对美国国家创新体系演进的几点认识——突出特征、决策过程和创新战略动态

1、对美国国家创新体系演进的几点认识突出特征、决策过程和创新战略动态 内容摘要：美国目前的国家创新体系是经过两个世纪逐步演化形成的由大学、公共部门、自由企业为主体、市场竞争和政府调控相互配合的有效生态系统。美国科学技术和创新政策的形成，是企业、学术界、政府、国会共同作用的结果。在新历史时期，美国朝野形成的共识是，推进创新、保持美国在科学技术领域的领先地位是美国国家繁荣和人民富足的国家战略，美国的行政部门和国会纷纷提出促进创新的政策建议，重点在于改善基础设施和对人才进行长期投资。关键词：竞争力，创新体系，美国美国是主导全球经济、技术和政治格局的唯一超级大国。这一地位在很大程度上是由于美国多年来通过保

2、持其技术经济优势、增强国际竞争力而获得的。最近几年来，面对全球竞争格局的变化、特别是中国和印度在经济领域所表现出的活力以及技术进步的速度，美国政府部门、国会、产业界、研究机构感到必须加强美国的创新才能应对全球竞争的挑战，并对如何加强美国创新能力提出了许多政策建议，这些建议正在影响美国的创新战略和创新政策。美国创新战略的总方向是，加强人才培养，提高学生的数学和科学知识；改善科技研究的基础设施；立足于保持美国在知识创新领域的优势，在科学方面继续支持基础研究，保证美国在主要的科学领域居于领先地位，并在部分领域保持明显的领导地位。在技术领域，联邦政府同私营部门共同合作以建立强有力的国防、医疗卫生和环境

3、保护的产业，并致力于创造一个支持产业发展的环境。由于国内政策界和学术界对美国国家创新体系有过系统的研究，本报告将主要描述这一体系的一些独特特征、近期科技政策的形成过程和创新战略的最新动向。一、美国国家创新体系的一些独特特征（一） 美国首先成为世界上经济发展最成功的国家，然后才成为创新能力最强的国家两个多世纪前，同技术先进、工业发达的宗主国英国进行的战争使美国政府认识到，迅速提高制造业技术水平不但是经济发展的需要，也是国家安全独立的需要。在联邦政府正式成立两年后的1791年，时任财长的汉密尔顿提出了着名的制造业报告（Report on Manufactures）呼吁通过关税政策支持美国本土企业，

4、以建立与欧洲的经济均势，并实现产业自主。到20世纪初，美国已经成为世界经济大国（人均GNI在1913年超过英国），在大规模生产行业，美国企业的生产率全球领先，在制造业领域尤为突出。美国在产业领域中的优势很大程度上是由要素条件、企业组织创新和公共政策所决定的。首先，美国拥有丰富的自然资源，同时具有巨大规模的国内市场；其次，美国企业在生产组织上的创新，主要是采用泰勒的科学管理方法和福特的大规模生产方式；另外还有一个不容否认的事实是，美国自1860年代内战以来一直实行的高关税，使美国国内巨大的市场得到保护，欧洲企业难以进入，支持了美国本国企业的快速发展。这一时期，美国在非电动机械、钢铁、汽车等行业有

5、较强的竞争力，但这些产业都不是以有组织的科学研究为基础的。欧洲国家特别是德国的化学工业长期领先于美国，其原因之一就是这些国家在物理学和化学领域的基础研究超过美国。美国在第二次世界大战后才在基础研究开始赶上欧洲，一个标志是，美国累计获得诺贝尔物理学奖和化学奖获奖人数，到上世纪40年代超过法国、60年代超过英国、德国（Nelson， 1996-2000，第279页）。自20世纪中叶始，美国已经无可争议地成为全球创新能力最强的国家。（二）美国知识产权保护体系的变迁服务于美国从发展中国家向发达国家的演变美国一直强调企业和市场机制推动技术进步的力量，在立国之初的宪法就明确了国家保护知识产权，允许个人对其

6、发明和着作享有有限时间内的排他性使用权，并在立国后两年通过了专利法和版权法。最早发放的专利证书上有首任总统华盛顿和首任国务卿杰弗逊的签名，林肯总统作过专利律师并获得过专利（No. 6469）。但在立国以后的很长一段时间，美国的专利保护制度都是鼓励美国人创新，同时这套专利也鼓励美国人用各种方法获得先进技术而提高国家的技术水平和产业竞争力，包括允许和鼓励对外国技术的无偿使用（1790年通过的版权法只保护美国人的版权，鼓励盗用外国人的版权，如查尔斯狄更斯等英国作家的作品在美国广泛盗版。美国鼓励盗版的政策，在1891年才有所改变，但只保护在美国生产的外国着作的版权，这一“生产条款manufacturi

7、ng clause”直到1986年才正式废止。另外，1793年的专利法规定只有美国公民方可以在美国申请专利，这就鼓励美国人将外国创新拿到美国进行合法生产；1800年的修正案规定到美国居住2年的外国人可以获得美国的专利；1836年终于允许外国人在美国申请专利，但外国人交纳的专利申请费用是美国人的10倍，而英国人要申请则费用更高。Pat Choate (2005) Hot Property: The Stealing of Ideas in an Age of Globalization.New York: Knopf.Pp.28，36.关于发达国家早期发展过程中不尊重他国知识产权的详细讨论，见

8、Chang, 2001。对当今的发展中国家而言，这种外部环境已经不复存在。）。上世纪80年代以后，美国在全球高技术领域全面领先，美国的对外贸易政策的重要支点就是将美国的专利保护技术向全球输出，以保护美国创新者的利益。美国的知识产权保护制度为鼓励美国创新做出了巨大贡献，但在知识经济时代，美国的知识产权保护制度、特别是专利法被认为阻碍了创新，需要进行全面的修改以有利于增强竞争和鼓励创新（Jaffe & Lerner, 2004）。（三）美国的军工产业在其创新体系中的独特地位国防和军工产业在美国创新体系中的重要作用同样可以追溯到美国立国之初。1794年华盛顿总统提出并得到国会批准而由政府开办的4家兵

9、工厂为部队提供武器，其中Harpers Ferry军工厂发明的零部件可互换的方法，成为后来美国制造方式(The American Systems of Manufacturing)的基础（Ruttan, 2006）。在第二次世界大战中，包括原子弹在内的新技术为美国赢得战争的胜利做出了巨大贡献，也使全社会充分认识到科学技术的巨大威力。美国在二战以后建立了一种任务导向的军事和国防技术研究开发体系，同时通过大量的政府采购，从供给和需求两个环节支持了一批重大技术的开发，带动了产业发展。最为典型的是政府在飞机制造、核能、因特网、计算机、半导体、航天技术这六种通用技术领域的持续投资，满足了国防采购的需要，

10、并催生了新的产业，美国企业能够在这些新产业中具有较强的竞争力，美国也因此成为全球领先国家。在过去半个多世纪中，联邦R&D支出中与国防相关的研发支出所占比例一直很高，上世纪在60年代冷战高峰期曾达到80%，而在上世纪90年代苏联解体、冷战结束后也占50%左右。国防军工的研究持续为美国产业提供全新知识和原创性技术。中国是世界上少数几个必须保持强大国防和完整军工体系的国家，美国军工在其创新体系中的重要作用值得借鉴。（四）政府从支持农业科技开始建立了一套有效支持非国防研究和基础研究的机制除了国防和军事技术外，美国政府对创新的直接支持还表现在非国防技术研究开发方面，其历史同样悠久。1862年大学赠地法(

11、the Morrill Land Grant College Act of 1862)及其后的一系列法律激励了联邦政府发展工程教育和推广农业科技。在第二次世界大战后，政府对基础研究和医学研究的直接支持更加系统化。通过向国家自然科学基金（NSF）拨款、通过对全国卫生研究所（NIH）的持续支持，美国保证了国家对基础理论研究这一公共产品生产的支持。一个基本的制度环境是，美国所有政府开支都有一套严格的管理和审计程序，政府研究资金的分配也必须遵守严格的规则，通过竞争方式支持基础研究。（五）美国的国家创新体系能够有效地激发不同创新主体的活力美国的创新体系最重要的特点就是不同主体之间的合作与竞争创造了高效的

12、创新生态，使科学家的自由探索、企业的逐利行为、政府的长期目标、高校的有效竞争能够有机地结合。美国比较开放的移民政策鼓励全球高级人才移民美国，大学内部的治理机制、企业间竞争的压力、政府出于生产军工产品的需要而提供的研究开发支持、多层次的资本市场支持创新者创新创业等，这都促进了知识的产生和流通，激发了不同创新者的活力。政府对大学、国家实验室从事基础开发的支持以及大企业研究实验室对基础研究的投入保证了美国处于知识创新的前沿；规模巨大的军事采购和全球化的市场，为新产品创造了有效的需求，激励了企业的持续研发投资,而金融支持，催生了新产业的诞生和成长。这使美国的创新体系充满活力。多年来，作为创新主体的企业

13、其在研究开发的投入占全社会研究开发投入的2/3左右，而企业承担了所有研究开发支出的3/4。美国全社会研究开发支出占GDP的比重一直在2.5%以上，除了企业在创新中的积极作用，政府的研究开发开支在全社会研究开发总支出中一直占有很高比例（上世纪60年最高时达到65%，过去10年一直在30%左右）。还有一个重要的制度特征，就是美国反垄断法有效地促进和保护了竞争，对推动企业创新产生了非常积极的作用。这种体制自第二次世界大战后逐步形成，在过去的60多年没有根本性变化，但创新政策的重点有所调整。 二、美国创新政策的形成过程和部分参与机构任何公共政策的形成都包括问题的确定、形成可选择的政策方案、政策决策这三

14、个阶段。美国是一个民主国家，所有公共政策的形成都是多方利益博弈的结果。在科技政策的形成过程中，美国的政府行政部门、国会、企业、大学、各种研究机构等力量都充分参与，各自通过不同渠道和方式，影响国会和政府的最终决策。简单而言，美国科学技术和创新政策的重要特点，就是不存在统一的决策。在美国，没有一个单一的政府机构或国会的委员会可以确定联邦政府研究开发的投入。联邦政府的许多部门都有相关领域的科技政策决策权（如国防部、商务部、NASA等），而国会与研究开发有关的拨款委员会有25个之多，这导致联邦政府科技投资决策的高度分散化。虽然冷战后美国成立了内阁级别的国家科学技术委员会，从属于内阁的科学技术政策办公室

15、，协助总统以协调国会和联邦政府众多机构关于科学研究、技术开发和创新政策的多头决策，但这种分散决策的格局没有根本改变。在过去的10多年间，美国的相关政府部门、国会和众多思想库都积极参与到美国形成科学技术和创新的政策讨论中。（一）政府部门美国政府从1951年开始设置总统科学技术顾问，1961年成立科学技术办公室，1973年国会正式授权成立了目前形式的科学技术政策办公室（OSTP，/）。OSTP是内阁的一个部门，它为总统及内阁成员提供科学和技术政策，协调不同政府部门、民营部门、地方政府的科技政策等。由1993年总统行政令而建立的国家科学技术委员会（National

16、 Science and Technology Council (NSTC) ）是一个内阁级别的委员会，由总统担任主席、各部部长和与科技政策有关的主要联邦机构首脑担任委员，负责协调联邦各部门之间有关科学和技术的决策过程。委员会的基本目标是为横跨多个领域、由多个机构管理的联邦政府科学技术投资建立清晰的国家目标。NSTC下设科学、技术、环境与自然资源以及国土和国家安全四个基本委员会。总统科技顾问委员会（President s Council of Advisors on Science and Technology (PCAST)）是一个为总统提供科学和技术政策反映民间看法的咨询机构，由总统任命的

17、35个来自产业界、大学、研究机构和其他非政府组织的成员组成。科学技术办公室主任兼任顾问委员会共同主席。2006年初，美国总统提出的美国竞争力计划（American Competitiveness Initiative）就是由OSTP准备的,而NSTC和PCAST在过去几年中围绕创新和竞争力问题为总统提供了一系列的研究报告(一些咨询报告的中译本，详见赵中建,2007)。（二）美国国会作为美国立法部门的国会，众、参两院在美国的科技政策和创新战略中一直承担非常重要的角色。所有的联邦科技预算拨款都必须经过国会讨论通过，众、参两院还分别设置了相关的科学技术委员会，专门负责科技和创新领域的政策和立法。19

18、57年前苏联发射宇宙飞船Sputnik改变了美国的科学技术战略以及政策。1959年，科技委员会（Committee on Science and Technology）JP3（/）成为众院1892年以来成立的第一个新的永久委员会，它负责所有有关联邦政府在非国防领域的科技研发投资方面的立法、项目批准等。众院科技委员会下设5个专门委员会，其中技术与创新委员会的主席是目前唯一的华裔议员David Wu。众院科技委员会在今年来一直致力于推动科技创新的立法。2005年11月，时任众院少数党领袖的民主党议员Nancy Pelosi 在全国记者俱乐部公布了民主党

19、的计划“创新计划：提高竞争力保持美国世界第一（Innovation Agenda: A Commitment to Competitiveness to Keep America #1）”，并推动将这一计划变成法律。在2006年民主党获多数党地位后任议长的Pelosi积极推动创新的立法工作，终于在2007年5月21日使众院通过了“创新与竞争力混合法案”（H.R. 2272, the Omnibus Innovation & Competitiveness bill，又称为21st Century Competitiveness Act of 2007）（该法案实际上是2007年通过的4个法案的

20、集合，即“10,000Teachers, 10 Million Minds Science and Math Scholarship Act”，“National Science Foundation Authorization Act of 2007”，“Sowing the Seeds Through Science and Engineering Research Act”，“Technology Innovation and Manufacturing Stimulation Act of 2007”。）。 它包含了民主党创新计划的一些主要内容。这个法案还需要参院批准，然后交总统签署方

21、能生效。参议院有关科技创新的主要委员会是商业、科学和JP3运输委员会（Commerce, Science and Transportation Committee）下设的科学技术和创新专门委员会（Subcommittee on Science, Technology and Innovation）。2005年，商业委员会通过了“2005年创新法案”（National Innovation Act of 2005），此法案的基础是民间机构美国竞争力委员会（Council on Competitiveness ）在对美国创新政策进行研究后提出的创新美国（Innovate America）报告。同样

22、，2006年5月，参院商业委员会通过了创新和竞争力法案（American Innovation and Competitiveness Act of 2006），该法案体现了上述创新美国（Innovate America: Thriving in a World of Challenge and Change）以及由美国科学院准备的迎击风暴（Rising Above the Gathering Storm：Energizing and Employing America for a Brighter Economic Future）的内容，主要包括要增加研究投资、培育科技人才并建设创新基础设施

23、。参院的这两份议案都最终未能成为正式法律。（三）半官方组织和各类研究机构美国有众多的组织和机构持续从事科技政策和创新战略研究，主要包括具有半官方性质的国家科学院（National Academies），也包括民间机构竞争力委员会（Council on Competitiveness），还有传统的重要思想库如兰德公司（RAND）、布鲁金斯研究所（Brookings），它们的研究报告对美国科技政策的形成有重要影响。美国国家科学院是国家科学院（National Academies of Science, NAS）, 国家工程院（National Academies of Engineering, N

24、AE）、医学院（Institute of Medicine ）和国家研究委员会（National Research Council, NRC）的总称，是由美国顶尖科学家和工程师组成的科学和工程界重要的学术团体，为美国科技政策的制定和科技发展反映科技界的看法。在上世纪冷战结束后，这些机构对美国的科学研究和技术开发提出过一系列的建议。2005年，国家科学院应参院能源与资源委员会之要求，提交了迎击风暴科技政策咨询报告，影响了国会和政府部门的科技政策取向。美国竞争力委员会是上世纪80年代由美国多位企业领袖、大学校长和劳工组织领袖联合成立的一个民间论坛，讨论企业、政府和大学如何共同努力提高美国的全球竞争

25、力，它经常举行研讨会，并不定期的出版美国竞争力指标（美国竞争力委员会政策研究方面的灵魂人物之一是哈佛大学着名竞争战略研究大师Michael E Porter）。1999年，美国的竞争力委员会发布了题为繁荣面临的新挑战：从创新指标取得的新发现报告，开宗明义在第一章“创新与国家繁荣”指出创新是美国长期竞争力和繁荣的基础，没有一个国家能够通过利用标准方法生产标准产品而维持高工资、高生活水准，并屹立于全球市场。2003年10月启动了一项名为国家创新计划（National Innovation Initiative，/）的研究，动员500多位来自

26、产业、政府、学界和非政府部门的领袖人物研究和讨论如何在美国创造一个最有吸引力、最高产出率的创新环境。在2004年，形成了创新美国的报告，这份报告对政府和国会制定的科技政策和立法产生了重要影响。除了传统的思想库RAND外，美国着名的研究机构布鲁金斯研究所对美国经济政治和社会发展的重大政策一直产生重要影响，其中包括对美国产业发展和长期增长所举行的政策研究。2006年，布鲁金斯研究所成立了一个以为美国现代经济体系奠定基础的美国第一位财长Hamilton为名称的研究项目“汉密尔顿计划（The Hamilton Project）”，该计划秉承Hamilton经济思想的精髓，即明智稳健的财政政策、使更多人

27、分享成长的机会可以促进美国增长的信念、以及“来自政府的审慎帮助和鼓励是增强JP3和引导市场力量的必要条件”的原则，研究创造机会、实现增长与繁荣的经济战略（/es/hamilton/about.htm）。该项目在2006年底发布了一组有关“创新和基础设施”的研究报告，它将科学发展、技术进步和创新同经济增长联系起来，提出要通过科学、技术和创新促进美国的增长和创造更多的机会，并讨论了人才培养精神，鼓励技术创新和改革专利体系等问题。Hamilton这种理念，也充分体现了美国关于创新的长期信念，即创新必须为经济增长服务，美国的长期增长必须依靠创

28、新。此外，还有众多的社会研究机构也参与到美国创新战略和科技发展的政策讨论中，从不同的渠道影响了美国创新战略的制定和政府政策的调整。 三、美国创新战略的近期变化如前所述，最近几年，美国企业界通过竞争力委员会组织的“创新美国（Innovate America）”研究，表达了产业界对国家创新问题的关注和政策建议；美国国会也提出了加强创新、提高美国经济竞争力的法案；美国总统布什在2006年的国情咨文也明确提出要通过激励创新以保持美国的安全和竞争力。朝野的这些认识，在布什所提出的美国竞争力的行动计划（American Competitiveness Initiative）中得到了充分的体现。（一）形成了

29、关于科学、技术和创新与国家竞争力关系的共识把创新作为提升国家竞争力的根本源泉。一直以来，美国政府和产业界都把创新视为立国之本，是美国在全球竞争中建立国家竞争力的根本源泉。在上个世纪、特别是第二次世界大战以后，美国建立和完善了政府、企业、大学各司其责，产品市场、资本市场和企业家市场良性互动的国家创新体系。在冷战时期，美国通过联邦政府在国防、空间、能源、环境、健康方面的持续投资，保证了国防技术的领先，并带动了相关产业的发展。在上世纪最后20年中，美国为应对日本崛起对其全球经济领先地位的挑战而调整了科技政策，通过鼓励政府研究商业化、鼓励合作研究、鼓励民用技术的开发和扩散，实行了产业升级，增强了经济竞

30、争力。在新世纪、特别是“911”事件后，美国联邦政府不但增加了国防投入，而且增加了国防研究开发的投入。政府、企业界和大学对新时期美国如何通过促进科技发展保持国际竞争力和保障国家安全进行了深入的讨论和对话，并逐渐形成了一些共识。反映这种共识的一个有代表意义的事件，就是美国总统布什在2006年提出的国家竞争力行动计划。将提高国家创新体系效率作为提升竞争力的关键措施，美国的国家创新体系划分为四大系统：联邦政府系统、企业系统、高等院校系统和其它非营利系统。美国对国家创新体系建设的主要措施有：1.保证充分的投入，首先是提高教育与培训的投入，普遍提高幼儿园到12年级的教育质量，特别是数学和科学的教学水平；

31、扩大目前劳动力中欠缺科技教育的人群学习科技的机会；扩大现有劳动力接受科技再培训的机会；在资源配置和激励因素方面采取坚定措施，确保高校专业技术人才供应充足。其次是提高公共研究的投资，确保基础科学和工程学研究拥有充足的公共经费支持；评审优先支持领域和平衡各领域的过程应更加有理有据，并在此评审过程中做出资助决策。第三是对研究与实验开支实行税收减免，促进创新资金的投资。2.创造有利于创新的环境知识产权保护，采取必要措施确保专利评审过程符合新技术开发潮流。维护和制定标准。联邦政府通过与产业界标准开发组织的联合，支持国家标准的协同性，另外还组织技术开发者、可能的技术使用者、所涉及的行业企业、消费者利益代表

32、团体等有关各方在标准制定过程中尽早展开讨论，并把制订标准的作用及程序视作美国贸易政策的一个方面。加强评估。评估国家各产业创新的需求状况，审查联邦优先投资项目，确保基础技术领域拥有充足的公共资金，从而保持国家创新体系朝着预期的方向发展。加强各机构间的交流和伙伴关系。重视各种伙伴关系（包括公私联合体)对促进创新的重要性，并考虑如何促进这些关系；明确界定私营部门各公司间、公司和政府间开展合作与研究的合法范围；考虑制定必要的政策方针以指导有公共部门参与的伙伴关系的建立和运作。（二）美国2006年竞争力计划反映近期公共政策的共识（2007年8月3日美国国会又通过了一项旨在促进创新的竞争力法案（Ameri

33、can Competes Act），该法案要求进一步加大对国家科学基金会和能源部及其国家实验室的资金支持力度。）布什总统2006年宣布了一项提高美国竞争力的行动计划（American Competitiveness Initiative），以鼓励所有经济领域的创新，其中为美国儿童在数学和科学方面打下更扎实的基础是提高美国长期科技创新能力的重要措施之一。美国政府希望通过这个竞争力行动计划掀起新一轮的通过创新提升美国竞争力的活动。竞争力行动计划，反映的是美国政治界、学界、企业界对美国科技发展、技术创新和国际竞争力的一些共识。“美国竞争力计划”提出了两大目标：在基础研究方面领先世界、在人才和创造力方

34、面领先世界。为了达到这两大目标，该计划提出了四条主要措施：对基础研究的投资加倍；使税收减免永久化；加强学校的数学与科学等基础教育；加强对工人的培训。1.在基础研究方面领先世界美国唯一的竞争优势是创造发明，但这个核心要素却正趋于衰弱。美国竞争力计划的主要目标就是改变这种趋势，提高本国的基础研究能力。（1）对基础研究的投资加倍由于基础研究对创新至关重要，所以，美国竞争力计划提出，未来10年间，对于国家科学基金会、能源部科学办公室、商务部国家标准与技术研究院这些资助基础研究计划的机构的研究资助要增加1倍。为了达到此目标，对这些研究机构的资助需要以年均7%左右的速度增加。这相当于每年在高影响力、推动创

35、新的基础研究方面新增投资500亿美元，这些基础研究将支撑并补充私营部门进行的短期研究。（2）使研究和试验税收减免永久化当前，美国私营企业的研发投入总额在2000亿美元以上，大约占全国研发总投入的2/3。税收政策可用来激励私营企业的研究，有助于把基础和应用研究产生的知识和创意转变成企业和消费者需要的产品和工艺。研究与实验税收减免能够减少企业研发投入的实际成本，从而有利于企业提高研发投入。尽管近年来税收减免时间暂时得到延长，但永久性的研究与实验税收减免可以激励企业更加大胆地实施其研发投资战略。总统还承诺要与国会一道简化和改进税收减免措施，使其能够更有效地激励私营企业创新。2.在人才和创造力方面领先世界（1）把不让一个孩子落后法的一些关键条款扩展到高中2002年1月通过的不让一个孩子落后法对于改进孩子们的教学质量发挥了重要的作用。不让一个孩子落后法要求每一个教室都有高水平的教师授课，并且运用基于研究的教学方法来优化学生的学