地方政府管理对商业银行参与PPP项目贷款的影响

1、地方政府管理对商业银行参与PPP项目贷款的影响 以陕西南沟门水利枢纽工程项目为例摘要 PPP（Public-Private Partnership，公私合营）作为一种新型项目融资模式，可以在很大程度上推动基础设施建设，有着广阔的发展前景。但是我国商业银行参与PPP处于起步阶段，虽有成功案例，但发展冷热不均，PPP项目融资模式本身所固有的特殊性及复杂性使得不少商业银行对其可能产生的风险持保留态度，所以整体上看，商业银行参与PPP项目不温不火，从而难以将PPP项目的优势最大程度的发挥。为充分发挥PPP项目的优势，降低商业银行参与PPP项目的风险，尤其是项目贷款方面的风险，国家及地方政府应采取合理的

2、管理措施。因而本文以陕西南沟门水利枢纽工程项目为例，探析地方政府管理对商业银行参与PPP项目贷款风险的影响。 本文的主体结构安排如下： 首先为绪论，对本文的研究背景、意义、国内外研究现状、研究方法及内容、研究创新与不足进行了论述；其次为相关基本概念及理论基础，论述了政府管理、PPP项目、风险与风险分担的概念及公共管理、政府规制和信息不对称理论；再次以陕西南沟门水利枢纽工程项目为例论述在该项目中商业银行贷款的特点与存在的风险；接着是政府管理下陕西商业银行参与PPP项目情况调查及分析；再之后是对PPP项目中商业银行贷款中存在的风险及成因的概述，最后从政府管理角度针对商业银行在PPP项目贷款中可能存

3、在的风险提出了相关的意见与建议。 本文主要取得如下研究结论： 首先，本文对PPP项目中商业银行贷款中存在的风险及成因进行分析，从财务风险、政策风险、政府信用风险和汇率风险几大方面进行分析，发现针对不同的风险政府管理措施也应有所偏重，才能规避一些风险，使商业银行更好的参与PPP项目。 其次，对陕西商业银行参与PPP项目情况的调查得出如下结论：陕西商业银行参与PPP项目的具体措施上主要为制定信贷政策、组织业务培训、出台项目融资指引；陕西商业银行对PPP项目的态度上持支持态度的较多但参与的较少；陕西整体PPP项目储备交丰富但签约情况并不令人满意；陕西商业银行参与PPP项目融资的意向利率比基准利率略高

4、。这种现状与陕西政府管理密切相关。 最后，着眼于降低商业银行参与PPP项目贷款风险本文提出以下建议： 针对商业银行贷款中存在的财务风险地方政府应规范其债务管理细则、强化项目识别能力、设立专业机构规范管理；针对商业银行贷款中存在的政策风险应明确主题职责健全法律法规、保证政策的公开公正化、保障政策的连续性；针对商业银行贷款中存在的政府信用风险应当提高政府监督管理水平、建立有效的风险分担制度；针对商业银行贷款中存在的汇率风险应当承诺固定的外汇汇率、保证坚挺货币的可兑换性或者地方政府承担部分汇率风险。 关键词：PPP项目；商业银行；政府管理；风险分担VIIAbstract PPP (Public-Pr

5、ivate Partnership), as a new project financing model, can promote the infrastructure construction to a great extent, and has broad development prospects. However, due to the particularity and complexity inherent in the PPP project financing mode, many commercial banks have reservations about the ris

6、ks they may have. However, in the initial stage of commercial banks participating in PPP, although there are successful cases, the development of hot and cold inequality, So the whole point of view, commercial banks involved in PPP project tepid, which is difficult to maximize the advantages of PPP

7、projects to play. In order to give full play to the advantages of PPP projects and reduce the risk of commercial banks participating in PPP projects, especially in project loans, national and local governments should adopt reasonable management measures. Therefore, this paper takes Shaanxi Nanggou w

8、ater conservancy project as an example to analyze the influence of local government management on the risk of commercial banks participating in PPP project loan. The main structure of this paper is as follows: First, the background, significance, research status, research methods and content, resear

9、ch innovation and deficiency of this paper are discussed. Secondly, the related basic concepts and theoretical basis are discussed, including government management, PPP project, risk and risk. The paper discusses the characteristics and risks of commercial bank loans in the project, and then analyze

10、s the characteristics and the risks of commercial bank loans in Shaanxi Nanguomen Water Conservancy Project as an example. Then it analyzes the characteristics of Shaanxi Commercial Bank under the management of government, And then analyze the risks and causes of the commercial bank loans in the PPP

11、 project. Finally, from the point of view of the government management, the author put forward the relevant opinions on the possible risks of the commercial banks in the PPP project loans. Suggest. The main conclusions of this paper are as follows: First of all, this paper analyzes the risks and cau

12、ses of the commercial bank loans in PPP projects, and analyzes from the aspects of financial risk, policy risk, government credit risk and exchange rate risk. It is found that the risk management measures should also be taken for different risks. Emphasis, in order to avoid some risks, so that comme

13、rcial banks to better participate in PPP projects. Secondly, the investigation of Shaanxi Commercial Banks participation in PPP project concluded as follows:Shaanxi Commercial Banks participation in PPP projects is mainly for the formulation of credit policies, organizational business training, the

14、introduction of project financing guidelines; Shaanxi commercial banks on the attitude of the PPP project support more but less participation; Shaanxi overall PPP project The commercial banks participation in PPP project financing was slightly higher than the benchmark interest rate. This situation

15、is closely related to the management of Shaanxi government. Finally, the paper puts forward the following suggestions to reduce the risk of commercial banks participating in PPP project loan: In view of the financial risks existing in the commercial bank loans, the local government should standardiz

16、e its debt management rules, strengthen the ability of project identification, set up professional institutions to standardize management; for the commercial bank loans in the policy risks should be clear theme duties sound laws and regulations to ensure policy openness Fairness and guarantee the co

17、ntinuity of policies; for the existence of government credit risk in commercial bank loans should improve the level of government supervision and management, the establishment of an effective risk-sharing system; for commercial bank loans in exchange rate risk should promise a fixed foreign exchange

18、 rate, The convertibility of a strong currency or the local government to bear part of the exchange rate risk. Key words:PPP projects;Commercial Bank;Government management;Risk sharing目 录绪论11（一）研究背景及意义111.研究背景112.研究意义12（二）国内外研究综述131.国内研究现状132.国外研究现状14（三）研究内容及方法151.研究内容152.研究方法15（四）研究创新与不足161.研究创新162

19、.不足之处16（五）研究思路16一、相关基本概念及理论基础18（一）基本概念181.政府管理182.PPP项目193.风险与风险分担22（二）理论基础221.公共管理理论222.政府规制理论233.信息不对称理论24二、陕西南沟门水利枢纽工程项目中商业银行贷款情况25（一）陕西南沟门水利枢纽工程项目概述251.项目背景252.项目运作模式25（二）陕西南沟门水利枢纽工程项目中商业银行贷款分析251.陕西南沟门水利枢纽工程项目贷款特点252.陕西南沟门水利枢纽工程项目贷款存在的风险26三、政府管理下陕西商业银行参与PPP项目情况调查及分析27（一）陕西省政府具体管理措施271.政治措施272.经

20、济措施273.法律措施27（二）陕西商业银行参与PPP项目情况281.陕西商业银行参与PPP项目的具体措施282.陕西商业银行对PPP项目的态度283.陕西商业银行PPP项目储备情况294.陕西PPP储备项目行业分布情况305.陕西商业银行PPP项目签约情况306.陕西商业银行参与PPP项目融资的意向利率31（三）政府管理对商业银行参与PPP项目贷款风险的作用31四、PPP项目中商业银行贷款中存在的风险及成因33（一）财务风险331.财务风险表现332.财务风险成因33（二）政策风险341.政策风险表现342.政策风险成因34（三）政府信用风险351.政府信用风险表现352.政府信用风险成因3

21、6（四）周期风险371.周期风险表现372.周期风险成因37（五）汇率风险381.汇率风险表现382.汇率风险成因38五、国内PPP项目失败案例对商业银行贷款的启示39（一）国内PPP项目失败案例及成因39（二）对商业银行贷款的启示411.进行风险识别412.与PPP项目各参与方进行风险分担42六、降低风险的政府管理措施与建议44（一）针对商业银行贷款中存在的财务风险441.规范地方政府债务管理细则442.照付不议与固定回报443.设立专业机构规范管理45（二）针对商业银行贷款中存在的政策风险451.明确主体职责健全法律法规452.保证政策的公开公正化453.保障政策的连续性46（三）针对商业

22、银行贷款中存在的政府信用风险461.提高政府监督管理水平462.建立有效的风险分担制度47（四）针对商业银行贷款中存在的周期风险471.降低信息不对称影响472.提高政府管理人员技术水平48（五）针对商业银行贷款中存在的汇率风险481.承诺固定的外汇汇率或保证坚挺货币的可兑换性482.地方政府承担部分汇率风险48结语50参考文献51长安大学硕士学位论文绪论（一）研究背景及意义1.研究背景从20世纪90年代起，我国基础设施建设就受到政府社会的广泛关注，对于基础设施建设的资金投入也在逐渐增加，但从整体上看，我国基础设施建设方面仍然比较薄弱，2015年3月5日十二大三次会议中，明确基础设施建设处于“

23、一带一路”建设的优先领域，并明确未来五年内完成八千亿美元的基础设施融资，这对我国政府来说是一项巨大的挑战，如此旺盛的投资需求下，仅依靠政府财政来实现基础设施建设变得越来越困难，通过查阅中国统计年鉴20102014年的数据，如表1所示，可以得出我国近几年来的投资总额平均环比增速为25%，国家预算内资金平均环比增速为21%，虽然处于稳定增长的态势，但其增速距离固定资产投资总需求的增速仍有较大差距，所以基础设施建设发展的急切需求以及有限的财政能力是政府现在急需解决的问题，在这种情况之下，PPP模式成为了最好的选择。表1 2010年2014年按资金来源分全社会固定资产投资情况 指标2010201120

24、1220132014投资总额（亿元）55766.677477.489773.6129998.2147323.9投资资金来源国家预算内资金2887.83754.94254.347725757.1国内贷款12644.4139881731919690.524044.2利用外资2519.43285.73478.84734.35232.7自筹资金3154941772.658105.871876.591573.2其他资金9864.912763.71903319083.725496.4 PPP模式作为一种新型的项目融资模式，可以将政府、金融机构、私人投资者相结合，通过一系列的措施使得政府、金融机构、私人投资

25、者的优势相联系，从而实现合作共赢。理论上，在PPP模式之下，政府可以减轻财政压力，提高基础设施的建设效率、运营压力以及服务质量，私人部门或者金融机构则可以有稳定的长久的受益。但是实践的经验和教训则表明，PPP模式并不是完美无缺的，尤其是PPP模式正处于起步阶段的我国，不论是PPP项目本身还是金融机构都存在一定的风险，使得PPP项目难以按照预期的情况发展，汇率变动、政策变化等情况都会影响到各方的合作，当下我国PPP模式下的融资方案中，商业银行贷款依旧是其资金的主要来源，但商业银行参与PPP项目时在贷款中仍存在一定的风险，如汇率风险、信用风险等，其原因是多方面的，如各项法律法规并不完善、监管机制不

26、健全等，均就造成了商业银行参与PPP项目不温不火的状态，从而难以使PPP项目的优势完美的发挥出来。 陕西地方政府相应国家号召，在政治经济上采取了较多的措施来支持PPP项目的发展，也取得一定的成效，如陕西南沟门水利枢纽工程项目便极为成功，但是由于PPP项目本身的复杂性，商业银行在贷款中仍存在较大的风险，制约了PPP项目的发展，为使PPP项目得以健康发展，地方政府急需采取更为恰当的措施来促使其发展。2.研究意义（1）理论意义 PPP的前景非常广阔，受到专家学者的广泛研究，但是研究的重点多集中于通过理论探讨以及实证分析来表明PPP项目的必要性及可行性等，很少具体从商业银行贷款的角度来分析商业银行在P

27、PP项目中可能存在的风险以及对这些风险的管理，本文重点从地方政府管理角度细致分析商业银行在项目贷款时可能遇到的风险以及风险成因，从而提出政府管理的有效措施，在理论上，可以在政府管理方面对前人PPP项目中有关商业银行风险部分的研究进行弥补。（2）实际意义 论文是对地方政府管理对商业银行参与PPP项目贷款风险的影响的研究，对商业银行贷款、政府管理均有一定的现实意义。 对于商业银行来说，其在参与PPP项目进行贷款活动之时，有一定的参考，可以对可能产生的财务风险、政策风险、政府信用风险以及汇率风险等有所掌握，从而尽可能的规避风险，使自己的发展有所保障。 对于陕西地方政府来说，可以在政策制定方面予以参考

28、，从而促进陕西地方PPP项目的健康发展。（二）国内外研究综述1.国内研究现状 我国PPP项目的发展时间较短，商业银行对于PPP项目处于不温不火的态度，虽有支持，然而真正签约率比较低，所以可以用来研究的案例较少，但是依据国外学者的研究，再结合我国的实际情况，我国学者进行借鉴，去粗取精，对国内PPP项目中商业银行贷款阶段的可能性风险进行了研究，也取得了一定的研究成果。但是政府管理对商业银行贷款活动影响的专项研究却极少，笔者从谷歌等搜索引擎上探寻到一些学者的见解。 于玲（2015）在其论文PPP模式下提供公共服务的财政路径中以四川省为例，指出PPP项目中商业银行的风险管理是商业银行管理者通过风险识别

29、、估计、评价从而采用相应的管理办法来有效的控制风险，创造合适的条件来处理风险产生的不利后果，但是如何进行风险识别，如何进行条件的创造并没有明确的指出；但该篇文章中指出了政府采取经济措施对公共服务水平的提升有重要作用。 陆惠民（2015）在其文章PPP项目的投融资方式分析中对于PPP项目中商业银行风险管理的研究则是建立在银行风险管理的大基础之上，从银行的贷款风险出发，指出在银行进行贷款的各个阶段可能产生的风险以及如何进行风险识别、风险评估以及风险处理，陆惠民的研究中虽然对各种风险都进行了介绍与详细描写，但是这是银行所有风险的共性，对于PPP项目中商业银行贷款活动中存在的风险的具体描述较少。 张惠

30、（2015）在其文章PPP+B风险分担博弈与商业银行介入问题研究中指出了风险分担的重要性，认为商业银行应当与PPP项目各方合作，通过对风险的评估等，使PPP项目各参与方分担其在贷款上可能存在的风险，以使商业银行能充分保障自身权益。缪小林（2016）在其文章PPP防范我国地方政府债务风险的逻辑与思考从“行为牺牲效率”到“机制找回效率”中指出，我国地方政府存在债务风险，从而影响到商业银行参与PPP项目的积极性，使商业银行担忧是否在其贷款中存在政府信用风险，因而对PPP项目持观望状态，为改变这种情况，政府应当规范地方政府债务管理细则。 综上，国内学者对PPP项目中，商业银行进行贷款活动存在的风险的研

31、究较少，商业银行贷款活动中的风险与政府政策相连的系统性研究也较少，但这些为笔者的研究提供了一定的参考。2.国外研究现状 国外PPP项目实施的时间比较长，也有相当多的实例来进行PPP项目中各参与方的研究，针对金融机构，国外学者关于PPP项目中金融机构可能产生的风险以及管理措施的研究成果相当丰富，主要的观点如下所示： Bakatan（2013）在其文章.Optimal capital structure model for BOT power project in Turkey中认为风险的处置措施有多种，比如风险回避、风险转移、风险降低、风险自留和风险分担，在这么多的处置措施中，他们认为风险分担是

32、PPP项目中商业银行的风险管控中最有效的方式，并且风险分担中应当将风险更多的分担给哪些比自身更能处理好该风险的一方，能处理该风险的一方不能为了自己的利益将风险转移，只有承担风险并将风险尽可能大的化解，才能达到合作双赢的结果。政府作为PPP项目的参与一方，在某些风险上面，应当承担更多的风险。 Fan Rutgers（2014）在其文章Research Investment and the Economic Returns to Chinese Agricultural research中从风险承担者的态度上来进行考虑，他们认为项目参与者对于风险的态度对风险封单的结果有着重要的影响，当政府和商业银

33、行对于可能产生的风险都为中性态度时候，PPP项目中可能产生的风险双方是由哪个承担的关系并不大，但是如果政府对于所产生的风险使中性态度时候，商业银行对于风险持规避态度时候，在不考虑成本问题的情况下，政府应当承担风险。 Crampes（2015）对于风险管理的研究比较深入，但是他的研究主要针对于高层次的大规模的风险管理，在其著作Stakeholder management for public private partnerships中可以看出针对各种风险，他提出了一个风险管理系统，在这个系统中包含着风险识别、风险分析及风险对策，更进步一的将风险的计量、评价、再评价的方法也进行了阐述，这些都可以使

34、PPP项目的参与方从整体上全面的认识、分析以及管理风险的风险管控模式，Chapman教授并没有专门针对PPP项目中商业银行的风险管控研究，但是从整体上对PPP项目中金融机构的管控研究进行了全面的分析，对PPP项目中的商业银行在大方向上具有指导作用。处于这种系统内的政府机构，应当采取合理的措施以保障商业银行的风险最低。 Haimes（2015）在其文章Framework for critical success factors of BOT project in China中提出的全面风险管理理论，并指出在这种理论下，风险管理的最终目的只是对一定量的风险进行控制，在全面中把握重点，针对这些重点部

35、分进行合理化控制，以最小的成本来取得最大的效益。Haimes认为，PPP项目中商业银行的风险发生概率与价格和商业银行管理者的偏好有着紧密的联系，只有将价格、商业银行管理者的偏好以及风险发生的概率从整体上进行系统性的解决，就可以降低风险产生的概率。 综上，国外对PPP项目中商业银行的贷款活动存在的风险研究中，不同的学者有着不同的看法以及风险处理措施，但是风险分担处于风险处置的中心，且有不少学者认为政府在其他条件既定的情况下应当承担较大的风险。（三）研究内容及方法1.研究内容 基于上述的国内外研究综述，本篇论文选择地方政府管理对商业银行参与PPP项目贷款风险的影响作为研究对象，首先在绪论部分，对本

36、文的研究背景、意义、国内外研究现状、研究方法及内容、研究创新与不足进行了论述，接着对政府管理、PPP项目、风险与风险分担等概念及相关理论进行说明，然后是陕西南沟门水利枢纽工程项目中商业银行贷款情况，接着是政府管理下陕西商业银行参与PPP项目情况调查及分析，再次为PPP项目中商业银行贷款中存在的风险及成因，最后提出降低风险的政府管理措施与建议，并进行总结。 在以上所述的研究内容中，除却对陕西商业银行参与PPP项目的调查分析外，我国PPP项目中商业银行贷款中存在的风险及成因是本文研究的重中之重，希望通过这些研究，为我国PPP项目中商业银行贷款活动中风险防范起到一定的作用，使政府制定相关政策采取相关

37、措施时有一定的参考，从而为我国基础设施建设做出贡献。2.研究方法 （1）文献资料法。本文所研究的课题为地方政府管理对商业银行参与PPP项目贷款风险的影响，通过阅读国内外文献，或得关于PPP模式以及PPP项目中商业银行风险的相关资料，正确的掌握PPP项目中商业银行贷款活动中可能存在的风险问题，并针对这种风险对各学者所提出的风险分担模式进行研究，提出适合本国国情的风险分担模式以及政府管理措施。 （2）系统分析法。由于PPP项目本身的复杂性与特殊性，本文使用了系统分析法，从整体上把握PPP项目中商业银行与PPP项目个参与者之间的相关性，层层分析，确立最优的方案，继而得出结论。 （3）定量分析法。由于

38、PPP项目中商业银行可能产生的风险集中在贷款方面，所以在本文中，通过定量分析法，利用数据对PPP中商业银行的风险进行量化与精确化，从而科学化的理清PPP项目中商业银行在贷款中存在的风险。（四）研究创新与不足1.研究创新 PPP模式作为一种新型的项目融资模式，可以将政府、金融机构、私人投资者相结合，实现合作共赢。现阶段我国关于PPP的研究很多，但是大多数的研究只是从理论方面对PPP项目的必要性、可行性上面进行研究，很少有专门针对风险的研究，尤其是PPP项目中商业银行的风险研究更是少之又少，在这些针对PPP项目中商业银行的风险研究中主要集中在对风险的分配上，本文从商业银行项目贷款角度出发，进行探索

39、，并探究出政府管理对商业银行项目贷款活动的影响，在此基础上融合前人的研究结果，提出政府管理的措施，从而使PPP项目中商业银行在贷款活动中的风险降到最低。2.不足之处 由于时间地点限制，本文中关于PPP项目的失败案例多是从文献资料中查找，或有偏颇之处；对于陕西商业银行的调查或许不够全面，但是已可以支持本文相关的研究内容。（五）研究思路 本文具体研究思路如下图所示：41长安大学硕士学位论文一、相关基本概念及理论基础（一）基本概念1.政府管理 政府管理，是政府依照相应的法定授权,按照特定的手段以及方法进行的管理。 政府管理在本质上来讲是政府的一种控制方式，在市场经济条件下，政府利用各种管理方法，通过

40、“看不见的手”维护市场经济秩序，达到某些公共政策目标。 具体来说，政府管理在经济角度包括对宏观经济进行的调控以及对微观经济进行的规制。对宏观经济的调控在于从整体上提高资源配置的效率，以使社会成员的福利得以提升，对围观经济的管理一般是对市场主体行为的管理，通过对微观经济活动主体地的进入、退出、价格以及涉及到生命安全、国民健康、可持续发展等行为进行管理来实现公共政策目标。对微观经济活动主体的管理，一般包括经济性管理与社会性管理两种。其中经济性管理又包含价格管理、进入和退出管理、融资管理、信息管理以及质量管理五大类。价格管理是政府依照经济学原理通过对特定的产业在某一时期的价格进行规定，使物价稳定；进

41、入和退出管理是政府通过对市场主体进行调控，保证公共服务的稳定供应，避免资源浪费或者垄断现象的产生；融资管理是政府为了使产业主体的数量与资本成比例，对某产业进行鼓励或限制的管理；信息管理是政府针对信息不对称情况采取的措施，以使各主体处于较为平等的地位，从而维护公平；质量管理是政府以维护公共利益为目的，通过规定产品质量等方式进行的管理。 政府管理在政治角度的管理主要通过决策、计划、组织、协调以及控制达到最终的目标。政府决策是政府在管理中，依据实际条件，做出各种方案以供选择，从而以最优的方案实现既定目标；政府计划是指政府通过对目标的分析计划出确切的具体实施步骤；组织是政府通过管理将人员确定以使方案可

42、以得以实施；协调是政府在管理过程中对各方活动以及人员的调配，从而建立一个相互促进的和谐的环境；最后政府控制是政府对管理活动中的各项因素进行管理控制，对具体的活动、人员进行监督，从而使实际的工作结果与预期的计划尽量符合。 政府管理在法律角度的管理主要通过依照我国国情制定相应的法律政策，以提高管理绩效，达到既定管理目的。 PPP活动中，政府具有双重性，其既是重要的参与部分，同时也应当履行自己的职责为项目的运作提供一个稳定的政治以及法律环境，这样才能使PPP模式顺利运作，才能使商业银行在贷款活动中风险降到最低。2.PPP项目 （1）PPP的定义 PPP是Public-Private Partners

43、hip简称，作为外来词汇，可以称之为“公私合营”或“公私合伙制”，可以简单的理解为公共部门与私人部门进行合作来提供公共服务的一种方式，由于各国的政治文化经济背景都不相同，对于PPP的理解也各不相同，所以迄今为止并没有一个明确的定义。英国是最早提出PPP模式的国家，该模式自受到关注以来，被各国相继引用，现已成为各国提升其公共产品以及服务的重要措施，PPP作为一种新的思想与理念，有着非常广泛的定义，我们可以从表2和表3中看出广义的PPP模式与侠义的PPP模式定义。表2 国际通用的广义上PPP定义定义机构广义定义联合国培训研究院PPP模式中包含着不同社会系统倡导者之间的所有制度化合作方式，其目的是为

44、了解决某些复杂问题欧盟委员会PPP模式是私人部门以及公共部门之间的某种合作关系，其最终目的是帮助公共部门提供公共事业加拿大PPP国家委员会PPP模式是私人部门以及公共部门之间的合作经营关系，通过适当的利益共享机制货风险分担及资源分配来满足公共需求美国PPP国家委员会PPP模式介于私有化以及外包之间，充分利用私人资源来进行公共基础设施的经营、投资、建设等，并提供服务来满足公共需求英国政府PPP模式有三层，分别为与私营企业共同提供公共服务、由私人主动融资并承担风险的发包项目以及全或部分的私有化表3 狭义的PPP模式及含义模式名称英文含义中文含义SCService Contract服务外包MCMan

45、agement Contract管理外包DBDesign-Build-Transfer设计一建造DBMMDesign-Build-Major-Maintenance设计一建造一维护O&MOperation& Maintenance管理和维护DBODesign-Build-Operate设计一建造一经营LUOTLease-Upgrade-Operate-Transfer租赁一更新一经营一转让PUOTPurchase-Upgrade-Operate-Transfer购买一更新一经营一转让BLOTBuild-Lease-Operate-Transfer建造一租赁一经营一转让BOOTBuild-Own

46、-Operate-Transfer建造一拥有一经营一转让DBTODesign-Build-Transfer-Operate设计一建造一转移一经营DBFODesign-Build-Finance-Operate设计一建造一投资一经营PUOPurchase-Upgrade-Operate购买一更新一经营BOOBuild-Own-Operate建造一拥有一经营 考虑到本次的课题研究范围以及实用性上和应用性上的针对性，本文对于PPP的定义将从狭义上展开，即“PPP是政府与私营经济战略合作伙伴关系式的项目融资及发展战略”。 （2）PPP的分类 从研究资料上可以看出，当前关于PPP的分类方法有十几种，我国

47、针对PPP的分类中王的观点最为典型，他将PPP用三级结构分类法进行分类，包括外包类、特许经营类、私有化类等三大类，三大类下又分别有小分类，如表4所示：表4 PPP三级结构分类法PPP外包类模块式外包服务外包管理外包整体式外包设计一建造设计一建造一主要维护经营和维护设计一建造一经营特许经营类转让一经营一转让购买一更新一经营一转让租赁一更新一经营一转让建设一经营一移交建设一租赁一经营一转让建设一拥有一经营一转让其他设计一建造一转移一经营设计一建造一投资一经营私有化类完全私有化购买一更新一经营建设一拥有一经营部分私有化股权转让其他 （3）PPP的特征 PPP三大特征为伙伴关系、利益调节、风险承担三大

48、特征。 伙伴关系是PPP项目中政府及私人部门合作的一种重要体现，在这种合作中，政府用来实现公共利益的最大化，私人部门则是来实现自身利益的最大化，合作共赢，政府及私人部门最终的目的是为了使项目最终的成本以及风险的最小化。 利益调节是伙伴关系的一种衍生，政府来限制私人部门可能产生的高额利润，避免使这种高额利润损害社会公众利益，不过政府在限制的过程中会对私人部门进行补偿，二私人部门则可以依靠这种PPP方式实现长久回报以及获得更多商业机会。风险承担亦是伙伴关系的一种衍生关系，由于PPP项目持续的时间比较长，约为1530年，所以不可避免的会产生各种风险，对于这些风险如何承担是公共部门和私人部门需要协商解

49、决的，以使项目最终可以获得最大收益。本文所研究的PPP项目主要从狭义角度展开，因为PPP三大特征为伙伴关系、利益调节、风险承担，所以政府作为PPP项目中重要组成部分，应当采取相应的管理措施，为PPP项目的发展奠定良好的基础。3.风险与风险分担 （1）风险定义 风险是人们对未来行为决策以及客观条件不确定性导致的可能结果与预期目标发生偏离的综合，从风险的定义上看，风险具有不确定性，风险会造成损害或损失，风险是可能结果与预期目标之间的差异，可以毫不夸张的说，一切经济活动之中都会存在风险，PPP项目中商业银行进行投资融资作为一项经济活动，必然存在不可预知的风险。 （2）PPP项目中商业银行风险类型及因

50、素 巴塞尔委员会依据商业银行的业务特征以及诱发风险的原因将商业银行可能产生的风险分为八大类，分别为信用风险、战略风险、市场风险、法律风险、声誉风险、国家风险、流动性风险以及操作风险，这些风险或因政策变化，或因融资问题、预算问题等等产生，分布于PPP项目的前期、建设期以及运营期，不同的阶段，PPP项目中商业银行风险因素也是各不相同的，本文重点探究商业银行在PPP项目的前期进行贷款活动时可能存在的风险以及风险成因，从而从政府管理角度提出相应的意见与建议。 （3）风险分担概念及特点 风险分担是定义与划分项目将来可能的损失的有关责任并且寻求在不同假设环境下项目没有按照原定计划近战时候的相关责任的分配问

51、题，一般情况下风险分担方式主要通过合同文件形式来定义。由于PPP项目的特殊性，所以PPP项目中商业银行的风险分担也有其特殊性，分别表现为风险分担对象的特殊性、风险分担主体的多元性、风险分担目标的双重性以及风险分担的阶层性。政府在PPP项目中具有双重作用，为PPP项目的发展创造良好的环境是其重要的职责，所以在必要时，应当分担更多的风险。（二）理论基础1.公共管理理论 公共管理属于一般管理范畴，主要特点在于“公共性”，即通过依法运用公共权力，实现公共利益，同时接受公共监督，“公共性”是公共管理与其他管理相区别的最根本的标志。公关管理是为实现社会公共利益的目标而在公共组织中所采取的活动，这是公共管理

52、区别于其他管理的特征。公共管理理论分为传统的政府公共管理理论以及新公共管理理论。传统的政府公共管理理论以威尔逊和韦伯为代表，认为政府是全能的，可以对各个领域进行干预，无论是经济、政治还是其他的社会及个人生活方面。随着时间的发展，上世纪八十年代后期，新公共管理理论出现。该管理理论认为政府的行为能力是有限的，其管理范围也是有限的，政府的管理必须坚持依法治理的原则，鉴于市场经济的不成熟，政府对一些行业还应当进行必要的干预，发挥政府的调控作用，从而实现更好的管理。本文所用到的公共管理理论为新公共管理理论。 新公共管理理论的理论支撑为现代经济学与私营企业管理理论。从现代经济学理论中，新公共管理从中汲取三

53、大理论，分别为“理性人”理论、公共选择和交易成本理论以及成本-效益分析理论，将此三大理论作为理论依据，提出相应的观点，因为“理性人”，即“人都是理性的，其最终目的是为了自己的利益，希望以最小的付出来获得最大的利益”，所以新公共管理以此为假定获得政府绩效管理的依据；因为公共选择及交易成本理论，所以新公共管理理论认为政府应当以市场或公民为导向，提高自身的服务效率和质量；因为成本-效益理论，所以新公共管理理论依此获得政府绩效目标界定、测量以及评估的依据。新公共管理借鉴私营企业管理理论，认为公共部门可以借用私营部门的一些管理方式及手段，如私营部门的组织形式人事管理等方面。2.政府规制理论 政府规制是政

54、府对国家强制权利的运用，是政府为矫正市场失灵，针对市场秩序及企业采用的最常用的手段。 政府规制理论分为两个学派，分别为政府规制规范分析学派以及政府规制实证分析学派，规范分析学派产生于十九世纪八十年代，主要代表人物为马歇尔、庇古、德姆塞茨，其主要观点为由于市场机制不完善，会产生市场失灵情况，如自然垄断，因而政府应当对企业的活动进行规制，最终目的是保证公共利益不受损害；实证分析学派产生于二十世纪六十年代，主要代表人物为斯蒂格勒、卡恩、帕尔兹曼等，一些经济学家通过数据分析，认为政府规制保护公共利益只是表面的现象，政府规制的目的并不是为了保证公共利益，主要是通过利用规制这与被规制者，最终维护个别集团的

55、利益。二十世纪以来，政府规制理论的主题进行四次变迁，即“政府矫正措施与市场失灵”到“检视政府规制政策效果”再到“寻求政府规制中的政治原因”，最后为“政府规制中的激励问题”，四次主题的变迁，使得政府规制理论融合了公共利益规制理论，激励性规制理论以及放松规制理论，政府规制理论更加全面化。 随着社会性规制的日益发展，政府规制的领域不断扩大，在PPP项目中，也融入政府规制的理念，通过政府规制，对PPP项目的发展环境进行维护，从而保证公共利益。3.信息不对称理论 阿克洛夫提出经济不对称理论，针对的是市场上经济交易中，交易主体双方获得的信息不均等情况，获得信息较多的一方利用自己获得的信息价值来使自身的利益

56、最大化导致对方利益受损的现象。一般来说，市场中卖方掌握商品的信息要多于买方所掌握的信息，正是由于信息不对称情况的存在，使得完全自由的市场经济存在一定的缺陷，因而需政府的宏观调控，或者政府对信息的及时公布，来使市场经济达到最佳的效果。 信息不对称现象几乎无处不在，在上世纪七十年代，乔治阿克罗夫、迈克尔斯彭斯和约瑟夫斯蒂格利茨 便开始对信息不对称问题进行研究，该理论促使了行为经济学的诞生、推动了博弈论的发展，同时也促使人们对信息进行重新的认识，因为信息不对称，人们在决策是便会有许多的不确定性，这种不确定性在一定程度上可以造成市场失灵的结果，保障交易双方的信息平等度，才能使自由市场机制充分而有效的发挥作用。PPP项目中，政府、银行、承包商等存在信息不对称的情况，获得信息较少的一方必然会受到一定的损失，因而政府应当采取相应的管理措施保障各方信息的平整度，从而维护