司法化——推动行政复议的制度变革(1)

1、司法化推动行政复议的制度变革(1)XXXX年9 9月2020日，中国社会科学院法学研究所行政复议制度 司法化研究课题组、 法学研究编辑部、 经济观察报联 合主办了 “加入 WTOWTO后中国行政复议制度：挑战、机遇与改 革理论研讨会” ，与会学者就我国行政复议面临的现状与问 题、复议与信访的关系、复议与诉讼的关系等问题作了认真 而富有成效的讨论，并对域外的行政复议制度予以检视，提 出了完善我国行政复议制度的设想。一、行政复议制度面临的现状与问题自我国行政复议法实施以来，经历过最初短暂的收案率 之后，就出现了连续下滑的趋势，这使得行政复议制度的作 用打大折扣。国务院法制办协调司青锋指出，近年来行

2、政复议案件数 量有下滑趋势，而且制度本身缺乏必要的物质基础和理论支 撑，机构和法律脱节，行政复议机构人单力孤，而理论研究 的薄弱也制约了制度实效的发挥。青锋司长还对行政复议制 度的价值趋向加以探讨，认为在效率和公平之间，最终起决 定性作用的因素依然是公平。多位与会代表分别从实证数据和切身感受出发，指出直 至目前，许多行政复议机构依然和信访、秘书、提案或督察 科室合署办公；对于行政复议工作人员的任职资格也缺乏统 一的规定，复议工作人员的素质不算太高，很难胜任对专业 性、技术性问题的处理工作；行政复议经费、装备、交通工 具得不到保障；而且行政复议人员缺乏对案件的决定权，这 些都制约了行政复议制度实

3、效的发挥。江苏省政府法制办公室高建新副主任指出，现行的行政 复议制度实行审决分离的工作程序，不利于及时公正的作出 复议决定；他认为行政复议以书面审查为主的工作程序，不 利于贯彻全面审查的原则，难以查明案情，且剥夺了当事人 双方质证辩论的权利；并且行政复议决定的种类斧凿行政 诉讼法的痕迹过浓。建设部法规司执法监督处王荣梅处长则对近来备受关 注的城市房屋拆迁争议问题展开了探讨，她指出，目前城市 房屋拆迁类行政复议案件呈逐年递增的趋势，案件大多集中 于对拆迁裁决的复议，建议应该进一步明确城市房屋拆迁相 关行政复议的管辖权，完善行政复议机构的运作程序，并且 对所涉及的房屋资产评估问题进行实体化的全面审

4、查。二、行政复议与信访从我国目前的实践来看，行政复议案件的维持率相当高， 这种结果势必导致老百姓走向了另外一条救济之路- - 信访。青年社会学者中国政法大学应星博士梳理了信访制度 的历史源流，认为信访与中国古代的非常上诉制度有着某种 微妙的联系，他还将 19491949 年之后的信访制度分为大众动员 型信访、拨乱反正型信访以及改革开放以来的安定团结型信 访三种类型，指出信访在中国仍是一种较为有效的替代性的 权利斗争方式，并具体剖析了信访救济机制的“潜规则” 。 认为信访救济作为一种“内部解纷方式” ，和法治之间的关 系可谓是亦敌亦友，不能一概而论。中国社会科学院法学研 究所刘作翔教授则认为信访

5、是我国特色政治文化的产物，认 为应该关注的问题在于，信访权是不是一项权利？信访权的 实现是指什么？北京大学法学院湛中乐教授认为可将宪法第 2 2 条、第 4141 条作为信访的宪法依据，并就信访制度的特征与实践效果与 行政复议制度加以比较。并认为应以现存信访制度为基础， 将其改造为申诉制度，让不服复议决定的人有提起行政申诉的可能三、行政复议与行政诉讼的衔接最高人民法院行政审判庭蔡小雪法官就申请人、被申请 人、复议机关、复议第三人及利害关系人在诉讼中的地位， 不服复议决定的诉讼受理，复议机关审查与法院审理的关系 等问题展开了讨论，并着重探讨了最终裁决与行政复议、行 政诉讼的关系问题。国务院法制办

6、法制协调司方军处长和南 开大学法律系赵正群教授则分别从不同的角度，指出世界贸 易组织规则的核心在于提供司法救济的选择权，我们的现有 法律法规并不违反入世承诺， 所进行的制度变革， 包括对专 利法和商标法的修改，更多的是自身的需要，而非世 贸规则的要求。商务部条约法律司杜宝忠副处长则指出，世 界贸易组织规则只管辖以贸易为核心的领域，其他的如劳工 标准、环境保护、知识产权等领域，都非WTCWTC规则所能涵盖。中国社会科学院法学研究所周汉华教授认为，现代行政 法崇尚多元的纠纷解决机制，较为理想的状态在于一律复议 前置，同时法院对行政复议决定的审查模式和力度，要依行 政机关的性质而定，不可一概而论。四

7、、域外行政复议制度的评介行政复议制度作为行政过程的一环，作为救济程序的重 要一部分，发挥着重要的作用。而无论是法国的行政救济制 度、德国的异议审查制度、英国的行政裁判所制度、美国的 行政法官制度、日本的行政不服审查制度以及我国台湾地区 的诉愿制度，都潜在着与我国行政复议制度进行比较的可能 性。为此，就更有必要对域外的相关理论研究成果和制度实 践予以关注。中国社会科学院法学研究所吕艳滨博士对日本和韩国 的行政复议制度分别加以梳理，其间他对日本的行政不服 审查法，韩国的行政审判法作了客观全面的评介，并 对特色化的日本行政审判制度、日本的国税不服审查制度予 以评介。他指出，韩国行政复议制度的成功之处

8、，一方面在 于提高行政复议机关的独立性、客观性方面进行了有意的制 度创设，另一方面在于不断完善复议案件的审理程序，其贯 穿始终的一点便是行政复议制度的准司法化。中国社会科学院法学研究所李洪雷博士则对德国的行 政复议制度以及我国台湾地区的诉愿制度分别加以梳理，对 复议的适用范围、复议机关、复议的提起、复议程序的进行、 复议审查的范围、复议决定以及不服复议的起诉都做了详细 介绍。五、完善我国行政复议制度的构想从行政复议的制度建构和组织变革的角度上，许多学者 都发表了精辟的见解。中国社会科学院法学研究所所长助理 冯军教授认为，提倡行政复议制度司法化，是强调在行政复 议中增强司法的特征，从权力分立的角度看，机构要尽量独 立，复议程序要公正、简洁、迅速。浙江大学法学院朱新力 教授则从一种“动态的、积极的纠纷观”入手，指出行政复 议应逐步向司法化逼近。还有学者指出了现行行政复议管辖体制的缺陷，建议引 入专门的行政复议委员会制度，重构管辖体制。从行政复议程序的层面，全国人大法工委许安标处长指 出，行政复议程序应该多样化，既不能过于简单，也不能过 于复杂，应该针对不同的案件来设计不同的程序，他认为应 将行政复议程序分为严格程序、简易程序和书面程序三类。 华东政法学院朱芒教授则认为探讨行政复议制度司法化，就 要关注其可能的路径，从目前看，提倡程序上的司