优化财政对农业投资行为的路径选择

1、优化财政对农业投资行为的路径选择 内容提要： 根据公共财政体制和世界贸易组织农业协议中“绿箱”政策 的要求，通常所说的财政支农支出应该用财政对农业投资来代替。文章在对中 国政府财政对农业投资的基本理论进行阐析后，针对传统经济体制下中国政府 财政对农业投资的种种不规范之处，提出了优化财政对农业投资行为的对策措 施，即必须遵循合理的原则，确定正确的投资目标，制定合理的投资重点领 域，切实转变财政对农业投资的职能，加强财政对农业投资效益的评估。 关键词： 财政 农业投资 公共财政 行为优化 关键词： 财政 农业投资 公共财政 行为优化 1. 财政对农业投资的内涵 1.1 财政对农业投资的基本概念 简

2、单地讲，财政对农业投资是指政府财政用于发展农业的一种资金投放方 式，是公共财政支出的一个组成部分，是政府通过财政杠杆实施的、以支持农 业发展为目的的各种直接与间接的经济行为的总和。 从财政对农业投资的基本概念可以看出，财政对农业投资不同于我们平时 所说的财政支农。两者的区别主要表现在：财政对农业投资是限定在公共财政 框架和世界贸易组织（ WTO ）农业协议中“绿箱”政策所允许的领域 1 ，而财政支农则是与生产建设型财政相匹配的一种说法，其支持农业的 领域较财政对农业投资的领域要宽。 从统计口径上讲，财政支农通常有大、中、小口径之分。其中小口径的财 政支农只计算支援农村生产支出和农林水利气象等部

3、门的事业费，即通常所说 的“两类资金” ;在小口径的基础上加上农业基本建设支出、农业科技三项费用 以及农村救济费，就构成了按中口径计算的财政支农 ;在中口径的基础上加上财 政通过其他间接渠道对农业实施的种种支援与补 助，如提高农副产品收购价 格、采用财政补贴办法优惠供应农用生产资料和大型农业机械、减免农业税、 对种粮农民进行补贴等等，就构成了按大口径计算的财政支农。通常所说的财 政支农就是指这一种，因此从统计口径上讲，财政支农涵盖了财政对农业投 资。借鉴财政支农的统计方法，财政对农业投资相当于按中口径计算的国家财 政用于农业的支出，但要从后者所包括的农业事业费中除去水利和气象部门的 事业费（因

4、为水利和气象是为全社会服务的），还要从农村救济费中除去不符 合“绿箱”政策所允许的自然灾害救济补贴之外的一切费用 1.2 财政对农业投资的要素构成 财政对农业投资体系运行过程涉及的要素主要有三种：一是财政投资主体及 资金管理者，主要是各级政府及其相关部门，以各级财政部门为代表 ;二是财政 投资受益主体，主要是农户（农场）及其相关产业组织（农产品加工、包装、 运销、贸易等企业） ;三是财政投资中的中介组织，主要是政府涉农部门（农业 主管部门、农技推广部门和农业科研部门）以及商业银行、保险公司、农村合 作经济组织等市场中介组织。 1.3 财政对农业投资的功能特征 从农业领域资金来源的实际情况看，目

5、前我国农业投资形成了以国家投入为 导向，以农户和集体投入为基础，以信贷、外资和横向资金流动为补充的多层 次、多渠道、全方位的投资局面。财政对农业投资除了具有增加农业产出、增 加农民收入的经济效果外，相对于其他投资主体而言，还具有以下功能特征： 1.3.1 政策性与间接性 国家财政担负着从财力分配上支持国家经济建设中基础产业（包括农业） 和先导产业的重要职责。财政对农业投资的出发点主要是贯彻国家产业政策、 调整农业产业结构，努力为农业再生产的顺利进行以及农业生产的持续稳定发 展创造良好的外部环境条件。因此，与农户、集体、信贷、外资等不同，财政 对农业投资更注重从国民经济全局出发去探求支农支出总量

6、、结构与政策实施 等一系列问题。相应地，政策支农的具体制定与实施，常常以政策文件的形式 层层下达，它是国家财政政策的重要组成部分，具有政策的权威性。而另一方 面，财政对农业投资又具有一定的间接性。财政对农业投资在其流转过程中， 由于采用自上而下，层层落实的方式，常会因资金管理的多环节和资金投放的 多重去向而产生种种“渗漏效应”，包括财政对农业投资方向的偏离、效果的 弱化、行为的失效，甚至更为严重的是导致财政对农业投资的非农化。 1.3.2 导向性 财政对农业投资的投向和数额，犹如一张晴雨表，反映着政府部门对农业 的重视程度。一般来说，财政对农业投资的变化对其他农业投资主体的投资行 为能产生同方

7、向的影响。因此，财政对农业投资时应充分发挥其导向作用，对 那些能代表农业发展方向、促进农民增收、协调城乡发展、确保国家粮食安全 的领域进行重点扶持，从而在农业产业结构调整的方向上给农民及其他农业投 资主体以明确的引导，使农业结构不断优化，农民收入不断增加。 1.3.3 职能不可替代性 财政对农业投资的职能主要通过不以盈利为目的资金的巨额投入和集中使 用来体现的，这是其他农业投资主体所不能替代的。信贷支农，金融部门必须 核算经营成果与盈亏状况，贷出的资金不仅有偿使用，而且必须按期收回，这 是由金融部门的企业性质决定的 ;农户对农业的投入除了具有明显的趋利性外， 还由于地域分布的分散性和农户间存在

8、的财力不平衡性等原因，一般难以集中 农户财力去承担大型农业基本建设 ;集体经济组织虽掌握一定的财力，能搞些单 个农户无力承担的中小型农业投资项目，履行组织协调乡村经济活动的职能， 但对于所需资金庞大、建设周期长的大型农业基本建设项目，就显得无能为力 了。同时，集体经济组织亦难以超越地域界限去协调大范围的农业发展格局， 而只能从所在地区的集体利益出发，安排本地区的农业投资计划。由此可见， 金融部门、农户和集体经济组织等农业投资主体的投资行为都具有一定的局限 性，难以替代财政对农业投资的固有职能。 2. 传统经济体制下财政对农业投资行为分析 从建国至今，我国经济体制先后经历了集中计划经济，计 划经

9、济为主、市场 调节为辅，有计划的商品经济和社会主义市场经济四个不同阶段。此处所讲的 传统经济体制是对社会主义市场经济体制之前几种经济体制模式的统称，即从 1949年中华人民共和国的建立到 1992 年党的十四大的召开。 从建国初期到 70 年代末期，为了加快工业化进程，我国选择了工业化直接 从全力建设重工业起步的经济发展战略。在这种发展战略的指导下，国家将大 部分农业剩余集中到政府手中，投入工业化，这一时期，国家通过“剪刀差” 的形式使农业为工业化提供了 6000 多亿元的无偿资金。在农业资金大量外流的 同时，国家为了使农业能够持续稳定地增加对工业的积累及保障农产品的供 给，一方面通过财政信贷

10、等硬调控手段，将国民收入有限的一部分返还给农 业，给农业一定的扶持 ;另一方面，则通过人民公社等行政组织大规模组织活劳 动投入，以活劳动的大量投入弥补农业资金的过度流失和国家投资的不足 2 。由于实行的是计划经济体制，财政对农业投入的资金虽然有限，但却 几乎包揽了所有的农业项目。这一时期，不管从理论上还是从实践上，财政对 农业投资主要考虑的是经济效益，而不是生态效益和社会效益，着重考虑的是 农业如何为工业发展提供积累，而不是自身如何加快发展。由于我国长期实行 重工业倾斜战略，大量农业资金无偿流出及财政对农业投资的不足，使国民经 济的运行严重失衡。到 70 年代末，社会总产值中农业的份额已降为

11、1/4，但农 业劳动者占全社会劳动者的比重却与几十年前一样，超过 3/4。这不仅表明，不 重视农业的基础地位及社会效益，而依靠从农业中抽取大量资金来扶持工业的 状况，已难以促进整个国民经济的协调发展 ;而且还表明不重视增加财政对农业 投资，而主要依靠农业内部自我积累和活劳动的投入来弥补农业投资不足的状 况已难以维持下去。 在此背景下，为了切实解决农业问题，并进一步促进工业及整个国民经济 的发展，我国从 1978 年起率先从农村起步开始了全面的经济体制改革。改革使 地方政府、企业、集体经济组织、农民从大一统的利益格局中分离出来，具有 了自主选择投资机会的权力，增强了积累动机和投资欲望。同时，农村

12、非农产 业的崛起和投资领域的拓宽，为具有独立利益的投资主体选择机会提供了可 能。为追求投资的直接效益，各投资主体的着眼点往往放在比较利益高的非农 产业。在此状况下，虽然农业的基础地位及农业投资效益的社会性在理论上已 经确立，但国家在培育独立主体利益的同时，对农业投入所应有的硬调控措施 却被先期软化，使得农业投入在一些重要方面失去了政策性保护，改革的良好 初衷在改革因素的作用下使农业投资处于更为不利的地位，集中体现在地方政 府财政对农业的投资持续下降。中央财政收入在其占国家财政收入的比重持续 下降的情况下，用于农业的支出从 1980 年的 20.69亿元增加到 1988年的 35.54 亿元，年

13、均增长 7%，高于同期中央财政总支出年均增长 6.2%的水平，中央财 政用于农业的支出占中央财政总支出的比例从 3.14%上升到 3.15%，八年时间 仅增长了 0.01 个百分点。地方财政在其收入占国家财政收入的比重持续上升的 情况下，用于农业的支出从 1980 年的 129.26亿元增加到 1988年的 178.26亿 元，年均增长率只有 4%，比同期地方财政总支出年均 14.8%的增长率低 10 个 百分点，地方财政用于农业的支出占地方财政总支出的比例从 23.4%持续下降 到 10.6%，八年时间下降了 12.8 个百分点。 由以上分析可以看出，传统经济体制下政府在许多方面对于改变农业

14、的落 后地位，促进农业及农村经济的全面发展起了一定的积极作用，但受体制的影 响，财政对农业投资行为存在许多不规范的地方，主要表现在： 2.1 政府投资的目标范围和权限没有划清 政府投资在追求社会、政治效益的同时，着重于追求农业的直接经济效益， 财政资金不仅投向农田基建、农田水利等非竞争性项目，而且投向乡镇企业等 竞争性项目。这不仅与财政体制改革（中央与地方财政“分灶”）后，国家财 政收入减少，财政用于农业支出减少的状况不相适应，使有限的财政对农业投 资撒了“胡椒面”，而且在很大程度上把农户、企业和银行投资引向了竞争性 项目，削弱了其向农业中非竞争性项目投资的积极性。 2.2 政府投资目标的短期

15、化 改革前，由于实行计划经济体制，国家几乎包揽了所有农业项目的投资。为 保证农业能持续稳定地为工业提供积累及解决粮食供应问题，国家一度曾集中 人力、财力进行农业非竞争性项目的建设，如“二五”期间国家用于农业基本 建设的支出占全国基建总支出的比重曾达到 11.3%。改革后，由于财政包干制 的实行及农业投资主体的多元化，政府尤其是地方政府和农业信贷部门对农业 投资的目标日趋短期化。如地方财政对农业的拨款“五五”时期为192.82亿 元，“六五”期间减少到 91.83 亿元，下降了 52.4%，占地方财政支出的比例从 7.10%下降到 2.55%;农业信贷投入中 80%用于当年生产费用等短期贷款，用

16、于 农田基建、水利建设、农业机械、农业科技开发等的中长期贷款很少。同时， 农村信贷投入中用于盈利性的非农产业的多，而真正用于农业的少。 2.3 投资增加的被动性和非经济性 传统经济体制下，财政对农业投资在许多情况下并不是为发展农业生产而增 加的。如 1959 年支援公社投资的设立，主要是郑州会议以后根据毛泽东同志的 讲话精神而增加的，是为缩小队与队之间的贫富差距，从而实现公社一级的所 有制而向穷队增加投资的。 70 年代末期对农业投资的增加则是在普及大寨乡， 尽快实现农业机械化等不切实际的高指标推动下增加的。 1986 年以后，更是在 农业出现徘徊、严重制约国民经济发展的情况下增加的。这种不是

17、着眼于加强 农业的基础地位、保证农业生产持续稳定发展而自觉增加的财政对农业投资， 是造成农业投资效益不高的重要原因，而且这种“被动式”的增加，往往由于 投资效益的滞后，人为地增加了农业生产的波动幅度，影响整个国民经济的持 续稳定发展。 3. 优化财政对农业投资行为的基本路径 随着计划经济体制向市场经济体制的逐步过渡，客观上要求财政模式必须从 计划经济体制下的生产建设型财政（或经营型财政）向市场经济体制下的公共 财政转变。与此相适应，财政必须从一般的生产经营领域退出，转向为社会提 供公共物品和公共服务，以满足社会的公共需要。因此，传统体制 下的财政对 农业投资行为，已不能适应形势的需要，必须对其进行优化。 3.1 优化财政对农业投资行为，必须遵循合理的原则 优化财政对农业投资行为，在投资领域（或项目）的选择、投资数量的确 定、投资过程的执行、投资结果的考核及监督等一系列关键环节，必须遵循一 定的原则。在市场经济体制和公共财政框架下，财政对农业投资所应遵循的原 则具体可概括为以下四点。 3.1.1 公共性原则 市场经济要求财政退出竞争性领域，由微观管理转向宏观调控，财政对农 业投资同样要遵循这个原则。因此，政府财政要考虑退出一些竞争性领域，以 为社会提供公共物品和公共服务为主来安排对农业的投资，不断提高财政资金 的使用效益。 3.1.2 产业导向原则 农业内部结构的合理优化对