论新城人口导入的机理影响因素与策略

1、论新城人口导入的机理影响因素与策略摘要：新城的发展改变了我国产业布局和城市布局在 地理上的分布特征，它通过建立起以城市为中心、以产业辐 射边际为半径的动态增长极，将城市的范围进一步延伸。新 城发展取得成功的重要前提是人口的导入和人口结构的优 化，人口集聚是决定建设成败的关键因素， 人口导入的数量、 结构直接决定新城的生机与活力。关键词：新城；人口导入；人口集聚；城市化；产业中图分类号： F299.21 文献标识码： A 文章编号： 10077685(2011)03010904一、新城的发展与人口导入作为有别于老城区的新兴区域，新城兴起与经济社会的 发展密不可分。从上世纪八十年代，我国开始建设经

2、济特区 以来，以促进经济增长和优化产业空间集聚为主要目的的新 城在中国得到迅速发展，并先后经历了初创、增长、分化和 转型四个阶段。这期间，新城的空间集聚程度越来越高，一 方面，一部分经济区逐步由功能区发展成集行政功能和经济 功能为一体的新城。另一方面，以保护生态平衡、促进人口 和产业结构调整的新城也在迅速崛起，一批生态城迅速发展壮大。这些新城在重视经济增长功能的同时，越来越重视其 人口、社会等综合功能的创新，成为城市创新的先导区。新城的发展改变了我国产业布局和城市布局在地理上 的分布特征，它通过建立起以城市为中心、以产业辐射边际 为半径的动态增长极，将城市的范围进一步延伸。新城既是 企业集群的

3、地域体，数量众多的企业在空间上的集中，使得 一个行业获得配套产业的支持以及配套产品更为便利，为企 业间乃至区际间的协作和专业化分工提供便利条件，促进和 推动了新兴产业链的形成；新城又是新城市形态的衍生前 奏，通过产业积聚、资本积聚、人力积聚，进而推动新城的 形成和扩展，为新兴城市的兴起奠定了坚实的物质基础。新 城取得成功的重要前提是人口的导入和人口结构的优化。人 口集聚是决定新区建设成败的关键因素，人口导入的数量、 结构直接决定着新城的生机与活力。对新城而言，基础设施、商业设施和社会服务能否有效发挥作用，取决于一定的人口 规模，能否在短时间内确保人口规模达到规模效应的临界人 口上，确保人口导入

4、不仅不会拖累产业的发展，相反为新城 发展提供足够的“人口红利”，进入人口增长和基础设施、 产业发展的良性循环轨道，是新城发展重中之重的任务。（一）“推拉理论”下的人口流动巴格内 解释人口流动的原因时概括并形成了 著名的“推拉理论” ，核心是由于流入地和流出地的推力和 拉力，以及后来补充的第三因素一一中间障碍因素，导致区 域之间的人口流动。在中国快速城市化进程中，农村居民收 入过低、发展机会不均等而城镇居民拥有较高的收入和社会 福利待遇，尤其对新城来说，由于实际收入的增长、通勤成 本的下降、城市中心负面问题的出现以及公司外迁的拉力等 因素的出现，促使人口在郊区集聚。（二）空间布局优化下的人口流动

5、新城镇运动的重要代表人物沙里宁指出：大城市空间结 构的优化无非通过两种方式来解决，一是对日常生活进行功 能性集中，二是对集中点进行有机分散。因此，新城承担着 将大城市进行有机分解的重担。新城就是在大城市空间扩展 演化过程中，出现新的功能结点，发挥着疏散大城市人口和 产业，为大城市提供新的发展空间，平衡大城市地域空间布 局的功能。由于空间布局结构的优化，新城较之老城区具有 更优越的居住环境和自然条件，并有助于解决老城区拥挤的 交通、过重的基础设施负担和自然环境承载力问题。这种空 间布局的优化和重组自然需要人口的流动和重新集聚。（三）产业集聚下的人口集聚按照产业集群理论的基本观点，产业的集聚必然带

6、来人 口的空间集中，一方面为企业提供丰富的劳动力资源，另一 方面也增加了产业集聚区居民的就业机会，进而改善居民的 物质文化生活水平，提高消费能力，推动产业的发展。也就 是说，产业集群促进城镇规模的扩大，而城镇规模的扩大又 进一步强化了产业的聚集功能，使城镇、产业不断高级化。（四）新城市主义的兴起对人口集聚的新要求 上世纪末期兴起的新城市主义所倡导的促进邻里和地 区健康发展、提高生活质量运动，对新城的创新和发展提出 许多值得借鉴的理念，也推动着新城人口的合理流动。新城 市主义提出城市紧凑发展模式，阻止中心城区的元序蔓延， 用新城发展替代过去的向城市郊区蔓延。这种城市发展方式 强调城市的发展存在着

7、生态极限，需要确定中心城市的边界 和新城地区的绿色空间边界。因此，老城区人口的迁移和新 城人口的导入不可避免，与此同时，新城市主义强调的城市 生长以不破坏不可再生资源为原则也对新城人口的导入规 模提出要求。（一）产业发展和就业岗位 产业发展是人口集聚的原因，也是人口导入的结果，新 城的产业体系规划应先于人口规划，这是新城可持续发展的 前提和保证。研究证明：近郊型人口导入主要以居住驱动型 为主，远郊型人口导入主要以就业驱动型为主。作为与中心 城区有一定距离的新城区，就业驱动型人口导入对新城的长 远发展具有特别的意义。如，珠三角多中心城市的发展实践 证明，产业发展是城市化发展的最强大动力，经济型流

8、动人 口是推进城镇化、实现工业化和市场经济发展的主要因素。 另外，从人口迁移的主力来看，大量的农村富余劳动力，其 流动特点是寻求谋生和就业栖息地。他们流动趋向只针对这 个城市是否可以提供充足的就业岗位和拥有稳定的收入。（二）居住成本和条件 住房成本是当前影响迁移的最大的经济因素。除少数投 资移民可以在一个新的城市获得良好居住环境外，大部分劳 动力对新环境提供的就业岗位缺乏对口的培训和技术，很难 马上获得稳定高额的薪酬。 由于缺乏购房能力， 其生活方式、 心理活动往往会受到很大影响，难以融入城市社区。许多外 来人口之所以与城市文化难以融合，缺乏归属感，最重要的 原因就是他们没有自己的住房。新城是

9、否可以提供优惠住房 或配套的居住环境， 使居民能够就地得到工作、 求学、 诊病、娱乐休闲、购物等多元化的便利服务是影响人口集聚的重要 因素。（三）社会保障体系 社会保障体系是经济社会发展的“安全网” 、“稳定器” 作为地方社会福利的一种体现，它对人口导入尤其是流动人 口的导入具有很大的吸引力。健全的社会保障体系可以大大 提高他们抵御各类风险的能力，降低风险程度，进而降低他 们的预防性储蓄，促进消费。（四）人文环境 城市的价值在于它能够为人们带来更好的生活，芒福德 说：人们为了生活聚居在城市， 为了更好的生活而留在城市。 城市居民及外来人口对各种文化和生活行为的认同，各地区 民俗与民族习惯的大融

10、合，表现出城市的吸引力、生命力、 适应 性和亲和力，这种凝聚力的存在将保证城市社会生 产力的持续稳定与发展。人们在这个城市的经历与记忆是带 有个人感情色彩的，有着对城市市民群体性行为特征的评 价，这种评价影响着个人与各种社会组织对城市的选择，它 可以成为聚集人流的情感因素。近年来，随着我国城市化的加速，新城开发在各地遍地 开发，在积累着城市化的经验同时，也有着深刻的教训，值 得总结。作为中国新城开发最典型的负面案例，耗资百亿、 历时 5 年建成的鄂尔多斯康巴斯，其设计初衷是要成为鄂尔 多斯对外展示的市中心。然而规划 100 万人居住、生活和娱 乐的新城却空旷荒凉， 成为著名的 “鬼城”。“鄂尔

11、多斯之痛” 是新城人口导入失败的缩影，也提醒理论界从深层次上思考 新城人口导入的问题。（一）确定适度的人口导入规模 城市规模和人口规模是内生相衔接的，新城开发对于人 口规模的规划和设计必须考虑城市生态环境的承载力和城 市产业的吸附力，这两种要素是决定人口导入规模的基础。 既要防止人口的过量涌入形成新的城市病，也要防止盲目乐 观的估计新城人口的导入能力， 形成“空城”、“睡城” 和“盲 城”。人口导入的适度规模与城市土地面积、生产活动、公 共品的提供 （水电气、交通、教育等 ）和外部性问题 （噪音、污 染、犯罪活动等 ）密切相关， 需要从宏观和微观层面进行多重 的分析和计算，找出新城最优人口规模

12、，尤其应充分借鉴国 内外新城人口导入的经验和措施。因此，人口的规模和数量 是新城其他发展要素确定之后才确立的。但现阶段，我国新城开发中，地方政府首现确定的是新城的人口规模，然后才 考虑的是土地规模、产业规模，这实质是顺序倒置。（二）要有产业支撑基础这是新城人口导入中普遍遇到的难题，不仅仅在鄂尔多 斯这类的西部城市中存在，在上海松江这类东部发达地区同 样存在。产业的导入和人口的导入一定是同步进行的，为了 更好的集聚人口，劳动密集型产业在产业构成中具有重要地 位，为了集聚人气，商业服务业应具有相当的比例，二、三 产业的协调以及劳动密集型与资本技术密集型产业的衔接 是人口导入的基本保证。过分的注重高

13、附加值、高投入的制 造业和高端产业带来的是缺乏城市活力和居住吸引力的新 城。这种产业比例的衔接失衡，尤其对生活服务业和劳动密 集型产业的导入重视不够是造成新城没有活力的重要原因。（三）注意人口导入的手段和方法新城人口导入需要分类考虑迁入者的构成、迁入方式和 引导方法。现阶段，由于劳动力市场不完善，许多人口导入 存在自发性强、分散性高、组织化程度低，盲目无序特征明 显。在人口导入方法上，对群体导入办法不多，许多地方政 府不熟悉人口流动的基本规律，采用行政拆迁等手段而不是 “用脚投票”的方式。这就造成既不能对人力资本总需求、 总供给的调节，也无法对劳动力就业给予组织与指导，而且 加剧了流动与稳定的

14、矛盾。（四）注意人口导入的结构 人力资本结构是“人口红利”的根源所在。人口结构一 旦形成，将在较长时间内影响新城的发展和创新。本地人口 和外来人口的比重会影响新城的文化习俗等人文环境；市区 人口和郊区人口比例影响着域内就业和域外就业比例，进而 对租售房比例等产生影响；老中青年龄结构影响着新城衍生 人口的数量以及社会保障体系的重点确定；人口学历结构对 新城主导产业有重要支撑作用；许多新城为了快速集聚人 口，对于人口对象是外来人口还是本地人口， 城区还是郊区， 人口年龄结构是否配置合理，人口学历结构是否符合新城主 导产业的需求等置若罔闻。这反映出新城开发和建设中缺乏 长远、战略性眼光。五、新城人口

15、导入的对策（一）保持人口与环境的平衡 首先，需要控制人口规模总量，根据新城建设规模、环 境承载力确定适宜的人口比例，制定详细的人口导入规划， 作为城市发展规划的重要组成部分。其次，对新城开发中生态环境保护和再造。新城规划中应注重绿色公园、步行街、 林荫道、绿化带等生态廊道的规划建设，尽力塑造建筑与环 境景观、人与自然高度和谐的生态环境，确保环境对居住和 就业的吸引力。（二）保持人口和就业岗位的平衡 一是构建多元化产业结构体系：在明确新城主导产业的 基础上，注重专业化与多元化相结合，积极发展群落化、多 元化、配套协作的产业集群，为居民提供尽可能多的就业岗 位，满足多阶层人群的就业需求，有效地集聚

16、一定规模人口 就业与生活。二是确保重点产业和商服人口规模平衡。按照 一般新城的特性， 重点产业的就业人口达到 50以上， 商业 和服务业人口比重根据一般同类城市的比照， 保持在 30左（三 ）保持新城城市功能的完备一是尽快完善学校、医疗、公共交通、市容环境、市政 管理、社区服务、公共文化体育设施，注重居住、就业、商 购、文娱等方面的平衡协调发展，为居住人口提供便利的生 活条件；二是打破新城基础设施与生活性服务业相对滞后的 制约瓶颈，加快基础设施建设步伐，加快推进与老城区的轨 道交通和公共交通建设，将交通人口向新城引导。三是鼓励 科研院所、 大专院校、 大型医疗、 商业配套等部门入驻新城。 引导

17、市区社会事业向新城延伸，形成与市区均衡的教育、卫 生、文化服务体系， 提升居住区的生活品质， 营造配套齐全、 秩序良好、功能完备、安居乐业的生活环境。四是办公楼、 商业设施用地的比例适当增加，通过居民生活服务产业，如 商贸、餐饮、家政等推进服务业人口导入。（四）通过住房引导，保持人口结构的优化 结合新城产业特性和产业的需要，在保持人口总量合理 的基础上，重点引导适合主导产业发展的对口适用人才。以 新城重点规划的产业为指导，利用住房特别是保障房的调控 工具功能，促进对口专业人才的引进。为确保住房引导的吸 引力，应提高住房品质和环境质量，为就业人员提供购房优 惠，作为吸引人才的重要手段。各类保障性

18、住房标准不但硬 件要提高，而且保障对象的收入层级要较市区高。（五）建立分类引导的优惠政策体系 一是制定相对宽松的户籍管理办法，减少人才流动障 碍，使外来人员享受市民待遇，鼓励有稳定就业岗位的外来 人口定居落户， 合理引口流动。 支持大学毕业生到新城就业， 放宽指标限制，减少缴纳费用额度。二是实现产业结构与人 口结构的联动调控，落实吸引高素质人才的各项政策。搭建区域人才信息平台，实施特殊的人才政策，试行人才绿卡、 兼职兼薪双聘、全球招聘等制度。三是比照同类地区鼓励投 资的优惠办法， 按照投资总额或纳税总额， 给予投资人住房、 户籍奖励。鼓励投资人携带家属投资定居。保障投资移民家 庭在升学、就业、医疗等法律、法规规定的同等权利。(六) 通过形象和标识宣传引导旅游观光等流动人口 通过专业公司设计新城的 “标识系统” (CIS) ，包括标志、 口号、路牌系统、宣传