学评价的中介组织，引入由专家和民间人士参与的第三方评价制度。大学的评价结果向学生、企业、赞助团体等国民社会全面公开，根据评价结果有重点地对大学进行分配经费，扩充高等教育机构进行竞争的资金数额。引入民间组织对大学进行评价，是为了使大学对社会负起责任，更是为了使政府能够更好地管理好大学。在法人化改革

24、制度设计过程中，日本政府非常重视通过评价向社会公开相关信息，增强大学的透明性。借鉴日本的实践，在我国高等教育大众化的今天，大学应密切联系社会公众，向社会公开学校的各种信息，接受来自社会公众的监督和评价，听取他们对大学的需求和意见，强化向社会负责的意识。4.完善社会力量参与公立大学办学的法律制度，确保大学办学利益相关者的利益。社会力量参与办学是日本国立大学法人化改革的步骤之一。我国国家中长期教育改革和发展纲要（20102020年）提出，要加大校外人士参与办学的力度社会投入是教育投入的重要组成部分。因此，如何通过法律、法规来规定和实现社会力量参与公立大学办学，使经费来源渠道多样化，是我国现代大学制度和教育法治化的要求。完善相关的法律制度，规定社会力量在大学组织机构中的参与形式、设置和要求，这样才能既给予社会力量参与的合法性，又明