生态旅游之法律保障

1、生态旅游之法律保障入刊理由：云南是旅游大省，要使生态旅游达到可持续发展的标准， 必须有强有力的法律保障为支撑。虽然云南生态旅游立法起 步较早，但仍然在法律完善及执法、监督等方面存在一些不 足之处。为了提高云南省生态旅游法治程度，保障云南省生 态旅游可持续发展，人们应该在开发和享受自然的同时尊重 和保护自然，使青山绿水长存。云南省素有“植物王国” “动物王国” “花卉王国”之美 誉，旅游资源极为丰富。在云南境内，有着三江并流、元阳 梯田等 4 处联合国教科文组织世界自然遗产或文化遗产，有 着 12 个国家级风景名胜区，还有 21 个国家级自然保护区， 是我国国家级自然保护区最多的省份。然而，由于

2、过去粗放 式的开发，不少自然旅游景点都存在生态环境破坏问题，例 如存在垃圾公害、交通运输工具泛滥成灾、噪音和空气污染 增加，许多过度开发造成的旅游资源的退化、损害，还有不 少建筑设施与自然景观出现了不协调的景象。如果保护跟不 上，旅游资源大省也可能要面对衰落的危机。生态旅游资源及法律保障需求 意识到旅游所携带的这种自我毁灭的因素，人们开始寻 求能够替代传统大众旅游的新的旅游方式。在全球人类面临 生存环境危机和人们环境意识不断增强的情况下，生态旅游 得到迅速普及。生态旅游作为一种绿色旅游，终极目标是可 持续发展。生态旅游强调代际公平分配，即满足当代人及后 代对环境和资源的需求；强调开发与保护并行

3、，即对经济追 求与资源开发和保护并重，一改往日开发与治理并举的恶性 模式；强调人与自然协调发展，人们在开发和享受自然的同 时尊重和保护自然， 使青山绿水长存。 简单说， 生态旅游“要 求旅游的发展要与自然、文化和人类生存环境成为一体” 。 实现经济、社会和环境发展统一协调，是云南省旅游业发展 的必由之路和必然选择。然而，现实中一些地方对生态旅游 的理解，只是处在字面阶段，只是将“生态”作为增加“旅 游”收入的招牌，而没有将“旅游”作为保护“生态”的手 段。发展生态旅游，需要政府的管理、需要科技的支撑、需 要公众的参与。 但在政府和市场可能存在 “失灵”的情况下， 法律制度的规范和约束功能，对生

4、态旅游的健康发展是至关 重要的。要使生态旅游达到可持续发展的标准，必须有强有 力的法律保障为支撑。云南省生态旅游法律制度，分为国家立法和地方立法两 个层次。从国家立法来说， 2013 年 10 月 1 日起施行的中 华人民共和国旅游法是生态旅游的首要法律，这部法律中 明确表达了有效保护、合理利用旅游资源的生态旅游价值取 向。此外，涉及生态旅游的法律，还有环境资源保护方面的 法律和行政法规，如风景名胜区条例 自然保护区条例 森林公园管理办法等，规定了生态旅游主要的载体一一 自然保护区、风景名胜区、森林公园的规划、建设、开发利 用、保护管理等方面的内容。在地方立法层面，云南省起步较早。 2005

5、年，云南省人 大常委会通过了云南省旅游条例 ，规定了发展旅游业应 当“坚持保护与合理开发相结合、经济和社会发展相协调的 原则，促进旅游业可持续发展” 。2014 年，云南省人大常委 会对该条例进行了修订，增加了“社会效益、经济效益和生 态效益相统一”的原则，并对生态旅游作出了更加直观的规 定：“鼓励旅游经营者使用新能源、新材料，创建绿色环保 旅游企业，开发生态旅游产品，倡导旅游者采用低碳、环保 方式旅游”。这些规定，对云南省生态旅游开展与保障，起 到了较好的规范作用。一些民族自治地方，也出台了当地的 旅游立法。如 2010 年，大理州通过了云南省大理白族自 治州旅游条例 。除旅游立法外，云南省

6、在自然资源及风景 名胜区保护方面的立法也成绩显著。早在 1988 年，大理就 通过了云南省大理白族自治州洱海管理条例 ，这是云南 省最早的高原湖泊保护立法。此后，其余高原湖泊立法相继 推开，如云南省红河哈尼族彝族自治州异龙湖保护管理条 例（1994 年）云南省程海保护条例 （2006 年）云南省 抚仙湖保护条例（2007 年）云南省星云湖保护条例 （2007 年）云南省杞麓湖保护条例 （2007 年）等。另外，还有一 些自然保护区方面的立法，如云南省大理白族自治州苍山 保护管理条例（2002 年）云南省三江并流世界自然遗产地 保护条例（2005 年）云南省丽江古城保护条例 （2005 年） 云

7、南省昭通大山包黑颈鹤国家级自然保护区条例 （ 2008 年）等等。生态旅游法律保障存在的问题 虽然云南省生态旅游立法起步较早，在自然资源及风景 名胜区保护制度建设方面，取得了一些可喜的成绩，但是在 生态旅游法律制度的立法、执法、管理、监督等各个层面， 仍然存在着一些不足之处。国家立法层面缺乏必要的立法衔接。环境保护法律的理念是“保护”一一保守的封闭式的存续，而旅游法律的理念 是“利用”一一开放性的保护。由此可见，二者天然地具有 价值冲突需要协调。目前，我国旅游法律规范与资源、环境 保护法律规范之间缺乏完善的衔接。例如，我国物权法 和土地管理法等法律，对于旅游景点的土地使用问题和 水资源利用问题

8、就没有规定，因此在实践中常常发生权属纠 纷。此外，一些涉及生态旅游的重要法律制度国家还没有出 台，例如缺少国家公园相关法律，自然保护区立法仅停留在 法规层面，景点景区旅游污染问题、旅游规划环境影响评价 问题等，也没有进行专门有效的规制。生态旅游规划缺乏法律保障。由于缺乏合理的生态旅游 规划制度，导致云南省生态旅游开发与我国其他地区一样， 在实践中开发布局不当、规划不合理，出现了许多不应有的 现象。如生物多样性遭到破坏、景观的自然性消失，旅游经 营过程中发生水体污染、噪声污染、固体垃圾堆积，甚至使 已开发的生态旅游资源呈现出退化的趋势。为了实现真正的 生态旅游，生态旅游规划法制化显得尤为重要，因

9、为生态旅 游规划法律制度，可以指导规划编制，并为迷失方向的生态 旅游规划指明方向。生态旅游管理体制不尽合理。在一个生态旅游区范围内， 往往存在着若干个生态旅游管理机构。这些管理部门往往各 自为政，拥有不同管理权限，执法重点也不同。根据现行相 关规定，建设部门管理风景名胜区、世界遗产；文物部门管 理历史文物古迹；宗教部门管理道观寺庙；园林部门管理风 景园林；林业部门管理森林公园和自然保护区；旅游部门管 理旅游业等等。这在一定程度上导致生态旅游管理职权分散， 无法实现系统化、体系化管理。同时，各个管理主体都有各 自的利益追求，有时会影响生态旅游管理的统一性。 生态旅游执法不严格。在澳大利亚，任何个

10、人、组织只要违 反了环保法规都会受到严厉处罚，澳大利亚各州均有“环保 警察”专职环境执法工作，维多利亚州环保局每年都要处理 40 至 50 件破坏环境案件，而在大堡礁绿岛公园，游客即使 带走一枚小小的贝壳都会被处以高额罚款。目前，云南省追 究破坏生态旅游资源行为法律责任的依据，主要是有关环境 资源保护方面的规定， 包括民事、 行政、刑事三方面的责任。 民事责任和行政责任的承担一般适用赔偿金或罚款，但金额 标准并不高，相对于因违法破坏生态旅游资源所取得的利益， 基本上起不到有效的制裁作用。如对破坏香格里拉碧沽天池 环境的无极剧组，最后仅以区区 8 万元罚款了事。在刑 事责任方面， 刑法破坏环境资

11、源的 15 个罪名不能完全涵 盖破坏生态旅游资源的犯罪行为。生态旅游法律法规的监督体制不完善。一方面，生态旅 游法律法规的监督在时机上相对滞后。一般都是在已经发生 了环境污染、生态破坏的情况后，才采取适当的补救措施， 治理污染、恢复生态，追究违法者的责任，在一定范围内开 展宣传教育。但在污染发生之前、生态被破坏之前，监管机 制运作不畅。如采取听证会等方式对景区开发、建设可能对 周边生态景区造成的环境影响进行评估，听取各方面意见， 接受各方面监督，这样的事前监督方式不完备。另一方面， 生态旅游中社会监督不完善。如美国，各类 NGO 组织对环 境保护监督很有力，每一个公民都可以通过投诉电话、投诉

12、网站等方式，随时对国家公园管理机构的违法行为进行监督 和投诉。但在我国，社会的监督作用还没有充分发挥，普通 公民的投诉和监督渠道不畅，也没有相应的鼓励措施。进一步强化生态旅游法律保障 为了促进生态旅游的可持续发展，必须加强法治建设， 为云南省生态旅游提供强有力的法治保障。完善生态旅游立法体系。我国已于 2013 年颁布旅游 法，这部法律已经明确表达了有效保护、合理利用旅游资 源的生态旅游价值取向。不过，这只是法律总则中的原则性 规定，还需要许多具体制度予以细化。当前，国家层面需要 制定一部生态旅游管理条例 ，细化相关法律法规中有关 生态旅游的各项法律原则及具体条文，确立生态旅游的相关 标准，界

13、定生态旅游各利益主体的法律地位、关系、权责范 围，明确生态旅游区经营管理和监督保障制度、生态旅游者 和当地居民管理制度，生态教育和社区参与的保障制度，以 及生态旅游区评定制度等。 在生态旅游管理条例 指引下， 国务院相关主管部门可以制定系列配套规章，云南省届时也 可以制定贯彻落实的实施细则。此外，还可以借鉴生态旅游 发展相对成熟国家的经验，制定单行的生态旅游法规，如日 本的生态旅游指导方针 ，澳大利亚的生态旅游经营者 行为规范和生态旅游者规范等。完善生态旅游规划法律制度。美国在 1994 年就在联邦 和州层面上，制定了生态旅游可持续发展规划，以适应游客 对生态旅游日益增长的需求。如美国夏威夷制

14、定的可持续发展规划包括三个主要部分：基础设施和环境整合；经济和环 境模式研究；收入与社会文化研究。我国生态旅游规划的制 定，应当结合当地国民经济和社会发展规划及自然保护区规 划，以实现发展生态经济、保护当地环境和改善当地社会生 活为目标，以保护优先、公众参与等原则为指导。地方生态 旅游规划，应当以国家生态旅游规划为指导，根据本地环境 保护状况、社会发展状况，因地制宜地具体编制，内容应涵 盖环境资源本地状况、基础设施建设、旅游发展模式、效益 分享机制等。生态旅游规划编制应由政府、专家学者、旅游 经营者、非政府组织、社区居民代表等各方参与组织进行， 其中应注意发挥专家学者的作用。专家的组成结构应合

15、理， 包括法学、生态学、园林学、环境科学、社会学、地理学、 美学、建筑学、管理学等各方面，这是由生态旅游规划的复 杂性、科学性所决定的。规划的执行者包括生态旅游的开发 者、建设者、经营者和管理者，生态旅游发展的全过程中都 应该贯彻规划的内容。最重要的是，要加强规划的法律约束 力。生态旅游规划一经批准即具有法律效力，不能随意变更，修改必须严格遵循相关程序，违反规划应追究相应的法律责 任。健全生态旅游管理法律制度。一方面，要优化生态旅游 管理职权结构。关键在于政企分开，政府负责事前编制规划， 按照法律法规对市场主体活动进行监督、规范，生态旅游主管部门，主要履行生态旅游中保护自然、规范旅游经营者、

16、调整社区居民利益关系等，涉及公共事务方面的职责。关于 生态旅游开发、经营、市场运作等方面的任务，应完全交给 市场，由经营者按照市场规律进行运作。另一方面，应当建 立科学的绩效评估制度。要健全生态旅游行政执法责任制、 评议考核制、过错责任追究制的相关办法，合理分解细化生 态旅游法律、法规规定的执法职责和内容，明确生态旅游执 法责任范围、任务、权限和基本要求，落实不同政府部门责 任。同时，推行环境保护问责制和环境保护“一票否决制”，将生态旅游资源保护状况作为政府绩效评估的指标之一，提 高政府的环境保护意识。加大生态旅游行政执法力度。在生态旅游执法领域，建 议推行联合执法、综合执法。一些景区的管理经

17、验表明，强 化跨部门、跨行业协调管理力度，是实现景区管理健康发展 的基本保证。在条件成熟时，赋予景区管委会以县级人民政 府职权，成立景区综合行政执法局，将公安、交通、质检、 林业、工商、环保等职能，由综合执法局统一行使，实施综 合执法。这既可以精简机构，又符合景区管理特点，也与发 达国家的国际通行做法相一致。 另外，要合理配备执法人员， 提高执法人员素质。在执法人员配备上，要选择懂法律、懂 政策、懂管理，有高度责任感的人作为执法专业人员。旅游 执法人员的素质，直接影响到生态旅游区的发展状况，因此 要提高执法人员的政治思想素质和业务素质，让执法人员把 生态理念贯彻于日常执法中，加强执法人员业务培训，保障 执法人员严格执法。加强生态旅游环境教育的制度保障。注重生态旅游的环 境教育，既是生态旅游的一个起因，也是生态旅游所要实现 的重要目标。基于生态旅游的这一特殊性，重视生态保护教 育是促进生态旅游可持续发展的必然选择。首先，要建立生