土地一二三级开发

1、土地一二三级开发土地一级二级三级开发概念一、土地二级开发土地一级开发是指由政府或其授权委托的企业，对一定区域范围内的城市 国有土地（毛地）或乡村集体土地（生地）进行统一的征地、拆迁、安置、补偿， 并进行适当的市政配套设施建设，使该区域范围内的土地达到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建设条件 （熟地），再对熟地进行有偿出让或转 让的过程。房地产开发商拿土地盖房子属于二级开发土地一级开发一般工作程序程序一：确定土地一级开发项目程序二：确定一级开发单位程序三：办理建设意见（根据联席会要求办理）程序四：办理交通评价文件审批（根据联席会要求办理）程序五：办理古树处理意见（根据联席会要求办理）程

2、序六：办理文物保护意见（根据联席会要去办理）程序七：办理环境评价文件审批（根据联席会要求办理）程序八:办理规划意见书程序九：办理土地一级项目开发项目核准程序十：取得征地批复（实施征地）程序十一：办理拆迁许可证（实施拆迁）程序十二：编制市政基础设施实施方案程序十三：组织验收，评估土地成本程序十四：纳入土地储备库或直接入市交易土地开发市场相关知识储备一、土地一级开发1.1 土地一级开发概念土地一级开发，是指由政府或其授权委托的企业，对一定区域范围内的城 市国有土地（毛地）或乡村集体土地（生地）进行统一的征地、拆迁、安置、补偿, 并进行适当的市政配套设施建设，使该区域范围内的土地达到“三通一平”、

3、“五通一平”或“七通一平”的建设条件 （熟地），按期达到土地出让标准的土 地开发行为。“三通一平”是指：达到宗地外通路、通电、通上水及宗地内土地平整；“五通一平”是指：通路、通电、通上水、通讯、通下水及宗地内场地平整；“七通一平”是指：除了五通一平外，实行市政供热和供气的地区还应该 达到宗地外通燃气、通热力。土地一级开发是土地出让前的运作方式，开发的主体应是当地政府或由当 地政府指定的土地开发企业，而土地一级开发的结果是要使“生地”成为“熟 地”，达到出让的标准。在大多数城市主要是由政府来操作，也有政府委托企 业来做，政府负责管理和监督，或者由国有企业或事业单位性质的土地储备机 构来做。1.2

4、 土地一级开发的流程土地一级开发项目必须符合市政府的社会发展计划、城市总体规划、土地 利用总体规划、年度土地利用计划、年度土地供应计划（国有土地不受年度土 地利用计划的制约）及土地储备开发计划。（一）原土地所有者或使用者在征得区县和乡镇政府或上级主管部门的同 意后向市国土局提出土地一级开发申请。（二）市国土局受理申请并进行土地开发项目预审。（三）通过土地预审的项目，根据项目的性质，委托市、区县土地储备机 构负责组织编制土地储备开发实施方案，开发实施方案主要包括：待储备开发 地块的范围、土地面积、控规条件、地上物状况、储备开发成本、土地收益、 开发计划、实施方式等。（四）编制了开发实施方案的项目

5、上由市国土局会同市发展改革、规划、 建设、交通、环保等部门参加的联审会，通过会审，对建设项目土地一级开发 的实施方案中土地、产业政策、城市规划、建设资质、交通及环保等条件提出 原则意见。（五）通过联审会的项目确定土地开发主体1、土地储备机构负责实施土地开发的，由土地储备机构负责筹措资金、办 理规划、项目核准、征地拆迁及大市政建设等手续并组织实施。其中通过招标 方式选择开发企业负责土地开发具体管理的，开发企业的管理费用不高于土地 储备开发成本的2%以招标方式确定开发企业后，土地储备机构应当与中标开 发企业签订土地一级开发管理委托协议。2、通过招标方式选择开发企业实施土地开发的，由开发企业负责筹措

6、资金、 办理规划、项目核准、征地拆迁和大市政建设等手续并组织实施。招标底价包括土地储备开发的预计总成本和利润，利润率不高于预计成本的8%通过招标方式确定开发企业后，土地储备机构应当与中标开发企业签订土地一级开发委 托协议。（六）土地储备开发实施单位向市规划部门办理规划意见，向市国土部门 办理用地手续，向市发展和改革委员会办理核准手续，涉及交通、园林、文物、 环保和市政专业部门的，应按照有关规定办理相应手续。（七）如果开发项目涉及新增集体土地办理农用地征收、农转用手续或存 量国有建设用地收回国有土地使用权的，土地储备开发实施单位依法办理相关 手续，并获得市人民政府的批准。（八）在取得市人民政府的

7、批准文件后由土地储备开发实施单位到相关委 办局办理征地、拆迁、市政基础设施建设等相关手续。组织实施征地、拆迁和市政基础设施建设。危改、文保、绿隔等项目需按 规定承担回迁房建设。（九）组织验收建设项目的土地一级开发完成后由市国土局组织相关委办局进行验收，验 收审核的内容：（1）审核土地一级开发成本；（2）组织验收土地开发程度是否 达到合同的要求；（3）根据委托合同支付相应土地开发费或管理费；（4）纳入市土地储备库。1.3 土地一级开发中涉及的法律问题土地一级开发在各个阶段涉及土地征收、评估、拆迁、拆除、基础设施建 设等诸多具体工作。内容分为两部分：一是在农村集体土地所有权向国有土地 所有权转变的

8、过程中，征收农民土地涉及的土地补偿、人员安置、地上物拆除、土地平整、基础设施建设等；二是开发城市国有土地涉及的拆迁居民安置、国有企业拆迁补偿、地上建筑物拆除、土地平整、基础设施建设等。1.3.1 土地征收及拆迁补偿土地征收具有下列特点：（1）征收土地的主体必须是国家。只有国家才享有征收集体土地的权利，实际行使第征收权的是各级土地管理机关和人民政府， 他们对外代表国家具体行使。（2） 土地征收是国家行政行为，具有强制性。（3） 土地征收是国家为了公共利益的需要。（4） 土地征收必须以土地补偿为必备条件。土地征收是有偿的行政强制行为，土地被征收的集体经济组织及成员应当 依法取得经济上的补偿。（5）

9、 土地征收的标的只能是集体所有的土地。国有土 地不需要通过其他方式取得所有权，国家可直接行使处分权利，但对土地使用 权人应作相应补偿。土地征收补偿问题是征收工作中的至关重要的一个环节。征地补偿协议是 指权利人在土地管理部门发布的征地补偿、安置方案后，权利人和土地管理部 门达成征收国有土地使用权的补偿、安置方案的协议。依据征用土地公告办法南京市城市房屋拆迁管理办法等相关规定， 征收国有土地使用权的安置、补偿协议的内容应包含以下内容：（1）实行货币补偿的，应载明补偿标准、补偿金额、补贴金额、结算方式、付款期限；（2）实行产权调换的，应载明安置房屋的权属、安置地点、建筑面积、用途、结构、 搬迁过渡期

10、限和方式、产权调换差价款金额、差价结算方式、交款期限；（3）违约责任和解决争议的方式；（4）搬迁当事人需要订立的其他条款。搬迁公有住宅房屋的，搬迁人应当与被搬迁人、房屋承租人签订搬迁补偿安置协议。拆迁补偿协议的具体制作详见附件一范本。1.3.2 土地一级开发协议当政府委托企业进行土地一级开发时，就涉及土地一级开发协议、土地一级开发监管委托协议等相关协议。详见附件二范本。、土地二级开发2.1 土地二级开发的概念即土地使用者将达到规定可以转让的土地通过流通领域进行交易的过程， 包括土地使用权的转让、租赁、抵押等。以房地产为例，房地产二级市场，是 土地使用者经过开发建设，将新建成的房地产进行出售和出

11、租的市场。即一般 指商品房首次进人流通领域进行交易而形成的市场。2.2 土地二级开发流程同样以房地产项目为例，大体上分为五个阶段：（一）项目决策阶段发地产房地产开发项目书面决议（股东大会，股东会，董事会皆可以形成 书面决议文件）。项目可行性研究并出具可行性研究报告（项目可行性研究专家 会涉及律师，房地产市场分析师，环境评估师，会计师，税务师等），可行性主要分为三方面的可行性投资收益的可行性，大致性的可行性方案与详细的可行 性论证方案，其中包括法律方案，选址方案，财务方案，涉税方案，环境方案 等。另外要有充裕的资金保证，对于房地产开发决策阶段前期可能的项目融资 或其他融资方式，律师早期即可以介入

12、项目。（二）前期准备阶段1、向土地管理部门取得土地使用权证：其方式包括划拨，出让，兼并 收购，招，拍，挂的方式等等，必须符合法律规定。其中涉及众多的合同审查，文件的报批备案，应该有专业律师进行风险控制。2、 征地拆迁，向政府或专项拆迁管理部门获得房屋拆迁许可证，房屋 拆迁验收合格证：拆迁过程中的涉及的程序，方式，文件的取得，拆迁安置补 偿协议等等，都应有律师介入。3、 规划设计，向建设规划部门取得建设项目选址意见书和附件，建 设用地规划许可证，随后凭以上一书一证取得建设工程规划许可证以及建 设用地批准书同时取得建设用地划拨决定书或签订国有土地使用权出让合同（根据土地取得的方式不同），然后到地籍

13、办理国有土地使用权证 拆迁办办理拆迁许可证。其后凭建设项目选址意见书和附件建设用地 规划许可证取得建筑规划方案批准意见书。随后申办建设工程规划许可 通知书接到通知后办理施工许可证。其中还涉及到很多费用的收据与证明， 应妥善保存。4、项目报建登记，申请招标，办理投标手续，确定勘验，设计，施工，监 理队伍，确定具体实施人的资质，严格控制，申请建设工程项目报建申请表， 保存相应收费凭证，充分准备申请投标手续，确定中标，签订确认书，并及时 签订招标投标合同。2.3 土地二级开发中涉及的法律问题转让以出让方式取得的土地使用权在土地二级开发市场中，在土地使用权流转之前，对土地使用权出让合同 的法律审查尤为

14、重要，下面就土地使用权出让合同的主要法律问题作一阐述：（一）土地使用权出让合同的法律性质土地使用权出让合同（以下简称“出让合同”）是国有土地使用权出让行为 的法律表现形式。出让合同是一种比较特殊的合同，出让合同属于民事合同还 是行政合同，理论界一直存有争议，但主流观点认为其是民事合同。国家机关 无疑具有行政主体资格，但是国家机关也可以参与民事活动。虽然出让合同中 往往会包括土地管理部门的行政管理职能以及单方解除、变更合同之类的内容， 但是该等内容本身出于法律、行政法规的强制性规定，并非是因为双方约定而 有效。任何一个典型的民事合同都默认一个基本前提，即不得违反法律、行政 法规的强制性规定，该等

15、规定不论双方是否在合同中具明，均是客观存在且双 方必须遵守的。自然，合同的性质也不会因为是否在其中具明了该等强制性规 定就发生变化。就出让合同而言，在法律、行政法规的强制性规定之外，如土 地位置、面积、价格、期限、违约责任等事宜，合同双方系按平等自愿的原则 达成合意而订立的，完全符合民事合同的基本特征。 对此，最咼人民法院在2004 年11月23日出台的关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问 题的解释（以下简称解释）中，实质上已经确认了按一般的民事合同纠纷 审理出让合同纠纷的处理原则。（二）出让主体的资格（1）出让主体是市、县人民政府的土地管理部门。城市房地产管理法第11条规定，土地

16、使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用 者签订。解释第1条也明确规定，市、县人民政府土地管理部门是出让合同 关系中的出让主体。（2）出让主体不包括市辖区人民政府、经济技术开发区管委会。国家土地 管理局在对出让国有土地使用权有关问题请示的答复（1991国土函字第71号）中已经明确指出，城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例中的县级人 民政府不包括市辖区。对经济技术开发区出让主体的问题，国土资源部认为开 发区管委会和市辖区人民政府不具备出让主体资格，其土地管理部门自然也不 具备。解释对经济技术开发区管委会作为出让主体作了明确规定，对解释实施前（2005年8月1日）开发区管委会作为出让主

17、体订立的出让合同，按无权 处分原则视作效力待定合同，在起诉前经过市、县人民政府土地管理部门追认 的，可以认定有效。（三）出让标的物的范围出让标的物为国有土地使用权。依据法律规定，土地使用权出让制度只是 针对国有土地实行的一种土地利用制度，土地管理法第63条规定，农民集 体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使 用权依法发生转移的除外。该法第 43条、第44条还规定，任何单位和个人进 行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地 ；建设占用土地，涉及农 用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批

18、手续。城市房地产管理法第8条规定，城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅 国有土地的使用权方可有偿出让。可见，集体土地使用权本身不可以作为出让 合同标的物，除非依法转化为国有土地使用权，然后才可以用于出让。（四）出让价格的形成方式与协议作价的效力1、出让价格的形成包括两种方式：市场形成（通过招、拍、挂）和协议形成。 根据城市房地产管理法第十二条的规定，商业、旅游、娱乐和商品住宅等 各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让；没有条件，不能采取 拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式，协议作价的出让金不得低于按国 家规定所确定的最低价。招标拍卖挂牌出让国有土地使用权

19、规定（国土资源部【2002】第11号令，以下简称规定）对经营性用地只允许采用招、拍、 挂的方式形成出让价格,不允许采用协议作价的方式。2、协议作价出让合同的效力。根据规定，商业、旅游、娱乐和商品住 宅等各类经营性用地，不得协议作价。(1) 经营性用地协议作价出让合同是否一概无效就此，城市房地产管理法第十二条作出了例外规定，如果没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，如无人参与竞买或者投标的情形，允许采取协议作价出让的方式。该规定 出台背景和初衷是可以理解的，即防止暗箱操作，杜绝腐败行为，防止国有资 产流失。问题是，如果符合城市房地产管理法第十二条之例外规定，协议 作价的方式在特定情况下是允许的。根

20、据我国合同法第五十二条的规定， 合同在违反法律、行政法规的强制性规定的情况下才是无效的。另，根据我国立法法的规定，规定属于部委规章层次的规范性法律文件，其效力比法 律、行政法规为低。(2) 协议作价低于国家确定的底价时出让合同的效力认定有观点认为，城市房地产管理法第十二条已明确规定，采取双方协议方 式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价，其目的就在 于防止出让人和受让人随意甚至恶意串通，以极低的价格获取土地使用权，导 致“炒地”现象大量出现，损害国家和社会公共利益。民法通则第五十八条、 合同法第五十二条对恶意串通、损害国家和社会公共利益的行为均明确规 定为无效。因此，出让金低于当地政府按国家规定所确定的最低价的，出让合 同整体无效。对此，解释第三条规定：“经市、县人民政府批准同意以协议 方式出让的土地使用权，土地使用权出让金低于订立合同时当地政府按照国家 规定确定的最低价的，应当认定土地使用权出让合同约定的价格条款无效。当 事人请求按照订立合同时的市场评估价格交纳