浅议我国的听证制度

1、浅议我国的听证制度?前一阵北京歌华有线电视网络股份有限公司宣布自 7月 1日起将全 市的有线电视收费从原来的 12元涨到 18 元的涨价通知引起了北京市民 的怨声一片和社会各界的广泛关注和讨论，大家争议的焦点是有线电 视属于自然垄断行业，又是社会公用事业，如此大幅涨价为什么没有 开价格听证会呢？?无独有偶，最近笔者所在地的市广播电视机关在没有举行任何听证 会甚至没有作出任何通知的情况下擅自将部分本来已缴纳有线电视费 的模拟节目转为数字节目，从而收取数字节目收视费。推广数字电视 本是国家提倡的关系国家信息化建设和社会主义精神文明建设的一件 好事，但是广播电视机构在使用者已缴纳有线电视费的情况下没

2、有事 先与使用者进行任何的协商甚至没有尽到充分的告知义务擅自减少节 目数量，笔者认为其违反了诚信原则和听证的程序。这两个事件又引 起了笔者对我国听证制度的关注。?听证的概述?听证程序是指国家机关作出决定之前，给利害关系人提供发表意见 提出证据的机会，对特定事项进行质证，辩驳的程序。 1?其实质是 听取利害关系人的意见。?听证程序在国外作为一项法律制度已有几十年的历史了，在程序法 制比较健全的国家是普遍适用的程序，是整个行政程序中的核心内 容，充分体现了行政程序三大原则： “公正、公开、参与 ”。?在普通法系国家，听证制度来源于英国的自然公正原则，它包括两 个程序规则：（ 1）听取对方意见；（

3、2）不能作为自己案件的法官。其 中第一条听取对方意见被认为是听证程序的规则。美国的 联邦行政程 序法是一部较早确定行政听证制度的法律规范。在美国，听证的权利 不仅是一般的法律规则，还是一个基本的宪法权利。现在世界上法制 发达国家都在行政程序法中明确规定了听证程序。?我国宪法第 27条规定： “一切国家机关和国家工作人员必须依靠 人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议， 接受人民的监督，努力为人民服务。 ”这一规定为在行政程序中建立听 证程序奠定了宪法基础。?1996年公布的行政处罚法首次引入了听证程序，行政处罚法 第 42 条规定： “行政机关做出责令停产停业，吊销许可证或

4、执照，数额 较大的罚款等决定前，应告知当事人有要求举行听证的权利；当事人 要求听证的，行政机关应当组织听证。 ”?1998年 5月 1日起实施的价格法也对价格听证做了明确规定， 第23条规定： “制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价 格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听 证会制度，由政府价格 ?主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方 面的意见，论证其必要性、可行性。 ”2002年颁布的政府价格决策听 证办法对价格听证的程序作出了详细的规定?2000年通过的立法法也规定在行政法的起草过程中为广泛听取 意见可以采取听证会的形式。?2004年 7 月 1 日起施

5、行的 行政许可法以专节对听证程序做出了 详细具体的规定。?一、听证制度在中国在短短十年内得到了高度的重视，并得到了飞 速发展，笔者认为有以下几方面原因：?1、公民民主法制意识的提高和基本人权理论的发达当今的社会是民主的社会，法治的社会，而民主则要求国家机关在作 出任何影响公民利益的决定之前，要倾听公民的意见，征得公民的同 意，听证的理念由此而生。据说人类的第一次听证权是上帝在伊甸园 中赋予的。传说亚当和夏娃被驱逐出伊甸园之前，上帝就问过他们是 否偷食了上帝禁止他们食用的那棵树上的果子。 2?听取利害关系的 当事人的意见后来经过发展成为现在的听证制度。另外，基本人权理 论的发达在行政权领域要求行

6、政机关尊重和保护公民的人格，公民不 再是行政权任意支配的客体，不再是消极的等待行政权的结果，而是 可以主动参与行政权行使过程，并推动行政机关作出更加公正的行政 行为。而听证程序给公民提供了一个可以参与行政权行使的机会，在 这个程序中，当事人可以陈述意见，进行申辩，提出证据等等，充分 行使法律赋予自己的权利。?2、政府服务理念的转变 ?现代行政理念发生了重大的变化，政府的角色从管理者变成了服务 者，服务行政要求政府抛弃治民的观念树立由民做主的观念，将公众 置于行政的中心位置上，政府与公民的地位真正地趋于平等，政府将 改进服务质量，高效率的为民服务作为其追求和目的。 3?公民与政 府形成良好的合作

7、与互动，再也不是原来的管理与被管理的关系。政 府要有效的实施行政管理，必须得到公民的配合和支持，需要公民积 极的参与行政活动。在当今公法私法化的过程中，私法的原则和精神 不断的为行政法所吸收，私法中的意思自治和合意，协商精神向行政 法的渗透，一方面提高了公民在行政法律关系中的地位，成为一个意 思自治的法律主体，另一方面行政机关在行使行政权作出某些决定 时，尽可能让公民参与到行政过程中发表自己的看法，听取公民的意 见，形成了公法中的听证制度。我国加入世贸组织后， WTO 规则的三 大原则之一透明度原则也要求我国建立完善的听证制度以适应国际化 的需要。?3、节约行政成本，提高行政效率?行政听证是行

8、政程序中的核心内容，在行政程序中设置听证程序并 非降低了行政效率，从长远的效果来看而是提高了行政效率。行政听 证相对于行政复议，行政诉讼来说是事前救济。即在行政机关作出影 响行政相对人合法权益的决定之前，由行政机关告知决定的理由和听 证权利，行政相对人陈述意见，提供证据以及行政机关听取意见，接 纳证据并作出相应决定，通过听证，可以使行政机关和相对人双方更 清楚的了解事实，对行政行为的合法性和合理性有更深入的认识，避 免矛盾的产生，使得一些事项在听证程序中就得到了很好的解决，降 低了相对人寻求行政复议和行政诉讼的几率，大大提高了行政效率。 同时，听证程序的设置还可以有效的监督行政机关依法行政，避

9、免行 政机关滥用权力，违法行政，符合我国当前依法行政目标的实现。?二、中国听证制度中存在的问题?自从 1996 年行政处罚法引入听证程序后，听证在中国作为一个 崭新的制度引起了人们广泛的关注和过高的期望。尤其是 98 年施行的 价格法规定 “制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务 价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立 听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关 方面的意见，论证其必要性、可行性 ”之后，各种价格听证会在中国如 火如荼的展开了。但是目前中国的听证制度存在着严重的弊端，主要 有以下几点：?1、在价格听证，立法听证等关系公共利益的听证

10、程序中，听证代 表的选出缺少法律依据。 2003?年 ?7?月?15?日 ?的民航价格听证会， ?7? 名消费者代表以摇号的方式产生。很多地方还存在着 “指定听证 ”、 “邀 请听证 ”的方式。通过这种方式选出的代表，他们对听证事项的专业性 的掌握程度能否有效的行使听证的权利，在多大程度上代表公众的利 益，是否接收人民群众的监督等方面都受到质疑。单从参与者的产生 方式上分析，就足以见证目前听证法律法规所涉及程序内容的不可操 作性，从而也会使听证结果有失偏颇。从这点来说应该建立听证代表 的遴选机制。听证代表的作用不仅仅只是代表公众的意愿，简单的表 达自己的想法，他们需要具备听证事项所要求的专业知

11、识和分析问 题，举证，质证的能力。这样，在听证程序中，代表的意见才会被裁 决者充分的重视进而被采纳作为作出行政决定的依据。这才符合听证 制度设置的本意。?2、很多地方的听证会随意性大，透明度低，形式主义严重 ?1996年的行政处罚法首次将行政程序引入我国法律当中。行政 处罚中的听证程序因为缺乏可操作性的具体实施细则，加上某些地方 基层政府法律意识淡薄或不具备相应素质的专业人员，导致听证程序 流于形式，或是被利用为政府弥补不足的手段，使相对人失去了对听 证程序的信心。?2000年 3 月出台的立法法肯定了立法听证后，这一民主机制在 各地很快渐成潮流，截止 2004年底，全国共有 24 个省级人大

12、常委会举 行了 38 次立法听证会。尽管各地的立法听证实践取得了相当成效，但 由于缺乏具体的程序和规则，也暴露出随意性大、透明度低、形式主 义等诸多弊端。对于听证会上提出的各种意见，立法机关很多没有予 以充分的尊重、考量和平衡，常常是 ?“听而不取 ”、“听而不决 ”，对于 未采纳的意见也没有给出令人信服的理由。使得听证会沦为一种 ?“民 主作秀 ”的行式。类似的问题在价格听证中更是大量存在。?三、完善我国听证制度的几点建议 ?1、建立公听代表人制度?公听即公共听证，是指听证的事项涉及多人或多方利益时，需要由 众多公民，组织参与的听证形式。在西方国家，公共听证适用于公共 管理的众多领域，我国自

13、 1996 年引入听证制度后，公听制度已渗透到 价格决定，规章制定等领域。在公听制度中，既要保障多人参与，又 要兼顾效率，有必要建立公听代表人制度。公听代表人制度可确保社 会各方利益的充分表达，又可兼顾公共利益与个体利益的平衡。如上 述提到的，为什么听证代表会以摇号的方式产生，正反映了我国听证 代表人制度的弊端，所以建议有关机关从下面几点考虑建立适应我国 国情的公听代表人制度。（a）代表人的产生途径；（b）代表人的数额确 定；（c）代表人的遴选标准；（d）代表人的资格地位等等。只有建立 完善的公听代表人制度，才能确保代表社会各方的充分参与和各种利 益的充分表达，才能引起听证机关对代表意见的充分

14、重视，符合听证 制度建立的初衷。?2、建立严格的职能分离原则?职能分离是英美普通法上的传统制度。普通法中自然正义原则的一 个重要内容是当事人不能作为自己案件的法官。职能分离要求从事听 证裁决的人员不能从事与听证和裁决行为不相容的活动，包括对案件 进行追诉的活动及对追诉事项事先进行调查的活动。4?我国唯一对听证程序作出比较系统规定的政府价格决策听证办法规定听证主持 人由政府价格主管部门有关负责人担任，笔者认为这种做法违背了行 政听证必须遵循的 “职能分离原则 ”。我国公共单位经营的公共产品和 服务大都牵涉到政府的投资、补贴或收益，有的甚至本身就是政企不 分的政府机关或事业单位，同处政府序列的价格

15、主管部门要成为中立 的主持者比较困难。这才使得我国的听证制度在很大程度上流于形 式，很难起到保护利害关系人的作用。笔者认为有必要在政府机关中 增设专门的听证部门以满足职能分离原则的要求。?3、要建立起对听证代表意见的回应制度。?美国的听证制度中规定了案卷的排他性原则，即全部听证的记录和 相关的文件构成案卷，行政机关只能以案卷作为根据，案卷之外的未 经听证的事实不能作为裁决依据。 5?目前，根据我国的民主法制建 设的程度，在我国建立案卷排他性原则还不太现实，但是我们一定要 建立对听证代表意见的回应制度，对听证代表的意见，无论采纳与否 都要公布理由，作出回应。这样可以大大提高听证过程的透明度，防 止“听证会”变成“听过会”甚至成为掩盖部门利益的幌子。?以上只是笔者对我国听证制度的几点设想，要想从根本上完善我国