我国廉租房法律制度研究讲解

1、引言随着我国社会经济快速的发展，商品住房虽然解了一部分人的住房问题， 但对于我国城镇低收入群体的住房问题就需要通过政府及相关法律规范来对其 住房权进行维护。所以解决城镇低收入群体的住房问题是我国法制建设的关键之 一。正是基于此，本文对我国廉租房法律制度进行分析并与之对应提出相对应的 措施及建议。一、廉租房法律制度基本理论及法理基础(一)廉租房制度的概念及辨析1 .廉租房制度的基本概念廉租房是我国为解决城镇低收入家庭的住房困难问题而建立的具有保障性 质的公共住房。根据1999年建设部颁布的城镇廉租住房管理办法的规定， 城镇廉租住房是指政府和单位在住房领域实施社会保障功能，想具有城镇常住居 民户口

2、的最低收入家庭提供的租金相对低廉的普通住房。换言之就是，廉租住房是解决城镇低收入家庭住房问题的一种保障性住房。廉租房只租不售，出租给城 镇居民中中低收入者。廉租住房属于我国保障性住房的重要组成部分之一。从 1994年，国务院开始重视廉租房的建设到 2007年颁布廉租住房保障办法逐 步解决中低收入居民的住房问题，同时也是更加明确了各级地方政府加强廉租房 的建设。2 .廉租房制度与传统福利分房制度的比较分析我国政府在进行住房体制改革之前，住房制度主要采用的是社会福利分房制 度。社会福利分房制度是指由政府无偿划拨土地， 并由政府或单位出资建设公房， 在职工申请住房的基础上，按照条件分配给职工居住，收

3、取象征性房租的福利制 度。而我国现在所采用的廉租房制度与传统的福利分房体制有很大区别，主要体现在一下两方面：3 1)保障主体的不同传统的社会福利分房所保障的对象是全国企事业单位职工； 现行的廉租房制 度保障的对象是符合城镇最低生活保障标准且住房有困难的家庭， 是一种真正意 义上的社会保障制度，这样将政府有限的财力用于解决最需要解决、提高住房条 件的弱势群体，从而提高住房保障的社会效应。4 2)保障时限的不同传统的社会保障住房体系中，获得福利住房的保障对象对于福利房的使用期 限是长久的，直至保障对象生命的结束。而现行廉租房保障体系中，获得廉租房 的保障对象对廉租房的使用期限是暂时的， 当承租家庭

4、的收入水平超过规定标准 时，就必须退出保障体系，因此廉租房制度是一种动态的住房保障机制。（二）廉租房制度的特征1 .廉租房制度具有社会福利性住宅权是任何国家居民都享有的基本权利， 无法通过市场机制来解决住房问 题的城镇低收入群体必须依靠政府的帮助来满足其基本的住房需要，所以各级地方政府作为廉租房保障责任的主体有着不可推卸的责任。即便是发达国家（或地区）也存在着贫困阶层，但随着社会经济水平的不断发展和社会形势的不断变化， 还会出现新的贫困阶层，这就导致贫困群体的住房问题可能逐步的恶化， 所以与 之相对的廉租房保障体系必须是一项长期坚持的制度。这一制度能有效的解决城 镇低收入群体的住房问题，与医疗

5、、失业、养老等社会保障制度是一样的，是政 府社会公共政策的重要内容之一，同时也是政府的职能。由此可见，廉租房制度 具有明显的社会福利特征，实施到位可以缓解社会贫富差距所带来的社会矛盾。2 .廉租房保障对象的针对性廉租房保障的对象是符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭，并且接受保障的对象必须是具有非农业户口的常住居民。同时保障对象界定的标准必须同当地的经济水平发展状况相适应。3 .廉租房制度不以盈利为目的房地产商开发建造商品房、经济适用房是以盈利为目的。商品房提供给高收 入群体，其利润水平是由市场决定的；经济适用房则是面向广大中低收入家庭， 在土地使用权的取得、税费等政策上面享受优惠。而

6、廉租房则不同于商品房和经 济适用房，政府建造廉租房是为了满足城镇低收入群体的基本生活需要。建设廉租房追求的只是社会效益，同时国家为了降低廉租房的建设成本， 不仅需要无偿 划拨土地而且大幅度的减免税费。因此廉租房制度是不以盈利为目的。（三）廉租房制度的法理基础廉租住房法律制度是目前世界各国解决低收入家庭居住问题，保障基本人权的一项法律措施，同时也是我国目前一项比较新颖的法律制度。 廉租房法律制度 涉及众多法律关系及内容，分析其法理学的基础理论，有利于明确廉租房法律制 度存在的意义，同时也可以了解到廉租房在法制建设过程中存在的漏洞以及如何 使其完善的措施。1 .廉租房制度宪法基础公民的住宅权是指公

7、民有权获得可担负的起的适宜人类居住的，有良好的物质设备和基础服务设施的，具有安全、健康和尊严，并不受歧视的住房权利。住 宅权作为最基本的人权之一，最早出现在联合国人权宣言当中。随着人权话 题在法律界的不断重视与传播，我国在 2004年宪法修订案中，首次将人权纳入 宪法的范围，明确的规定“国家尊重和保障人权”。同时，在宪法第39条中 规定了 “我国公民的住宅不受侵犯”，从中可以看出这是国家对我国公民住宅权 的保护和认可。对公民住宅权的保护当然离不开国家和政府的参与。当国家部分群体在生存或居住问题上存在苦难时，不能以自身能力来保障自己的住宅权时， 政府就应该主动承担起这份责任，以保障其公民“居者有

8、其屋”的权利。廉租房法律制度的基本目标就是保障其公民的基本住宅权，国家作为法律的制定者，各级政府作为制度实施的主体， 从而保障我国弱势群体的住宅问题， 尽 量满足其住宅需求，改善其公民的住房条件和住房环境。所以说廉租房法律制度 是保障国家公民住宅权的充分体现。2 .廉租房制度的社会保障法基础社会保障法是调整关于社会保险和社会福利关系的法律规范总称，为了保证有困难的劳动者及其他社会成、特殊社会群体成员的基本生活，并逐步提高其生 活质量而发生的社会关系的法律规范的总和。 其主要调整以下法律关系：（1）政 府与社会保障实施机构之间的关系，包括委托、管理和监督的关系。（2）国家与社会成员之间的关系。主

9、要是一种给付关系，明确国家的职责和义务以及社会成 员应享受的保障性权利。（3）社会保障管理机构之间的关系。它是指社会保障职 能机构由于职责划分的不同而形成的分工协作关系。 包括社会保障资金的筹集机 构、管理机构、运营机构和发放机构，它们应各自有明确的分工，但又在职能上 相互的衔接，构成一个统一的运作整体。廉租房是我国社会保障体系的重要组成部分和建设重点，是住房保障制度的 重要内容之一。因此，廉租房法律制度具有明显的社会保障性质， 分别调整国家 和弱势群体之间、廉租房管理机构和公民及其涉及廉租房工作的其他工作机构和 部门之间的法律关系，明确了法律主体的权利和义务关系， 不仅以人为本、重视 弱势群

10、体的住房问题，廉租房制度良好的实施更是有利于保障社会公平正义和安 全，体现社会保障法的基本原则和目标。二、发达国家（或地区）住房法律保障制度比较分析（一）美国的公共住房制度从19世纪上半期，由于美国城市人口的不断增加包括贫民窟人口的迅速及 居住区域的不断扩大，导致了美国城市住房面临着较大的压力， 而发展较快的中 西部包括东北部城市为了抑制此社会问题， 先后提出了一些主张，主要是对贫民窟的环境地侵蚀了其居民的健康和道德水平， 为此采取的主要举措就是改造城市 住房。但仅仅靠房地产的自发调控是无法解决的，需要某种形式的公共住房，此举措受到一些公民的关注，但不足以影响各级政府来制定措施采取实际行动来改

11、 变这样的局面。1 .提供立法保障到19世纪下半期，改革者进一步敦促地方制定建筑和卫生规范，创立标准 的住房方案以供私人房地产开发商和土地所有者遵循。但由于种种原因，这种想法一直停留在理论的讨论阶段。1直到20世纪30年代，在经济大萧条的打击 下，美国的房地产也已经无法独立支撑美国人民的住房需要更无法估计贫民窟的 住房问题，这是美国政府开始进一步扩大在一战时期的做法一一兴建公共住房。 美国政府着手制定了一系列的租赁用公共住房政策和举措，以满足绝大数美国公民的需求。公共住房政策由此成为美国新政策期间最重要的举措之一，是美国联邦政府有史以来第一次直接介入建造安全、卫生、现代住房满足贫困人民的生活需

12、求。随着公共住房的进一步实施，1949年7月8日，美国国会参议院通过了 瓦格纳一埃琳德一塔夫脱住房法”，即美国历史上著名的“ 1949年住房法”。2 .提供低租金公共住房政府以住房为切入点，在美国境内拉开了 一场大规模的城市更新运动，1949 年住房法在美国城市变革中扮演着重要的角色，它首次强调美国联邦政府在住房 领域负有不可推卸的责任。其中最为人知的是国家住房政策宣言：“国家的繁荣与稳定，人民的健康和生活水平的不断提高都需要在住房建设及相关的社区开发 来解决严重的住房紧缺问题，需要通过清理贫民窟和衰败地区以及其他切实的方 法，为每一个美国家庭提供体面而舒适的居住环境。” 2该法案第三款是对1

13、937 年住房法案中住房项目的重新启动，其中规定由联邦政府及地方政府在法案颁布 后6年之内新建81万套低租金公共住房，这一数量相当于当时全美评估的住房 需要量的10%。3第三款中还规定了住房的建筑开支的上限和住户收入的上限， 并规定公共住房的租金至少要比当地最低的私人住房的租金低20%。43 .提供住房补贴但从20世纪60年代开始到70年代，美国公共住房政策在其住房政策中不1苏宁.美国房地产开发商与中心城市改造一一以城市更新运动为中心(1949-1974 )C.厦门大学博士学位论文，2005年6月.2Howard p .Chudacoff ed .Major Problem in Americ

14、an Urban History » C. Lexington D. C. Heath, 1993.3王旭.美国城市发展模式M.清华大学出版社，2006年版，第215页.4Howard p. Chudacoff ed. «Major Problem in American Urban History » C. Lexington D. C. Heath, 1993.断地被淡化，以租房补贴为代表的新型住房援助政策被提出。由于租房补贴政策可以同时为地方政府还有低收入家庭提供更宽泛的选择，因此更受群众欢迎，并逐步取代了公共住房政策。1965年美国国会通过了 “住房与城市

15、发展法”，根据 此法建立了内阁一级的“住房与城市发展部（简称 HUD）”，具法案与1949年住 房法相比又有了新的突破。一方面，它授权联邦政府建立24万套公共住房；另一方面它推出了新的租房补贴计划，这一计划完全不依赖公共住房和相关建设。 该计划授权联邦政府住房管理署向租住非公共住房的低收入家庭提供房租补贴， 补贴的额度为住房租金与租户收入的 25%之间的差额。5法案还规定，地方住 房机构可以购买、租赁、修缮私人房屋作为公共住房的补充，将之提供给低收入家庭居住。在法案的第一个四年建设计划中，准备提供6万套公共住房，其中3.5万套为新建，其余为购买、租赁、修缮的私人房屋。6该法案的独特之处在于更利

16、于为低收入家庭提供更多的住房选择，同时也是为了住房管理部门管理和 实施提供有利之处，他们即可以利用增加的联邦拨款兴建公共住房，也可以采取其他的方式获得已经兴建好的公共住房，这样的多方位的举措就会在一定程度上 避免了以往公共住房建设周期长， 对社区破坏较大的不利之处，具有较强的灵活 性。1968年国会新通过的“住房与城市发展法”，将调整的重点转移到了中低收 入家庭的住房问题上。该法案授权联邦政府在未来10年中新建2600万套住房，其中包括600万套低收入家庭住房.除此之外，法案继续为低收入居民租住非 公共住房房屋提供帮助，为鼓励非盈利性组织向低收入家庭提供住房，国会还特别批准此类组织可以接受联邦

17、的资助以支付住房抵押贷款的利息。法案授权联邦政府在1970年财年为城市更新项目提供14亿美元的经费，并要求新建的公共住 房中的一半以上应保留给中低收入家庭使用，至少20%提供给中低收入家庭。8自20世纪70年代开始美国政府逐渐由补贴住房供应商变为向住房需求者提 供补贴，自此并一直成为美国向低收入家庭提供住房领域援助的主要手段。5Janne R. Lowe. Cities in rRace with TimeM. NewYork. ： RandomHouse,Inc.,1968.p. 2656A Lexaner Von Hoffan.A Study in Contradictions »

18、; EB. The origins and Legacyof the Housing Act of 1949.http:/programs/hpd/pdf/hpd-1002-hoffman.pdf.20 01.4.10.p.3147A Lexaner Von Hoffan. « A Study in Contradictions » EB. The origins and Legacy of the Housing Act of 1949./programs/

19、hpd/pdf/hpd-1002-hoffman.pdf.20 01.4.10.p.3148Brookings Institution.Governments 50 Greatest Endeavors of the Past Half Century«Increase the Supply of Low » EB.Income Housing/gs/cps/research/progects/50ge/endeavorshousing htm.2005.5.9（二）香港地区的公共住房制度香港的公共房屋制度来源于1953年九龙石破尾寮屋大

20、火，超过 5万居民一 夜间失去家园，政府决定有系统的开展徒置计划。该制度采取了政府部门与私人 发展商共同发展的形式，形成了包括市场住房供应和保障性住房供应的双轨制住 房供应体系。香港公共住房制度的特点之一就是有专门的机构来负责运行公共住房体系。 其设立了房屋委员会和房屋协会两大机构负责协调公共住房发展规划、开发建 设、社会分配和运营管理等诸多环节，参与公屋制度的建设和管理。香港于1972年成立的房屋委员会是现在的法定决策机构，负责推行香港公 共住房计划，策划和兴建公共住房，把公共住房的出售和租赁给低收入家庭。 房 委会其下设执行机构是执行机构房屋署， 负责执行既定的政策和实务工作。1948 年

21、又成立香港房屋协会，这是一个独立的非营利性机构，主要是负责策划和兴建 一些特点类别的公屋，特别是介于政府和私人住房市场之间的公屋。1 .建立灵活的商业模式保障资金来源香港公屋建设的资金来源主要有两个：一个是由政府免费拨地、拨出资本和 低息贷款提供帮助；二是由房委会通过出租公屋及附属商业楼宇， 出售居屋获得 维护及兴建公屋所需资金。92 .建立专业的保障机构及透明的管理机制同时香港制定一套严格的准入、退出考核机制。对于有需要的家庭想要入住 公屋，他们需要在公屋轮候册上进行登记，同时并接受家庭收入和资产的审查； 房屋委员会每年都会对公屋轮候册的收入及资产限额进行检讨，以确保限额配合的钱的经济和社会

22、状况，确保真正需要的公民符合资格进行申请。 随着香港公屋 的不断运作，退出机制的完善也势在必行。1968年通过了 “公屋住户资助政策” 并与1987年开始正式实施。该政策规定了，住房如果在公屋居住超过10年以上 的居民，要每两年中报一次家庭收入，以确保有资格继续居住公屋。如果申报家 庭总收入超过资助的限额，公屋住户要交付双倍租金。对于虚假材料的申报家庭将可被判监禁及罚款， 并可被处罚少收租金的三倍 罚款，而且租房委员会有权利终止与其租约。直至 1992年4月，居住在公屋并 超满10年以上的住户中有34%的人支付了双倍租金。（三）发达国家或地区住房保障法律制度的借鉴意义我国现在正处于住房制度改革

23、的关键时期，如何借鉴发达地区的住房成功经9王坤，王泽森.香港公共房屋制度的成功经验及其启示J.城市发展研究，2006年. 验，反思我国廉租房制度建设的基本问题，建立健全的廉租房制度的相关政策， 成为学术界和决策者面前的共同任务。 同时结合我国国情，借鉴发达地区的经验 有以下几点：1 .建立健全的法律体系发达国家（或地区）政府的住房制度都有相关法律做保障， 住房政策既规范 又有利于贯彻执行。在美国从公共住房的实施开始就逐步落实相关的配套法律法 规使得其公共住房的发展有法可依。所以完善公共住房的相关法律法规对我国廉 租房制度政策的运行和落实显得尤为重要。 我国应从立法的角度上详细的规定城 镇廉租房

24、供应的保障的对象、保障的标准、保障资金的来源、专门管理机构的建 立及骗取保障优惠行为应当承担的惩罚性法律责任等。以保证廉租房各项政策实 施的透明化、公正化、合法化。2 .建立公平的准入退出的机制公共住房主要是对社会的中低收入家庭提供的福利性住房， 所以建立公平的 准入、退出机制尤为重要的。香港房屋委员会对申请公屋的居民进行严格的收入 及资产审查，审查合格者才有资格申请入住。 并且每个两年都会复查，对于不符 合申请条件者与其结束租住合同，并对有意虚假瞒报实情者不仅收其罚金并判其 监禁。真正使公共住房帮助社会需要群体。在大陆地区，廉租房的退出、准入机 制还不完善，没有明确的制度可以规范，所以制定严

25、格规范的退出、准入机制对 我国廉租房发展显得尤为重要。3 .因地制宜发挥政府的有效职能市场机制是无法解决低收入家庭的住房问题，所以在廉租房的建设过程中， 政府的干预是必不可少的。不管是美国为公共住房专门设立的廉租房管理委员会 还是香港设立的房屋委员会都是政府设置的专门机构为廉租房的各项政策实施 进行落实和监督。目前公共住房保障问题已经成为社会的热点问题， 设立中央直 属的公共住房保障局有利于各级地方政府加强对公共住房建设问题的认识，有效的避免了政府职能缺位的问题，从全局把握了国家公共住房体系的发展。 但由于 我国政府，尤其是地方政府在我国的廉租房建设中存在着较为突出的职能缺位问 题。三、我国现

26、行廉租房法律制度的发展及存在的问题（一）我国廉租房法律制度存在的问题1 .立法层级偏低许多发达国家（或地区）之所以可以建立较为完善的公共住房制度， 无一不 是有相关的法律法规在保证它们的实施。 同时，我国的廉租房制度的规定仅限于廉租住房保障办法、廉租住房保障资金管理办法、关于解决城市低收入家 庭住房困难的若干意见等若干政府文件，并没有上升到法律、法规的层面上， 这与“和谐社会”建设要积极稳妥的解决中低收入家庭的目标与任务不相符合。我国是一个法制国家，有法可依，这样才能使得廉租房在住房建设、 资金管理等 其他方面的问题得到根本上的解决。2 .保障对象范围偏窄根据我国城镇最低收入家庭廉租住房管理办

27、法的相关规定，廉租房制度 保保障对象为住房困难的最低收入家庭，同时对象的具体条件和保障标准是由各 地区市、县人民政府所拟定。通常根据各地做法，廉租房的分配对象主要是具有 城市户口的“双困户”家庭，及享受低保并且人均居住面积低于某一标准的家庭。 但城市中既买不起房又不是低保户的 “夹心层”和大量的流动人口并不在廉租房 的保障范围之内。社会保障制度应该具有惠普性，每个公民都应该有权利从国家 那里获得住房保障，以维持他们的基本生存状态，但从廉租房的保障范围目标以 及我国居民当前的居住状况来看， 此覆盖范围较小，受益人群十分少。廉租房制 度有其社会保障法的法理基础，就就要求我们在目前法律的基础上扩大廉

28、租房的 保障对象，对于工作，生活在城市的城市打工者、进城务工人民、城乡土地被征 收农民包括刚毕业的大学生是一个不可被忽视的新的住房弱势群体。如果不解决这些新的弱势群体的住房问题，那必然会对城镇的现代化发展带来不小的冲击。3 .建设资金短缺导致资金紧张在廉租房的建设的过程中资金的缺乏是一个重要的障碍。城镇最低收入家庭廉租住房管理办法规定，廉租房资金的来源以财政预算安排为主、多种渠道 筹措的原则，主要包括有：市、县财政安排资金、住房公积金安排受益、社会捐 赠及其他渠道筹集的资金。但在廉租房政策的落实当中，资金的主要来源一政府 财政存在资金紧缺，难以有效落实等问题。并且，资金来源的不确定所导致的房

29、源缺乏已经成为制约推广廉租房保障制度的一个瓶颈。在廉租房的新建和征购 上，受资金、市场、体制等其他因素的限制，政府供给的廉租房数量有限，因此 廉租房住户在住房的选择上存在着较大困难。 尤其在中西部地区，由于其经济发 展较为落后，政府财政资金明显不足，从而导致了廉租房制度落实的缓慢。受我 国经济整体发展水平和人民生活习惯的制约， 导致从社会捐赠的廉租房社会保障 资金也显得极为有限。综上，所述，廉租房资金的短缺问题时制约当前廉租房制 度实施的关键问题。4 .有关配套机制尚不健全目前我国的廉租房制度的保障对象为城市低收入住房困难的家庭，除此之外的家庭是不能够享受廉租房保障的。但在我国现阶段的城市发展

30、过程中需要廉租 房的住房困难户不仅仅包括低保家庭中的住房困难户，所以随着廉租房保障对象范围的不断扩大，要根据各地区居民的收入水平划分一个合理的收入标准，并制定出科学化的廉租房保障对象是尤为重要的。同时，廉租房的退出机制也存在一 定问题。对于已经享受廉租房的住户，随着时间的推移，部分家庭的收入水平可 能会有明显的提升，并且收入水平已经远远超于廉租房保障的标准。对于这类， 家庭就应该及时向上级有关部门及时上报其家庭的收入情况并使其退出廉租房 保障的相关待遇。但在现实生活中对于这种情况的审查流于形式，从而导致了廉 租房保障对象只“进”不“出”，与廉租房建设的制度相违背。5 .地方政府建立廉租房的积极

31、性不高根据较多业内专家人士的统计和分析，在许多地方房地产税费的收入是地方 政府财政收入的重要组成部分。而对于廉租房的建设，地方政府不仅得不到可观 的财政收益，反而要拿出土地，投入大量的人力、物力，因此地方政府的相关部 门对于廉租房的建设积极性较为薄弱。 并据权威人士分析，廉租房和房价成反比 例关系，廉租房供给每增加5%,当地房价就会降低3-4%,其结果必然是导致当 地政府的财政收入减少，同时降低了土地出让金的受益以及GDP的增加速度，加之没有明确的问责机制，更使得各级地方政府建立廉租房的积极性大大降低。 目前在我国廉租房的办事机构大部分都是淋临时性的，主要都挂靠在市、县房管局，办事人员基本都是

32、从房管局内部抽调过来的， 办事人员较少并且工作事情较 为繁琐，并且财政部没有专门的工作经费。 因此，廉租房的建设不能长期有效的 坚持下去。四、我国廉租房法律制度的构建与完善（一）构建我国廉租房法律制度遵循的原则1 .住宅权保障原则住宅权最初是人类住宅法的概念。1948年世界人权宣言第25条第1项 规定：“人人有权享有为维持他本人以及家属的健康和福利所必需的生活水准， 包括食物、衣着、住宅、医疗和必要的社会服务。”包括联合国的千年发展目标， 也把人人享有适当住房作为一项重要内容。近半世纪以来，住宅权这一概念经历了政府无责， 政府承担道义责任、政府 承担法律责任的演变过程中。其作为一项基本人权，住

33、宅权的实现要受到一个国 家或地区的自然资源状况、经济发展状况、政治文化背景、家庭及个人收入等各 方面条件的限制和制约。尤其是对低收入家庭而且又没有占有资源的弱势群体来 说，实现其他们的住宅权在客观上具有较大的难度。 在市场经济发展过程中，弱势群体如果得不到有效的保证，那么将会阻碍整个社会经济的发展与进步。人们 普遍认同，住宅权是居民的权利同时也是国家的义务。人权法专家路易斯*亨金说道：“人权不仅包括消极的免于要求来限制政府向个人做不该做的事情的 权利，而且包括积极地资源要求来要求社会为个人提供应该提供的各种自由 和权利，从而免于扣押和酷刑的自由到享有言论和集会的自由，以及吃住和其他的基本生活需

34、要。” 10同时发达国家（或地区）的经验也证明了，住宅权的实 现仅凭自身力量是无法解决的，其需要通过国家对住房市场来进行干预。 所以坚 持以住宅权保障为本位的原则，在廉租房的法律制度的构建中尤为重要。2 .保障对象的针对性原则廉租房制度的保障对象主要是住房困难的低收入家庭及孤、老、病、残等需要保障的特殊家庭。但由于我国现存在保障对象较为狭窄的问题，即使是进一步扩大了保障对象的范围，但廉租房的保护范围也不是面向所有社会全体公民所实 施的，它仍是一项为部分需要特殊帮助群体而制定和落实的制度。并且受到资源的限制，政府只能在客观上为社会少数家庭提供廉租房， 绝大部分的家庭仍然需 要依靠市场来解决他们的

35、住房问题。3 .保障水平适度原则我国在未来相当长的一段时间内仍然是发展中国家，国家的财政能力总体上还是有限的，政府首先要确定廉租房保障的范围和其保障的水平，坚持适度的保障原则。保障水平的适度既可以满足低收入群体的实际需求，同时也可以防止其滋生社会惰性带来不良影响。在2009年出台的200A2011年廉租房保障规划 其中就明确的提出我国廉租房的保障工作应该坚持“量力而行，适度保障”的基 本原则。（二）完善我国廉租房法律制度的具体构想我国廉租房的制度建设还处在成型阶段， 廉租房的法律制度尚不健全，同时 也缺少相应与之配套的措施，这样一种情况就导致了各地方政府及相关部门在廉 租房的具体政策落实中缺乏

36、了可操作性。因此在本文的第三部分分析了我国廉租 房法律制度存在的问题后，认为构建完善的廉租房法律体系，使廉租房制度更加 规范化、细致化、合理化、程序化、以确保廉租房的保障功能有效的实现显得尤 为突出。对此，笔者认为，构建我国廉租房法律体系应包括以下内容：10赵学刚，袁文全.我国廉租房的制度困境与法律矫正【J.重庆建筑大学学报，2007年,29 （6）: 147 页1 .提高廉租房制度的立法层级我国廉租房制度的基本框架在立法层上仍较低，导致了与其住房保障法律制 度的地位不相符，同时也导致了住房保障制度缺乏长远规划， 也导致了我国各级 地方住房保障的标准、原则以及形式上的混乱。所以，应该提高我国廉

37、租房制度 立法的层次，赋予廉租房制度以国家强制性的保障。 只有立法上真正的保证才能 有效的推动廉租房政策的切实落实，因此，必须在立法环节上明确公民的住宅权、 政府的责任和具体的政策实施方法；在专门性的住房保障法律体系中明确的规定 了住房保障的对象、保障的标准、保障的资金来源、专门管理机构的建立和职权 的划分，明确中央和地方各级政府、各种专门性机构之间的职责划分；严格规范 住房保障对象的准入、退出机制，明确规定保障对象收入发生改变后应作出的调 整方式；建立和规范法律意义上的惩戒制度， 明确合理的处罚规定，对于那些违 法违规的的行为进行严惩。在国家廉租房专门管理机构层面上，可以根据国务院 廉租房保

38、障条例制定其具体的实施规则，并且要求各地方政府结合当地经济 水平实际的发展情况，制定出与当地发展水平相符合的保障标准及其具体实施的 廉租房保障性地方法规。同时也要求各级地方政府制定规范的廉租房的保障规 定，并贯彻执行国务院颁布的廉租房保障条例。2 .扩大廉租房保障范围目前，无论是中央还是地方出台的廉租房政策中， 廉租房的保障对象大多是 具有本地非农户口的城镇居民，这些居民包括低保人员和住房困难的优抚家庭。 除此之外，城市中买不起房又不符合低保政策的夹心阶层如农民工和新入社会人 员以及大量农村人口，均没有列在保障范围之内。随着社会的不断发展和进步， 大量的夹心人口将构成社会弱势群体不可忽视的组成

39、部分，为社会的稳定发展埋下巨大隐患。这就要求在廉租房保障立法时，将这些夹心层的住房权利保障逐步 纳入廉租房保障范围，按照需求程度的不同，采取分层次多种类的补贴方式。比 如对于城市低保家庭，可以按照低保的标准全额补贴，而对于收入不在低保范围 之内的住房困难家庭，可以按照收入水平和困难程度的不同确定不同的补贴标 准，收入相对较多的家庭减少补贴，而对收入较少的家庭，增强补贴力度，对于 新入社会人员，可以给予优惠的政策，将其纳入到廉租房保障的范围中来。 针对 不同的社会群体给予不同的保障，如何严格准确的确定需要保障的家庭的经济收 入状况就成为了落实廉租房保障制度的重中之重。3 .扩大廉租房供给渠道4

40、1)政府采取多种方式收购房源在以商品房、各类政策性住房为主要方式，集中的建设、收购、租赁房为辅助手段。11在统筹考虑廉租房住房的需求、收购等任务制定出廉租房年度建设、 收购计划，并且优先考虑和解决急需廉租房住房的申请家庭。新建的廉租房有利于政府的集中管理，降低了其管理的成本，特别适合在住房紧缺的情况下调节住 房问题。在收购方面政府可以出面收购可以用来修改的烂尾楼，一方面降低了成本，同时也是对城市形象的改善。另外，政府还可以收购市面上的二手房和低价 商品房，将其提供给需要住房的低收入家庭。 在这种模式下，可以使政府在短时 间内快速获得大量房源，有利于政府有效的建立廉租房供应体系。5 2)政府采取

41、多种措施鼓励其他主体参与廉租房建设政府还可以提高税收、土地出让、信贷利息等其他方面的措施来鼓励房地产 商和社会其他团体参与廉租房的建设，或者让其开发商代其建立低价的小户型住 房，建成后政府出面低成本价收购后作为廉租房房源。我国廉租房不以盈利为目的，所以大多数的房地产商不愿意建设廉租房这就需要政府出面采取积极的措施 解决这个困难。6 .确保廉租房建设和补贴的资金来源我国当前的廉租房制度保障范围及规模受到廉租房配套的资金规模的制约， 而充裕的廉租房保障资金是推动我国廉租房建设的重要保障。目前廉租住房保障办法中规定的四个融资渠道中，在实际的操作过程中，投资金额都没有及时 到位，进而导致了廉租房建设步

42、伐的缓慢。因此，在立法过程中应以扩宽和开发新的融资方式为主要发展点。(1)中央建立专项的廉租房保障资金发达国家(或地区)的住房保障资金占到政府财政支出的3%-8%,而我国的住房保障性支出仅为0.3%。12而且在廉租房的建设投资的资金来源上， 各级 地方政府基本要承担将近9成的资金，从而导致了我国目前廉租房资金的短缺。 因此中央政府首先要切实落实廉租房住房规定的资金，确保在财政预算上安排、 预留出足额的资金进行廉租房的建设。 其次，各级地方政府要建立专项的廉租住 房保障资金，并且尤专门的管理机构对此资金进行监督与使用，同时地方政府都要定期的对此资金进行明细的审查以确保廉租房保障资金公平、公开、合

43、理的使用。(2)鼓励商业银行的信贷支持在我国的廉租房资金问题上，应该建立中央财政投资为主，其他资金为辅的 多种渠道资金筹集管理方式。因此廉租住房的立法应该建立激励制度， 鼓励其机11王彤.我国廉租房法律制度研究 J东北财经大学学报.2012年12月12上海社会科学院房地产业研究中心.发展中国公共租赁住房机制和对策研究R.上海.：上海科学院出版社，2010年6月.构资金和民间资本融入到廉租房的投资建设中来，将廉租房资金的供给，由单一的政府主导扩展到政府+银行+企业+民间组织。13同时，政府应该支持信贷资 金进入符合贷款条件的廉租住房建设项目当中， 鼓励其各商业银行加大对信贷支 持力度。7 .建立

44、科学的廉租房配套机制8 1)建立完善的公开透明的准入机制在廉租住房保障办法中规定准入程序，其中包括申请、审核、公示、等 待、轮候配租等步骤，但在办法中还是存在一定的缺陷和漏洞。在廉租房的 专门立法当中，首先，定审核廉租房申请人的规范程序，制定出科学、严谨的收 入和住房情况审查制度。采取书面材料材料审查和社区调查等多种方式调查方式 来确定申请人的家庭和收入情况是否符合廉租房申请条件。其次，建立公开透明的社会保障管理机构、部门、社区、街道等各级公式制度。其公式结果应该面向 全体居民，公式的方式可以多样化，例如，广播、报纸、网络等。最后，对于廉 租房轮候配租顺序应在其立法中加以改进。应当贯彻优先考虑

45、孤、老、病、残等 特殊困难家庭的救助原则，体现配租模式的人性化，合理化。9 2)建立以个人信用制度为主的退出机制廉租房具有一定的救助性，所以要在其实施的过程中保持一定的动态性， 做到“有进有出”。如果其家庭在家庭收入方面有了变化及改善并且已经不符合 廉租房的保障条件时，应当及时的退出，将其住房资源转让给其他需要帮助的家 庭。在其立法层面上，首先，尽快完善个人信用制度的相关法律法规，以法律来 约束承租家庭退出廉租房。建立其个人的信用制度，及时准确的掌握每个人的经 济活动信用记录及个人的收入信息， 这样可以全面审查、合适承租家庭的收入情 况。其次，承租家庭受利益的驱动，可能不愿轻易退让廉租房。因此

46、，应该建立 一种鼓励制度，对于主动退出廉租房的承租家庭给予一定程度的政策优惠，比如减免购房税费、优先购买经济适用房等方式来激励承租家庭自行置业。 最后对于 不主动退出廉租房的承租家庭，不仅在今后的置业过程中得不到优惠政策， 而且 还要承担相应的法律责任，并且由于个人不良的信用记录，也会影响其今后其他 经济贷款以示惩罚。10 )完善健全多渠道的监督体制廉租房法律制度的实施运行过程当中涉及了众多部门， 也需要多元化的监督 体系来对廉租房的建设进行实时监督。 因此，就应该以法律的形式确立廉租房管 理的监督体制，其中包括权力机关、行政机关以及司法机关对廉租房管理的监督13岳彩申.公共廉租房制度的立法要

47、点J.改革，2010年(3):15 和社会公众的监督。首先是政府加大对廉租房工作的实施和监督的力度。 政府必须认真履行职责 因为它是廉租房建设工作的主角。 在各级人大应设立专门的廉租房监督机构， 保 证廉租房的各项工作都可以合法化、 公开化、透明化。同时廉租房的监督机构与 廉租房管理机构相互制约，这样可以有效地避免法律责任无人承担的后果，以确 保廉租建设的公平性、公开性。其次，在廉租房政策的实施过程当中涉及较多的 部门，各部门之间也应该建立相互制约、 相互监督的监管体系，每一个部门在做 好自己的本职工作外，也有权利和义务对其他部门的工作进行监督。同时司法机关其主要部门法院，也应该维护廉租房法律

48、制度的权威性。 当廉租房出现争议的 时候，法院应该依法履行职责，依法办事，依法审判。最后应该构建好社会公众 对廉租房的监督制度，包括建立廉租房听证会制度，只有有效的听取民众的意见 和呼声，才能把廉租房的惠民政策落实到实处。16结语随着我国社会主义市场经济的快速发展， 大量的劳动人口涌入城市，城市住 房变得更为紧张。为了其帮助城镇居民中的低收入群体解决其住房问题，我国的住房制度也在根据社会的发展需要进行进一步的改革，政府提出建立廉租房制度 来缓解住房苦难的问题。我国廉租房法律制度从1998年提出到现在已有16个年 头，客观上来说，目前的法律规定和工作实践过程中都还存在着一定的缺陷和漏 然。然而廉租房法律制度是解决目前城市低收入群体住房困难的最佳解决办法， 所以在当前情况下，研究廉租房法律制度对其理论制度和政策实践都具有重要的 意义。本文主要从廉租房的概念、性质入手，通过分析我国廉租房目前现状， 对廉 租房的管理机构，准入、退出机制、及法律责任进行了描述与梳理。同时针对我 国目前廉租房法律制度存在的问题，如立法层级较低、资金短缺、房源匮乏、法 律责任不明确等一系列问题提出