关于粮食行政执法有关问题的思考

1、关于粮食行政执法有关问题的思考2004年 5月26日粮食流通管理条例 （以下简称条例 ）正式颁布，赋 予了粮食行政管理部 门管理全社会的粮食流 通和对市场主体准入 资格审查 的职能，标志着我国粮食流通 管理 迈向法制化 轨道。从条例颁 布实施七年来的 实践来看， 粮食行政 执法工作取得了 显著成 绩。当然，也仍存在一些值 得探 讨和完善的地方，粮食行政管理部 门如何依法 对全社会 粮食经营主体进行管理，做到 执法不缺位、不越位，履行好 职责 ，搞好市场监 管，建立公开公正的粮食流通 长效监管工 作机制，是摆在我 们面前的一道全新 课题。一、粮食流通管理条例颁布来，粮食执法取得的成 绩（一）粮食

2、行政执法的法 规不断健全。条例颁 布后，围绕 着条例的贯彻 落实 ，国家发改委、国家粮食局等部门 先后 制定了粮食流通监 督 检查暂 行 办法、粮食质量监 管实施 办 法、粮食监督检查 工作规程、粮食监督检查行政处罚程序、 粮食行政复议办法等部门规章。省政府也颁布了山东 省 粮食收 购管理办法，这些部门和政府 规章，进一步细化了粮 食行政执法的范 围、原则、方法和步骤 ，具有较强的可操作 性，基本满足了粮食行政 执法的需要， 为粮食行政管理部 门 依法行政打下了基 础。（二）粮食行政执法体系建 设逐步完善。 在条例颁 布以 前，各级 粮食管理部 门的 职责、管理手段和方式，都带 有浓 厚的 计

3、划经济时的色彩，所以，要承担起条例赋予的 职责 ，行使好条例赋 予的权力，就必须有一个脱胎 换骨式的 转变。 而转变过 程的 长短则很大程度上取决于各 级粮食行政管理 部门的认识态度、工作措施。为 了尽量缩短转变过 程，省粮 食局高瞻 远瞩，针对县级 粮食行政管理部 门 的执法体系建 设 工作，及时提出了 “五个一 ”即（一个行政局、一个执法科、一 个执法队、一个质检站、一部执 法车的建 设要求；从而大大促 进了各级粮食行政管理部 门执法体系建 设工作的 进展速度。 截至 2009年，全省17 市经政府批准全部 设立监督检查机构， 122个应设监督检查机构的县（市、区）已设 立 119个，成立

4、 粮食行政 执法大队 100个。配备 具有统一执法标识的专用车 116辆。1482名同志经考试取得粮食 监督检查资格。可以说 ， 粮食行政 执法体系建 设已经初具规模，基本能满足粮食行政 执法的需要。（数据参考孟庆秀局长讲话）（三）粮食行政执法人 员素 质明显提高。 当前从事粮食行 政执法的同志，绝大多数是从其他 岗位转过 来的，其知识结 构、工作方式等都有一个转变、更新和提高的过 程，为此，国 家和省粮食局等有关部 门举办 了多期培 训 班，讲授粮食行政 执法的实体法和程序法，并 请有关部 门的同志介 绍执法经验， 各市地粮食部 门还积 极参加当地政府法制部 门举办 的培 训 班，系统学习行

5、政处罚法 、行政诉讼法 、行政复议法等 法律法 规。通过 培训，大大提高了粮食行政 执法人 员的素 质， 执法能力和力度有所增 强，从借助有关部 门 的力量 联 合执法 到开展独立 执 法，从责令整改、警告到实 施 经济处罚。可以 说粮食行政 执 法水平正在 发生 质 的飞跃。二、当前行政执法工作面临的难题（一）粮食执法社会 认知度不高。 我国粮食流通市 场放开 后，粮食市场从计划经济 的统购统销转变为围家、企业、个 人多层次多元化的市 场化购销经营 ，在由计划到市 场、制度 到法制的 转变过 程中广大粮食 经营 者普遍没有依法 经营的 意识。究其主要原因：一是各级 党政重 视不够，粮油购销

6、与各 级党政工作思路、目标 和责任结合度不 强，地方党政更多的 是关注生 产和生 产目标的完成。二是由于粮食系统 多年不断 改革萎 缩、再改革再萎缩 ，干部职 工心目中更多关注的是 稳 定。三是由于行政执 法工作 时间短，法制宣传力度不 强，粮 食经营 者不能系 统的知 晓什么是合法，什么是 违法，加之执 法实践中对违法行为查处 力度不 够，经营者对违法行为的认 识不深。（二）粮食执法队伍力量相 对薄弱。 目前，粮食行政 执 法 工作体系 还 不很健全，粮食部 门的机构、人员 和 经费与粮食 流通管理条例赋 予的 职能不相适 应。普遍存在着人员编 制 严重不足、力量薄弱、结构不合理、年龄偏大、

7、素质不高、队 伍青黄不接、断层现 象突出的 问题。各地虽设 置了 执法机构， 但专职执 法人 员偏少，没有 专门 的执法队伍，执法能力有待 加强 ，与粮食行政机关所担 负的执 法重任极不相称； 现 有的 粮食行政 执法专职工作人 员大多数系 “半路出家 ”，而且人员 普遍老化，文化 层次不高，尤其缺乏系 统的法律 专业 知识， 对行政 执 法的有关 规定了解不深，掌握不透， 执 法能力与粮 食行政 执法工作不相适 应。这 些问题严 重地制 约着粮食行政 执法的能力和水平。（三）多头执法易造成越位、缺位现象。 粮食流通管理条 例中大部分条款不是由粮食局来直接执 行的，而是根据 职 能由工商、质监

8、、物价、卫 生等多个部 门共同 执行的。粮食行 政部门一旦 发现了问题，需要移交到工商部 门、价格部门、 质量检查 部门等来 执行，但处理结果到底如何，粮食行政部 门就不得而知了，影响了 执 法的延 续性与直接性。久而久之 就会影响到粮食行政部 门的执 法 积极性。有的执 法工作需要 几个部 门一同参与，而往往因 为涉及部 门多，难以协调，很 难形成 经常执法的局面。（四）粮食执法一些制度落 实难度大。 由于粮食流通中的 法规、规 章和短期性政策出台 较 多，一些政策和制度在 执法 过程中执行困难。如：关于保持必要库 存量的 规定。按照省文 件要求：“从事粮食收 购、加工、销 售的粮食 经营

9、者在粮食市 场供过于求、价格下跌较 多时应履行不低于最低 库存量的 义 务，在粮食市 场供不应求、价格上涨较 多时应 履行不高于最 高库存量的 义务。”但执行最高 库存量具体 时间 ，是以启动粮 食应 急预案为 准，还是以文件 发布 为准？又如最低最高 库存 量的 规定对经营户 要求保持月均 销售量 20的最低 库存量 的规定和 对企业要求保持月均加工量 30的最高 库存量的 规定与实际 情况存在差异，粮食个体 经营户规 模小，在利益 的驱动下，只要价格合适有 赚头就卖粮，最低库存量的 规定 难以在实际 工作中起到 约束作用。另外，行政执 法难度大。 一方面，粮食 经营者大多是原粮食系 统下岗

10、人员参与 经营活 动。其自身对 本系统下岗怨气大，从维护 本系统社会 稳定的 角度上 讲，难以对其他一般性不 规范行为进 行查处 。另一方 面，一些规章制度在 实际工作中 违法不违法的界定困 难。如 要求经营户 建立台 帐和报表制度，由于经营户 多数是分散零 星购销，即使要求其建立台 帐也不真实，对购销 量的统计粮 食部门的统计 制度又没有包括 这部分。（五）行政执法经费保障不力。 虽然国 务院及省市政府有 关文件明确 规定“粮食 执法、监 督检查 工作经费列入地方政 府财政预算”，但这项政策在实际执 行上却有 诸多困难和矛 盾。首先，简单 把粮食行政 执 法当做粮食部 门内部的一 项职 能转

11、变，没有看到粮食 经营 者的点多面广和多种所有制市 场 主体的激烈 竞争等因素 给粮食 执法增加的 难度，没有足够的 执法经费作保障，困难可想而知。其次，地方财 政困 难，没有 专项预算，而采取将行政 执法、监 督执法经费与粮食流通管 理条例赋 予的 职能不相适 应，责、权、利没有得到有效统一。 执法所需的交通、取证 工具等 设施无钱购买 ，必须的执法经 费无法满足，致使粮食执法长期处于“有力使不出，欲 为又不 能”的状 态，很多应做的工作因条件不具 备而难以实质 性开 展，粮食违法现 象也得不到有效打 击和遏制。三、进一步做好粮食行政执法工作的几点措施 粮食问题不仅足民生 问题、经济问题 ，

12、更重要的是政治 问题。只有不断推进 完善行政 执 法实践才能更好的达到宣 传 教育和 规范粮食 经营 行为 。（一）进一步加大宣 传力度。 在粮食行政 执法的 实践中可 以明 显感到：有些粮食 经营 者 对条例等粮食法规并不熟悉。 他们经营 中出 现的违规行为有时并不是故意的。所以，加大 条例等法规 政策的宣 传力度，仍是十分必要的。在宣传 方 式上，一方面可通 过报纸、电视、广播等新闻 媒体面向社会 广泛宣 传；另一方面可面向粮食 经营 者有 针对 性地展开宣 传， 譬如发放宣 传材料、开展有关培训 ，或者结合执法活 动讲解 有关法规政策等，事实证明，有针对性的宣 传工作更能收到 良好的效果

13、。（二）加强执法人员培训。开展 经常性的粮食行政 执法培 训，是提高执法水平的重要手段，培 训 可采取多种手段，一 是参加上 级或有关部 门举办 的培 训班，比较系统地学 习相应 的法律、法规 知识；二是组织外出参观学习，借鉴粮食行政 执 法工作先 进单 位的经验，取长补短，避免失误；三是注意发现 典型，定期或不定期的召开 经验 交流会，总结 交流好的做法， 达到共同提高的目的；四是可有 针对 性地召开案例分析会， 解剖典型案例，研 讨 利弊得失，不断提高粮食行政 执 法的 质 量和效率。（三）完善粮食法规政策。条例将粮食流通监 督 检查 不 同环节 的职责。分别赋 予不同的行政 执法部 门。

14、其目的是想 达到互相配合、共同监管。但从实 践来看，由于 环节太多，且 各部 门出发点不同，导致实际执法效果并不理想。因此，粮 食行政管理部 门应承担起 对粮食流通管理的全部 职责，切实 加强对粮食流通的 监管力度，避免多 头管理的消极影响；另 一方面各市地粮食行政管理部 门应积 极向政府 汇报 ，争取出 台当地的粮食 经营 管理 办法，更有力于加 强对 社会粮食市 场 的监督管理。（四）坚持处罚与激励并重。 粮食行政 执法的目的，是保 证 粮食市 场正常秩序。促使粮食经营 者守法 经营 ，因此，不 能把对违法行 为的处罚作为粮食行政 执法的唯一落脚点。还 应积 极探索建立粮食 经营 者诚 信

15、 评价体系。引导 他们自觉 守 法经营 ，形成良好的市 场秩序。（五）完善行政监督机制。 一是加强粮食行政复 议工作。 粮食市 场全面放开后，粮食流通的管理将主要以法律手段 为 主，行政复 议不可避免将会增多。审 理行政复 议案件，要重 依据、重证据、重程序，公正作出行政复议 决定，坚 决纠正 违 法、明显 不当的行政行 为，保护粮食经营 者的合法 权益。对 事实 清楚，争议 不大的行政复 议案件，要探索建立 简易程序 解决行政争 议。建立行政复议责 任追究的制度， 对依法 应当 受理而不受理行政复 议申请；应当撤销、变 更或确 认具体行 政行为违法而不撤 销、变 更或确 认具体行政行 为违法

16、；不在 法定期限内作出行政复 议决定以及 违反行政复 议 法的其它 规定的，应当依法追究其法律 责任。二是粮食行政管理部门 上下级要互相 监督上级粮食行政管理部 门要建立健全 经常 性的 监督制度，加 强对 下级粮食行政管理部 门具体行政行 为 的监督，如发现其报送的规章和规范性文件 违反条例规 定， 应依照法定 权 限进行纠 正或移交政府法制机构；下 级粮食行 政管理部 门要及时向上级粮食行政管理部 门报送本 级政府 和本部 门制定的 规章和 规范性文件，也要 对上级粮食行政主 管部门进行监督。强 化社会 监督。各地粮食行政管理部门 要 依法拓 宽监 督渠道，完善 监督机制和群众 举报违 法

17、行 为的制 度，要高度重 视新闻舆论监 督，对新闻媒体反映的 问题 要认 真调查、核实，并依条例及时 作出 处理。（六）争取政府支持。 要把条例赋 予粮食行政管理部 门 的 职责 落到 实处，离开当地政府的支持是不可能的。所以， 各级粮食行政管理部 门要积极、主动 向政府 汇报，争取理解 8和支持，努力从根本上解决制 约粮食行政执法的机构、人员、 经费问题。（七）加强部门之间沟通与协作。粮食行政管理部 门应严 格按照法定 职责范围正确行使 职权，并积极主动争取有关职 能部门的支持，重视与工商、质监、物价、卫 生等部门的协调 配合，按照条例与办法的规 定，共同执法，各履其职， 各尽其责，形成合力，共同搞好粮食执法，避免在管理过程中 aa出现监管的缺位”、错位”、越位”（八发挥粮食行业协会在粮食流通中的作用。一是加强 粮食行业队伍建设。粮食行业协 会要充分利用广泛 联系社会 粮食企业的沟通渠道，采取便捷、有效的多种形式，面向社 会宣传条例等粮食流通法规 制度，让广大社会粮食 经营企 业和经营者，更多更深入的了解和掌握条例等粮食流通法 规制度的基本内容，扩大社会知情面和透明度。要通过 各种 形式加强对会员的教育工作，组织他们学习粮食流通法律法 规制度和政策等学 习活动，不断提高其综合素质。二是加强 粮