第十章政府工具

1、第十章 政府工具 政 府 工 具 二 传统的行政方法 1 行政手段,2 法律手段,3经济手段,4思想政治教育手段 一 政府工具概述 1 政府工具的含义,2政府工具的分类,3政府工具的意义 三当代政府治理的新工具 1 市场化工具,2工商管理技术,3 社会化手段 第一节 政府工具概述 一 政府工具的含义 1 休斯: 政府作用的方式以及政府行动时的机制 2 萨拉蒙: 公共行动的工具,组织集体行动的方法 3 胡德: 木匠业和园艺业,各种治理工具塑造我们的生活 4政府工具: 达成政策目标的手段 5 萨拉蒙认为有三个特征: 第一,共同属性,识别 第二,每一种工具规定行动的结构,制度化的行动模式 第三,一种

2、集体行动,目的是解决公共问题 二政府工具的分类 代表人物代表人物 工具的类型工具的类型 科臣最早,64种一般化工具 罗威达尔林德布罗姆规制性和非规制性 狄龙法律工具经济工具交流工具 胡德(政府工具)信息权威财力可利用的正式组织 麦克唐纳尔艾莫尔命令性激励性能力建设系统变化 萨拉蒙(政府工具)直接行政社会管制经济管制合同拨款直接 贷款贷款担保保险税式支出收费用户付费 债务法政府公司凭单制 奥斯本和盖布勒 (改革政府) 传统类创新类先锋派类 代表人物 工具的类型 英格拉姆 激励能力建设符合和规劝学习 休斯(公共管理导 论) 供应补贴生产管制 林德彼得斯命令条款财政补助管制规定征税劝戒权威契约 费斯

3、勒凯特尔直接行政补助金合同管制税式支出贷款 霍莱特拉梅仕自愿性强制性混合性 萨瓦斯(民营化与 公私部门的伙伴 关系) 政府服务政府间协议契约特许经营补助凭单制市 场自我服务用户付费志愿服务 三种类型政府工具 类型 主要内容具体方式 市场化工具政府利用市场这一有效的资源配 置手段,来达到提供公共物品和服 务的目的 民营化用者付费管制 与放松管制合同外包 内部市场 工商管理 技术 把企业的管理理念和方式借鉴到 公共部门中来,吸取有效经验达成 政府的政策目标 战略管理绩效管理顾 客导向目标管理全面 质量管理标杆管理企 业流程再造 社会化手段政府更多地利用社会资源,在一种 互动基础上实现政策目标 社区

4、治理个人与家庭 志愿者组织公私伙伴 关系 三政府工具的意义 1 21世纪行政管理发展的一个基本趋势:市场化工具工商 管理技术社会化手段 2 理论意义: (1)政府工具的系统化知识, (2)建立政府工具 学(3)丰富公共管理学的理论内容,(4)推动公共管理理论的 发展 3 实践意义: (1)促进我国政府管理方式以及管理方法、技 术与手段的创新；（2）推动我国行政体制改革和政府职 能转变；（3）提高政府管理的绩效和效率 第二节 传统的行政方法 定义（1）政府凭借政权力量。依靠从上到下的行政组织制定、 颁布、运用政策、指令、计划的方法，来实现国家对行 政工作的领导、组织和管理的目的。 （2）事前、事

5、中和事后，后两种较普遍 特点权威性、强制性、垂直性、具体性、非经济利益性、封 闭性 四种手段行政命令：，经济活动，纵向垂直、直接调节、强制性 行政引导：经济活动的控制，方向、说服规劝 行政信息：经济活动，信息渠道和工具，横向联系发展 行政咨询服务：经济活动某些疑难问题 优缺点1 优点：弹性、无偿性、时效性 2 缺点：下级积极性、迟缓、失真、长官意志 法律手段 定义法定职权和程序，法律、法规实施到具体的行政活动，包括 宪法、法律、行政法规、自主性法规 特点权威性、强制性、规范性、稳定性 分类（行 政执法） 行政决定：对相对人的权利义务作单方面处分的行为，强制 性、单方面性，行政许可、行政奖励、行

6、政命令、行政处罚 行政检查：间接影响，检查和了解行为，义务性、限制性和 单方自主性 行政处置：即时强制，临时采取的特别行政命令，紧迫性、 即时性、直接强制性 行政强制执行：行政、强制、执行（最本质特征） 优缺点优点：规范程序；秩序；提高效率 缺点：缺乏弹性，阻碍发展；合理与合法 经济手段 内容 定义根据客观经济规律,运用价格、信贷、利率、税收、工 资、奖惩等经济杠杆和方式，通过调整经济利益关系 而实施管理的方法。利用各部门及其活动的经济利害 关系，通过经济利益诱导进行的间接管理 特点利益性（管理核心，按劳取酬，物质刺激，最根本特 点） 间接性（间接调控） 多样性 优缺点优点：调动积极性，横向组

7、织沟通 缺点：不能解决精神和社会需求，消极思想 注意：客观经济规律，兼顾效率和公平，经济和思想 相结合，社会公德和责任心 思想教育手段 内容 定义依靠宣传、说服、沟通、精神激励等，激励人们的积极性， 自愿从事政府所鼓励的工作或活动；确定的、有目的的、 有系统的政治思想教育、心理诱导和行为激励，自觉 方法启发教育、说服劝告、建议协商、树立典范、舆论抑扬 特点潜在性和长期性；内在稳定性；主动超前性 行为激励法 （重点掌握） 目标激励：满足目标，引发期待 奖惩激励：惩罚被诱导对象周边的人来带来示范效应，不 是本人 竞争激励：优胜劣汰，公平 反激励：危机情景，使行为者产生一种反作用力，内压 内容 参与

8、管理团体决策；咨询制度；建议制度；信访制度 行政责任1 综合性的管理方法，目标与职位结合，权、责、利 2本质：权力与责任，事务主义和人本主义结合，强制 性与诱导性结合 3：机关责任制和岗位责任制 思想教育的优 缺点 优点：作用持久稳定 缺点：不确定性，不解决具体问题 注意点：原则与灵活、示范教育、说服、以身作则 第三节 当代政府治理的新工具 一 市场化工具 方式 内容 民营化1 将原先由政府控制或拥有的职能交由企业私方承包或出售给私方， 通过市场的作用，依靠市场的力量来提高生产力，搞活国有企业。 股票出售 2英国：（1）撤资，（2）特许投标、合同承包 3新西兰：拍卖 用者付费1公众在消费政府提

9、供的公共服务时也要适量交费，谁消费谁付费， 目的是把价格机制引入到公共服务中来。 2优点 （1）不合理配置和浪费，（2）避免对社会公平的损害， （3）价格信号，（4）增加财政收入 3 美国，法国、中国 合同外包1把民事行为中的合同引入到公共管理的领域中来，双方协商，变 单方面的强制行为为一种双方合意的行为。合同绩效。 2竞争性招投标（竞标），（1）投标的公务，（2）应标书，（3） 定价意向，（4）承包 市场化工具 形式 内容 特许经营1 由公共部门授予私人企业经营风险和管理某项公用事 业的权利，通过特许协议明确双方的权利与义务，承担 相应的风险，从而达到公共管理的目的 2垄断性特许经营权授予，

10、公共物品提供和生产 凭单制1一种借用私人市场凭单的理念和技术来改造公共服务供 给的政府改革工具，有价证券，代金券、消费券 2围绕特定物品而对特定消费者群体实施的补贴；直接补 贴消费者而非生产者；代金券而非现金。 3从根本上改变了公共服务供给与消费模式，问题有：成 本与效益，公平、“撇脂”现象、信息不对称、政府责 任 分散决策1分权与权力下放的过程 ,政治与执行的分离来赋予执行 者更大的自主权。通过财政分权和建立内部代理机构来 实现的。中央与地方关系和政府部门内上下级关系。 2英国，新西兰体现了分权，丹麦体现了政治性分权 市场化工具 形式 内容 放松管制1 管制是由行政制定并执行的直接干预市场配

11、置机制或间接改变企 业和消费者的供需决策的一般规则或特点户行为，通过行政法规来 实现。经济管制：产品的价格和数量、投资回报等，社会管制：控 制诸如健康、安全、职业歧视等一类的社会事项。 2放松管制：市场机制可以发挥作用的行业安全或部分取消对价格和 市场进入的管制，使企业在制定价格和选择产品上有更多的自主权。 3，美国与中国的案例 产权交易1财产权利：人们操纵一项事物的排他性权利，它由使用权、收益权、 决策权和让渡权等组成。 2产权交易是指财产权利的组成内容之间的交易 3渔业、电波波段、环境、航空航线、有害物排放 内部市场1内部市场是将提供公共服务的公共部门人为地划分为生产者和购买 者两方或“公

12、对公的竞争”，政府组织内部形成了竞争，达到提高 服务质量的效果。 2英国的公费医疗拨款制度的改革 二 工商管理技术 管理技术 内容 全面质量管理 （TQM） 1定义：以质量为中心，建立在组织全体员工参与基础上的 一种管理，其目的是通过顾客、本组织成员和社会收益来达 到长期成功。 2TQM内涵：（1）对全面质量的管理，（2）全过程的管理， （3）全员参与的管理，（4）科学的管理 3质量是满足顾客需求的能力和程度。 4TQM应用与公共部门，美国的“质量政府”运动。 目标管理 （MBO） 1目标：一定时期内期待于每个部门，需要每个人的努力才 能完成的工作结果 2MBO：通过参与式的目标设置、实施和评

13、价等活动来管理 组织的一种方法。目标管理的四个过程 3三大特征： （1）面向成果的管理；（2）分权与自我控制 的管理；（3）参与式管理 4公共部门的目标管理：人事考核制度 工商管理技术 管理技术 内容 绩效管理1 绩效：组织中单位或个人的实际工作表现和工作成绩。 2绩效管理：利用绩效信息协助设定统一的绩效目标，进行资源配置 与优先顺序的安排，以实现目标的管理过程。全方位控制、检测、 评估 3过程： （1）绩效评估；（2）绩效衡量；（3）绩效追踪 4 绩效管理是一种诱因机制和成本收益计算的工具 战略管理1 定义：管理者有意识的政策选择、发展能力、解释环境，以集中 组织的努力，达成目标之行为。战略

14、管理旨在将计划功能与整体的 管理工作整合在一起。 2巴可夫和纳特的六个阶段模式 （1）根据环境发展趋势、总体方向 及标准概念描述组织的历史关联因素；（2）根据现在的优势与劣势、 未来的机遇与威胁来分析判断目前的形势；（3）制定出当前要解决 的战略问题议程；（4）设计出战略选择方案以解决需要优先考虑的 问题；（5）根据利害关系人和所需要的资源评价战略选择方案； （6）通过资源配置和对人员管理贯彻需要优先考虑的战略。 工商管理技术 技术 内容 顾客服务1顾客满意，以顾客为中心，以追求顾客满意为基本精神，以 社会和顾客的期待为理想目标。 2 弗雷德里克森：组织形态的设计坚持顾客导向；奥斯本企业 家政府理论，制定顾客驱使政府的制度 3从供应顾客到创造顾客的转变 标杆管理1标杆是一种业绩标准。标杆管理是一个认识和引进最佳实践， 以提高绩效的过程。 2标杆管理的内容：（1）借鉴，（2）最佳实践，（3）改进的 数据基础，（4）动态的 3公共部门的标杆管理是推动行业具备高水准的质量和生产力 管理竞争力的产物 流程再造1企业再造：是对公司的流程、组织结构和文化等进行彻底的、 急剧的重塑，以达到绩效的飞跃。 2提高提供公共物品和服务的效率和质量；帮助组织应对风险 和变化；鼓励个人创新性的新途径。 三 社会化手段 手段 内容 社区治理1 城市社区的社会职能由社区来承担 2 社区治理