中国农村反贫困面临困境与制度创新-中国国际扶贫中心

1、中国农村反贫困面临困境与制度创新王耀武(中国人民大学行政学系，北京100872)2008年第2期兰州学刊社会学研究摘要改革开放以来，中国农村反贫困取得了巨大的成绩。但是，当前 反贫困面临突出的困境，表现为减贫效用递减、制度治理滞后、瞄准 机制失灵和漏斗效应明显。如何着眼多维视角，立足强化公共服务，在剖析贫困人口结构变化基础上，引入有限福利制度，从而突破反贫 困的困境，对于加快社会主义新农村建设，全面建设小康社会具有极 其重要的战略意义。关键词反贫困；制度困境；制度创新中图分类号C913 文献标识码A 文章编号 1005-3492(2008)02-0100-03作者简介：王耀武，男，山西武乡人，

2、中国人民大学行政学系博士生，山 西省阳曲县政府副县长，主要研究方向为行政改革。20世纪90年代中期以来，中国农村反贫困步伐明显放缓。这是 因为在反贫困的运行过程中，无论是贫困内涵的理论把握、贫困人员 的结构改变，还是对因公共供给不足而返贫的现实认识以及贫困的制 度设计都存在着缺陷和误区。因此，要治理贫困恶性循环就必须从多 维角度出发，对当前反贫困进行全方位分析，找准中国反贫困面临的 困境，选择新的符合科学发展观与和谐社会要求的反贫困政策路径，努力探索适应新时期反贫困工作的理论架构。一、当前中国农村反贫困面临的困境基本解决农村贫困人口的温饱问题只是完成反贫困这一历史任务 的阶段性成果。在此基础上

3、使贫困地区的人民生活实现小康，进而过上比较宽裕的生活，需要一个长期的奋斗过程。随着中国改革开放和 现代化建设事业的发展，随着中国综合国力的不断增强，中国的农村 扶贫开发必将取得新的成绩。但是，当前中国农村反贫困面临着突出 的困境。（一）开发式扶贫减贫边际效用递减从1978年到2005年，中国的扶贫开发大致经过了四个阶段：体制 改革推动扶贫阶段（19781985年），据统计，从1978年到1985年，农 民人均纯收入增长了 2. 6倍;没有解决温饱的贫困人口从 2. 5亿人 减少到1. 25亿人，占农村人口的比例下降到14. 8%;贫困人口平均 每年减少1786万人。大规模开发式扶贫阶段（198

4、6 1993年），经过8 年的不懈努力，到1993年国家重点扶持贫困县农民人均纯收入从 1986年的206元增加到1993年的483. 7元；农村贫困人口由1.25 亿人减少到8000万人，平均每年减少640万人，年均递减6. 2%;贫困 人口占农村总人口的比重从14. 8%F降到8. 7%扶贫攻坚阶段（1994 2000年），截至2000年底，“八七计划”目标如期实现，中国农村贫 困人口的温饱问题基本得到解决。未解决温饱的农村贫困人口减少到 3000万，贫困发生率下降到3% 1综合治理贫困阶段（2001年一现 在），根据国务院扶贫办最新统计，截至2006年底，中国农村还有2148 万人年收入

5、低于693元的绝对贫困线，属“赤贫人口” ； 5000多万人年均收入不足1000元，称为“低收入人口”进入21世纪后，政府扶贫的绩效在递减。国际经验表明，当一个 国家的贫困人口比例低于 5%寸,单靠扶贫很难奏效。事实上，中国经 过20多年扶贫后，真正具有“造血”功能的贫困人口已基本脱贫。现 有2000多万赤贫人口一半以上居住在山区，有接近一半的农户人均 土地不足1亩，他们受教育程度很低，有相当比例的是文盲，有的常年 生病，加之生产生活条件恶劣，主要靠农业为生。这些人的脱贫，大多 只能靠“输血”解决。政府对他们给予持续、稳定的基本生活救助,显得极为重要且迫切。而惟一能够实现这一目标的 ，就是在农

6、村建立 最低生活保障制度。西方发达国家的反贫困经验也表明，对于进入最后阶段的扶贫人群，开发式扶贫收效甚微。新时期的中国贫困地区相 对来说，自然经济条件更差，贫困群体越来越小，分布更加分散，脱贫 标准要求更高，反贫困的难度更大。因此，要解决最后2148万贫困人 口问题，单靠开发式扶贫难以奏效，必须统筹使用救济式与开发式并 重的方式才能真正解决中国的贫困问题。（二）思想认识不足制度治理滞后中国目前的反贫困不仅是一个经济问题，而且也是一个政治问题。在反贫困的运行过程中，无论是对贫困内涵的理论把握，贫困人员 的结构改变，还是对因公共供给不足而返贫的现实认识以及反贫困的 制度设计都存在着缺陷和误区。首先

7、，对贫困内涵的理解偏窄。传统的反贫困战略仅仅关注农村 收入的绝对物质贫困是远远不够的，贫困还应该包括文化、卫生、健 康等方面的严重缺乏，特别是联合国开发计划署（KLBM提出人类发展 指数和数字鸿沟以后，这大大扩展了贫困的内涵与外延。2根据联合 国开发计划署的定义，人类贫困是指缺乏基本的人类能力，不识字、营 养不良、较短的预期寿命、健康水平低下、可预防性疾病的侵害、缺 乏社会保障等。从人类发展指标（OBP）来看，中国人类发展指数已经属 于中等人类发展水平之列。但是我国农村的人类贫困仍旧非常严重。中国的成人文盲率、儿童营养不良率、婴儿死亡率及产妇死亡率不仅 高于工业化国家和新兴工业化国家，而且也大

8、大高于泰国、印尼等亚 洲新兴市场经济国家。上述分析表明，贫困内涵的多维性要求对农村 贫困问题的解决需要从理论上全面把握贫困的基本内容，以此为指导选择贫困治理的综合路径。其次，对贫困人口的结构改变定位不准。从当前尚未摆脱贫困的 群体和家庭来看，主要是“五保户”、丧失劳动能力的残疾人、慢性病 患者，以及居住地自然条件和外部环境极为恶劣 ，不适宜人类居住的 人群等。前者继续沿用开发性扶贫方式基本上起不到什么作用，因为开发式扶贫针对的是有一定脱贫能力的人，通过一定的项目帮助他们 利用当地资源自我发展。对于这部分人，无论提供贷款还是技术支持 都没有用处，只能采取救济性扶贫，直接把资金给贫困人口进行救助,

9、 他们已经不是体制性致贫，而区域性致贫，开发式扶贫也很难奏效，只 能采取移民性扶贫。再次，对公共需求的变化引致贫困反弹问题认识不足。20世纪80年代中期以后，随着教育产业化和医疗市场化的推行，使得已经脱贫 的人群因教育和医疗费用过高，随时可能形成返贫或贫困反弹现象。联合国人类发展报告指出，公平性是发展中国家反贫困治理的基 本战略，而因教返贫和因病返贫是农村公共需求与供给不对称的现实 反映。教育资源城乡分配的严重不平衡、 教育费用上涨的速度太快已 经超越老百姓，尤其是农村老百姓的承受能力；农村医疗保障体制的 缺乏使农村贫困群体无法承担医疗费用，并由此形成因贫致病和因病 致贫的恶性循环。国务院发展

10、研究中心评价中国医疗体制改革 “从总 体上讲，改革是不成功的。” 3这一结论也恰恰证实了老百姓日常生 活中“看病贵、看病难”的体验。最后,反贫困制度设计的不合理。我们扶贫的核心就是国家级贫 困县，但是，以县为单位进行扶贫太过笼统，有可能因苦乐不均而派生 出新的县域不平衡，进而形成既得利益的路径依赖和制度锁定。香港 乐施会的李昌平认为，农村贫困在很大程度上源于农民没有权利，源于主流社会设计的不合理制度。贫困地区的地方政府没有足够的财力 来提供最基本的公共服务，农村公共产品和公共服务的缺失使得一部 分贫困人群更又t以摆脱贫困；而现行的土地制度的产权缺失和土地征 用与交易制度的非市场化使得大量失地农

11、民得不到合理补偿，从而使他们成为贫困的、无家可归的城乡边缘人。（三）扶贫目标瞄准机制失灵扶贫工作是一项政策性很强的工作，重点扶持贫困人口脱贫致富 但在现实生活中却发生了 “扶富不扶贫”、“扶工不扶农”、“扶强不扶 弱”等怪现象。从宏观层面，对贫困县的认定与评价标准不同，导致富县争戴扶贫帽。为了使农村贫困人口早日脱贫致富，从1986年开始，国家陆续 确定了一批重点扶持的贫困县。2001年中国农村扶贫开发纲要 颁布后，在中西部21个省（区、市）确定了 592个县，作为新阶段国家 扶贫开发工作重点县。“国贫县”工程实施后，贫困地区农民的生产生 活状况发生了巨大变化，贫困人口出现群体越来越小的分散性的

12、特 点。当前农村新形势对扶贫工作提出了新的要求 ，如果继续以县为单 位进行“普遍撒网”式扶贫，其结果必然导致扶贫的不公平，使本该重 点扶持的贫困户得不到应有的重视。因此，需要转变既有的扶贫思维 视角，由重点扶持贫困地区向扶持贫困人口转变。扶贫的重点不再是 贫困地区，而是贫困地区的贫困人口 ，相应地扶贫工作的直接受益者 也不应是贫困地区的各级政府，而是贫困地区的贫困人口。扶贫的对 象规模必须进一步缩小，应当以贫困农户和贫困农户占绝大多数的自 然村为对象。之所以存在富县争戴穷帽的现象就与扶贫的受益者实际 在政府而没有落实到村、到户有关。微观层面，对贫困户与贫困人口的确认与扶持目标不准。现有的 扶贫

13、方式与措施是强调到村到户并以贫困户为对象的 ，但是由于现有 的扶贫体制与机制设计难以避免的缺陷，较多的扶贫资源被有的县乡 政府机关、村社干部和农村中的非贫困农户占用了 ，很少或根本没能 送达极贫农户。例如，扶贫开发及基础设施建设的项目，由于计划、农 户选择和贷款发放掌握在县乡与村干部手中，选择倾向往往偏向其亲 朋好友，有的搞成了 “面子工程”；扶贫贷款中白贴息贷款，其使用权般被村社干部和优势人群占有，极贫农户往往被排斥在外；较低利率的小额信贷，瞄准的是一般贫困户，极贫农户也难以沾边；由于贫困, 极贫农户在近期内不但难以使用价格高昂的农村供电、公路运输和卫生保健等。相反,还因与非贫困户一样出义务

14、工而加重了他们的负担 ； 由于大量非专业人员做扶贫工作以及本单位扶贫效益的考核，包括小 额信贷、对口扶贫、挂钩扶贫等在内的扶贫到户措施 ，项目人员往往 有意无意地选择一般贫困户或非贫困户，而使极端贫困户成为“尚未 触及的人群”或“被遗忘的人群”。（四）漏斗效应资金传输过滤严重我国自20世纪80年代初开始的大规模反贫困工作，取得了举世 瞩目的成就，贫困人口大量减少，贫困发生率急剧下降。在过去 20多 年的农村扶贫开发中，我国政府不断加大财政扶贫投入力度 ，政府的 扶贫投入对改善贫困地区落后状况，提高贫困人口的生活质量，缩小 贫困地区与发达地区的差距，推动贫困地区农业经济和国民经济增长 方面，起到

15、了积极而显著的作用。但是，随着扶贫开发工作的推进，财 政扶贫资金使用中的一些问题也逐步显露出来 ，特别是财政扶贫资金 漏出问题尤为严重。财政扶贫资金在分配、传递和使用过程中产生目 标置换，脱离扶贫目标，造成有限的资金没有有效地用到真正的贫困 人口身上或使真正的贫困人口从中受益，往往有部分资金流入了某些 “能人”腰包。在扶贫款的转移支付过程中，由于缺乏来自纳税人和上级机关的 监督，在事实上，一些“扶贫者”在使用这笔“无主资源”少了制度的约束。最终使一些扶贫项目“昙花一现”，半途垮掉。对需要脱贫的 农民来说，在扶贫资源的诱惑下，从最初的亢奋到最后的失望，成为没 有任何依仗的“牵连者”。财政扶贫资金

16、的漏出不仅降低了资金的使 用效率，浪费了国家资源，更助长了渎职、腐败之风，败坏了政府形象。二、突破农村反贫困困境的制度创新上述分析表明，贫困是一个多维问题存在多元成因，贫困人口发 展能力的低下、经济权利机会的剥夺、赋予贫困者权利的不均等、农 村公共产品和公共服务的供给不足、制度的不适合和善治的缺乏等因 素共同构成了贫困恶性循环发展的特有逻辑。 要打破这一贫困恶性循 环，必须从多维角度出发，选择新的符合新发展观和和谐社会要求的 综合反贫困制度。笔者针对目前我国农村反贫困减缓的问题和引致这 一问题的深层原因，提出以下制度创新思路：（一）着眼扶贫制度的多维视角农村反贫困应针对贫困的多维内涵，充分体现

17、以人为本，以发展 为导向，以权利赋予为核心的思想，着眼于提高贫困人口的自主脱贫 能力。这就要求在开发贫困地区自然资源和农业项目的同时，本着教育扶贫的原则，大幅度提高对贫困人口的教育投资，开发贫困人口的 人力资源，增加其知识资产，扩大其发展机会和发展能力；在完善社会 保障制度，尤其是医疗保障制度，减少贫困人口各类风险，提高其经 济、人类与生态安全能力的同时，坚持基本医疗保障扶贫的原则，为贫 困人口构筑属于他们自己的人力资本、知识资本、自然资本与社资本， 从而增强其可持续发展的能力。也就是说，在构建和谐社会、实现人 的全面发展的前提下的反贫困，既要注重物质扶贫，也要注重精神扶 贫和文化扶贫。（二）

18、重视贫困人口结构变化农村反贫困应针对当前贫困人口的结构变化 ，努力做到开发性扶 贫与救济性扶贫共重，移民性扶贫与生态性扶贫并举。这就要求国家 在通过一定项目的开发、帮助贫困人口利用当地资源自我发展的同时 以“输血”的方式扶贫到户，直接把资金分配给贫困人口进行救助 , 以解决他们的基本生活问题；对于不具备生存条件的恶劣区域，要通 过人口流动和劳动力输出的方式实现移民扶贫 ，加快贫困人口脱贫步 伐，这同时有利于资源和环境保护，避免贫困的恶性循环，从而实现生 态扶贫。（三）立足强化农村公共服务农村反贫困应针对农村公共产品和公共服务供给不足而导致返贫的认识不足问题，努力强化政府的公共服务职能，加快建设

19、公共服 务型政府，实现农村公共供给扶贫。这就要求把贫困纳入社会发展的 总体规划，通过满足农村居民对义务教育和公共医疗保障的需求，从根本上增强广大农村贫困人员获取生存和发展的机会，加大选择权的 能力，以使他们能够长期并有创造性的生活，从而脱离贫困；在反贫困 治理模式的选择上尽可能引入市场机制，改供给推动型的反贫困模式 为重视市场原则的需求拉动型的反贫困模式 ，实现农业的产业化、市 场化、群集化和组织化，从而达到规模脱贫；同时，从有效反贫困治理 出发，政府应着力关注和解决社会公平和政府转型问题，加快推进以 改进农村道路交通条件、改善农村居民居住环境、健全农村发展支持 机构为主要内容的新农村运动，全

20、面实现农村公共产品和公共服务的 有效供给机制和公共安全的有效保障体系，从而实现农村公共供给扶 贫。（四）引入有限福利扶贫制度农村反贫困应针对反贫困制度设计的不合理 ，重新设计一套公平 的社会制度，以减少扶贫中的腐败现象。这就要求国家坚持政府扶贫 和社会扶贫相结合的方针，为广大贫困人口创造各种经济、社会和政 治权利，并保证他们享有获得这些机会的公民权利和参与并表达意见 以及政治诉求的权利；构建政府部门和社会部门共同出资和供给的混 合扶贫模式，并逐步消除城市偏向、权力偏向、歧视农村、歧视农民 的不平等不合理的社会制度；建立健全扶贫工程项目的招标制度、评 估制度、公开制度、透明批露制度以及与之有关的

21、法律制度，制约欺骗与腐败，提高扶贫效果，从而开辟一条制度扶贫的新思路。在对当前农村反贫困绩效分析和找准面临困境的前提下，以及笔者多年从事基层扶贫实践和理论研究的基础上 ，针对上述问题创新性 地提出了中国扶贫开发与社会福利的有机结合点建立有限福利制度。该制度的主要内容从三个层面来展开分析：从宏观层面，重点 推进区域经济开发，通过增加投资和消费拉动增强地方政府财力，从而提高公共服务能力和社会福利标准，间接扶助贫困人口脱贫，如西 部大开发政策；从中观层面，重点建设基础设施和扶持龙头带动企业， 通过提供公共产品和增加就业保障民生，提升贫困人口生活条件和自 我发展能力，如广西“东巴凤”基础设施大会战和山西“两区”开发 从微观层面，通过减免农民必要支出和提高农村最低生活保障标准 使农民直接受益，保证维持基本生活必需条件。如国家对农村实行的 “一免三补”政策等。参考文献1国务院扶贫办.中国农村扶贫开发纲要20012010年中期评估政 策报告R.2联合国开发计划署（UNDP）.中国人类发展报告2005R.北 京:2005-12-16.3国务院发展研究中心.中国医疗体制改革的评价与建议报告R.北京：2005.The Lurc