如何处理好PPP项目执行阶段的工作

1、 如何处理好ppp项目执行阶段的工作 本文首发于项目管理评论微信公众号项目执行阶段是指通过采购阶段选定社会资本后，ppp项目协议正式签署完成后的阶段，该阶段标志着ppp项目进入了实质上的运行阶段。在实践中，南京卓远认为项目执行阶段的核心是项目实施管理，如果把到ppp采购阶段的工作形容成一场婚礼的话，那么对于ppp项目而言更重要的是如何经营好这段婚姻。因此项目执行阶段实施管理是保证项目后期稳定运营不可或缺的内容，稳定运营才是判断ppp项目成功与否的关键。我们无法预期在漫长的“婚姻”中会发生的全部问题，但我们需要做到的是让ppp项目漫长的生命周期中一切核心问题均有章可循。根据南京卓远十多年来对pp

2、p项目执行的跟踪总结，我们认为ppp项目执行阶段应当重点关注如下问题。(一)主要内容1、项目执行阶段的内容包括哪些项目执行的核心是项目实施管理，根据南京卓远的实践经验，以最常见的bot项目为例，项目执行阶段实施管理内容可分为融资管理、建设期监管、运营期监管及评估、履约保障管理。2、项目融资管理的主要内容是什么融资管理的重点在于社会资本或项目公司是否能够向ppp项目实施机构递交的实施项目所需的有关融资文件及其它证明文件，用以证明项目公司为建设项目所需的全部股本资金和债务资金已经到位，或已完成融资手续。相关证明包括项目公司验资报告，项目公司银行账户余额证明，金融机构提供的融资、贷款协议，以及与贷款

3、协议配套的抵押、质押证明等。融资管理在实务操作细节中，需注意如下细节。(1)如项目为社会资本独资项目，尽量建立由社会资本与实施机构共管的项目公司账户，避免相关股本金到位后仅仅完成验资工作后，被轻易移做他用。(2)如项目公司由社会资本与政府资本合资，在合资合营协议中需对项目公司最初股权比例及最终股权比例进行明确约定。为充分发挥社会资本的资金实力及融资优势，降低融资成本，项目建设中社会资本自身即可为项目公司提供足够的资金支持(超出股本金部分)或提供股东担保进行融资的，原则上在项目竣工验收后，社会资本与政府资本双方在融资工作过程中所承担的责任义务情况对项目公司最终股本金进行核定。暨在融资管理中需对融

4、资文件进行仔细审查，若由实际由项目公司承担了担保义务(一般情况下，出于为项目融资的目的，项目公司可以抵押、质押本项目的收费权、在项目公司名下的全部资产、设施和设备)，不可做为调增初始股权比例的依据。3、建设期监管的主要内容是什么建设期监管顾名思义是对新建项目、改建项目等的建设过程进行监管，一般比较常见的bot项目、boo项目、rot项目均会经历建设期。根据建设期的主要内容及权利义务，建设期监管的主要内容包括工程设计监管及工程建设监管。4、工程设计监管的主要内容是什么部分ppp项目实施范围包括了由社会资本或项目公司承担工程设计责任，此类项目首先因根据项目可行型研究报告，明确项目具体技术规范要求。

5、由社会资本或项目公司通过法定程序选择并委托有相应资质的设计单位按规定的技术要求以及适用法律进行项目工程的设计，编制初步设计文件和施工图设计文件，设计费用由项目公司承担。部分ppp项目实施范围包括了由社会资本或项目公司承担工程设计责任，此类项目首先因根据项目可行型研究报告，明确项目具体技术规范要求。由社会资本或项目公司通过法定程序选择并委托有相应资质的设计单位按规定的技术要求以及适用法律进行项目工程的设计，编制初步设计文件和施工图设计文件，设计费用由项目公司承担。在工程设计管理中，实施机构应当要求项目公司应于初步设计完成后，将该设计提交省、市相关职能部门审批;在取得相关审批批准后，项目公司应将有

6、关职能部门审批同意的地质勘察报告、初步设计文件和施工图设计文件和省、市有关职能部门对设计文件的批文的复印件送交实施机构备案。待工程设计相关文件全部获批并进行备案后，项目即可进入施工阶段。在施工过程中，项目实施机构、项目公司出于合理提高工程质量、降低造价、缩短工期等目的，在不违背所有适用于项目的设计标准的基础上有权要求进行设计变更(无论是否由项目公司进行工程设计)。其中，由实施机构提出的合理设计变更，项目公司应无条件执行，由项目公司提出的设计变更应向实施机构提交支持该等设计变更提议及其充分理由的所有必要文件并获得实施机构书面批准后执行。5、工程建设监管的主要内容是什么工程建设期间，实施机构主要进

7、行监管的内容是工程建设进度计划、工程建设承包商的选择和设备材料的采购、施工现场监督和检查。(1)工程建设进度计划。实施机构应当在ppp项目协议中明确要求项目的具体建设进度要求，其中关键时间节点应明确具体日期。对于新建特许经营项目，建议特许经营期包含建设期，以督促项目公司确保工程建设进度。在对项目建设过程中，项目公司每周应向实施机构提交建设工程进度报告，该报告应合理地详细说明已完成和进行中的建设工程情况以及实施机构的合理要求的其他相关事项。若在建设过程中，项目公司合理地预计项目计划的任何部分部门按照进度计划完成的，应及时通知实施机构并合理地详细描述情况，包括但不限于延误或预计延误的原因，包括对任

8、何申明为不可抗力的情况的描述;所预计的对进度的延误(以天数计算)和其他合理的可预见的对建设工程进度不利的影响;项目公司已经采取或将要采取的解决或减少迟延及其影响的措施等。项目实施机构将根据实际情况决定是否有关进度日期的最后期限。(2)工程建设承包商和设备材料采购管理首先，根据中华人民共和国招标投标法实施条例第九条第三款的规定，已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的，在项目建设过程中，工程承包商和设备材料采购供应商可不需再进行招标采购。除此之外，项目的工程建设承包商及设备采购供应商均由项目公司依法进行公开招标采购进行选择，实施机构和相关职能部门对招标过程依法进行监

9、督。项目公司在确定相关机构后向实施机构提供与工程建设相关的一切机构(承包商、施工商、设备制造商、监理公司等)和相关人员的资质文件或资格证明材料，同时提交招标、采购文件及相关合同文件。(3)施工现场监督和检查项目实施机构应当在不影响建设进度的情况下对项目工程的施工情况进行检查，项目公司或其总承包商应当予以配合，并对实施机构的监督和检查要求予以必要协助。实施机构对项目工程的监督和检查不影响也不能替代其他政府职能部门依法对项目工程的监督和检查。6、运营期监管及评估主要内容是什么运营期监管主要包括日常运营维护、暂停服务、争议处置、中期评估及临时接管等。(1)日常运营维护项目实施机构对项目公司日常运营维

10、护监管的主要内容包括保证项目公司在特许经营期内的合法经营，严格履行对项目公司的各项监管职能，协助项目公司与相关政府部门进行沟通。其中对项目公司经营的监管主要依托运营维护手册，项目公司应当于项目建设完成后向实施机构提交该手册，内容包括进行定期和年度检查、日常运行维护、大修维护和年度维护的程序和计划，以及调整和改进检验及维护安排的程序和计划并制定应对突发事件的应急服务预案。同时应列明项目设施正常运营所需的消耗性备品备件和事故抢修的备品备件以及对项目设施的更新改造计划。实施机构根据运营维护手册的内容，派出检查员监督项目公司是否按照手册进行必要的日常维护工作。(2)暂停服务的监管为确保项目设施正常运转

11、，项目公司有权每年停机对项目设施进行停机维护，停机期间可暂停服务，暂停服务期间免除项目公司相关责任。但该暂停服务应当是有计划性的，即项目公司在每一运营年开始前，应向项目实施机构提交该年度的计划内暂停服务的时间表，每一运营年计划内暂停服务不得超过一定期限。并于与该暂停发生前得到项目实施机构书面许可。与前述计划内暂停服务相对应，项目公司必须制定因意外事故造成暂停服务的紧急预案并报实施机构批准，以避免或最大限度地减少因此造成的损失。如发生计划外暂停，应追究项目公司相关违约责任。(3)争议处置在漫长的项目全生命周期中，实施机构与项目公司之间无法避免地会就一些监管问题产生矛盾和争议，解决这种争议的主要方

12、式是通过运营协调委员会进行协商。在项目进入运营期后，双方应成立一个由项目公司代表和实施机构代表组成的项目运营协调委员会。项目运营协调委员会的正副主席分别由实施机构和项目公司的成员每年轮换担任。该委员会的任何决定应得到委员会多数成员的批准。项目运营协调委员会将对本项目的运营及维护中所涉及双方的事项提出建议并对争议进行调解。双方应要求其在项目运营协调委员会的成员以诚信的态度处理该委员会所涉及的事务。双方同意尽其合理的努力在项目公司的运营、维护中配合该委员会的决定。(4)中期评估的实施为更好的评估项目公司运营管理情况，同时对ppp项目实施初期可能忽略的问题进行必要的补充，ppp项目根据实际情况一般每

13、2-5年进行一次中期评估。中期评估由项目运营协调委员会发起，组织实施机构及其他政府相关部门及有关专家组成评估小组对项目公司的运营维护进行评估。评估内容包括：确认ppp协议是否实现了其目标;评估项目公司在运营期内的运营维护状况等。评估小组在评估工作结束后向实施机构提交评估报告，报告内容包括：评估结果、修改ppp项目协议的建议。实施机构有权决定是否采纳评估小组所提出的建议，如评估小组提出的项目协议修改建议被采纳，则协议双方应在实施机构的主导下对项目协议进行修改，修改的协议条款在随后的运营期内对双方都具有约束力。(5)临时接管在项目运营期内，如项目公司发生项目协议约定的违约行为，项目实施机构有权对项

14、目设施进行临时接管，一般情况下触发临时接管的违约行为包括：擅自转让、出租项目运营权的，擅自将所运营的财产进行处置或者抵押的;因管理不善、发生重大质量、生产安全事故的;擅自停业、歇业，严重影响到社会公共利益和安全的等。实施机构决定实施临时接管后，应书面通知项目公司并告知其有申请听证的权利。临时接管期间发生的经营成本、费用等均由项目公司承担，项目公司并应向实施机构支付接管费用。经项目公司纠正导致临时接管的违约行为，并经项目公司书面申请，实施机构应当终止临时接管，恢复项目公司的特许经营权。(二)执行理解7、为什么南京卓远关于项目执行阶段的内容与113号文指南的内容略有不同，并多出很多内容首先，南京卓

15、远对于项目执行阶段实施管理的理解并不是来源于指南，而是我们在实践中经验的总结。就好比第一个问题中提到的，我们并不是筑巢引凤、主持完婚礼就结束工作，作为咨询服务机构，我们更加关心的是这桩婚姻的稳定。在实践中我们发现，部分ppp(bot、tot)项目，经过5-10年的运行，政府与社会资本长期处于友好合作状态，这依赖于项目合作设计阶段在项目协议中对后期不同运营阶段中管理条约的设定，为项目运营管理提供了切实有效的依据和基础。但是，随着经营期走过了最初了10年，由于政府部门管理人员的更迭等原因，原先参与项目协议设计的人员不再参与项目管理工作，而这项目协议文件的优势对运营管理的充分设计成为制约新的管理人员

16、完全理解文件核心内涵的障碍，管理人员在没有专业咨询人员协助的情况下无法对文件内容形成充分的认识并参照执行，使得在运营管理中政府权利无法获得充分的保护。而我们对于项目执行阶段的总结更多地是为了政府更好地更便捷行使权力，使得漫长的项目执行期自始至终都能够对项目实施全面监管。8、如何通过履约保障管理确保各监督管理职能的顺利实施项目执行阶段包括如此多的内容，怎样保证各项监管职能能够顺利实施是项目执行阶段管理的根基。ppp项目一般通过履约保函的形式辅助监督项目公司的履约情况，通过强制保险的形式确保项目设施的正常运营。(1)履约保函作为项目公司履行本ppp协议的担保(包括建设期和运营期内协议项下义务的履行

17、)，在协议正式签署后，项目公司应向实施结构提交以实施机构为受益人的履约保函。当项目公司未能完全履行ppp协议义务时，实施结构可提取保函，项目公司应在保函被提取后一个月内补足，如项目公司无法按时恢复保函，则构成严重违约，实施机构有权终止协议。项目公司所提供的履约保函的有效期为自生效日起至项目经营期届满或更迟日期之时止(如缺陷责任期)。在项目运营期间，如发生项目公司违约且不承担违约责任的情况下，实施机构均有权提取该保函。(2)强制保险项目公司应按自费购买和保持项目协议所要求的合理的建设和运营保险。项目公司的保险应符合中华人民共和国保险法和其他适用法律的要求。如果项目公司不购买或维持协议要求的保险，

18、则实施机构有权从履约保函中提取需支付的保险费金额购买该保险。强制保险包括但不限于建筑安装工程一切险、财产一切险、机械故障损伤险、第三者责任险等。项目公司应在获准在中国经营保险业务的、具有良好信誉并经实施机构同意的保险商处保持完全有效的保险，并向实施机构提供所有的保险证书，证明项目公司已按照项目协议要求获得了保险单据。荐读来点有用的书 点击阅读原文，新兴市场公私合作模式爱德华法夸尔森等著唐李雅宁译中国电力出版社出版本文首发于项目管理评论微信公众号项目执行阶段是指通过采购阶段选定社会资本后，ppp项目协议正式签署完成后的阶段，该阶段标志着ppp项目进入了实质上的运行阶段。在实践中，南京卓远认为项目

19、执行阶段的核心是项目实施管理，如果把到ppp采购阶段的工作形容成一场婚礼的话，那么对于ppp项目而言更重要的是如何经营好这段婚姻。因此项目执行阶段实施管理是保证项目后期稳定运营不可或缺的内容，稳定运营才是判断ppp项目成功与否的关键。我们无法预期在漫长的“婚姻”中会发生的全部问题，但我们需要做到的是让ppp项目漫长的生命周期中一切核心问题均有章可循。根据南京卓远十多年来对ppp项目执行的跟踪总结，我们认为ppp项目执行阶段应当重点关注如下问题。(一)主要内容1、项目执行阶段的内容包括哪些项目执行的核心是项目实施管理，根据南京卓远的实践经验，以最常见的bot项目为例，项目执行阶段实施管理内容可分

20、为融资管理、建设期监管、运营期监管及评估、履约保障管理。2、项目融资管理的主要内容是什么融资管理的重点在于社会资本或项目公司是否能够向ppp项目实施机构递交的实施项目所需的有关融资文件及其它证明文件，用以证明项目公司为建设项目所需的全部股本资金和债务资金已经到位，或已完成融资手续。相关证明包括项目公司验资报告，项目公司银行账户余额证明，金融机构提供的融资、贷款协议，以及与贷款协议配套的抵押、质押证明等。融资管理在实务操作细节中，需注意如下细节。(1)如项目为社会资本独资项目，尽量建立由社会资本与实施机构共管的项目公司账户，避免相关股本金到位后仅仅完成验资工作后，被轻易移做他用。(2)如项目公司

21、由社会资本与政府资本合资，在合资合营协议中需对项目公司最初股权比例及最终股权比例进行明确约定。为充分发挥社会资本的资金实力及融资优势，降低融资成本，项目建设中社会资本自身即可为项目公司提供足够的资金支持(超出股本金部分)或提供股东担保进行融资的，原则上在项目竣工验收后，社会资本与政府资本双方在融资工作过程中所承担的责任义务情况对项目公司最终股本金进行核定。暨在融资管理中需对融资文件进行仔细审查，若由实际由项目公司承担了担保义务(一般情况下，出于为项目融资的目的，项目公司可以抵押、质押本项目的收费权、在项目公司名下的全部资产、设施和设备)，不可做为调增初始股权比例的依据。3、建设期监管的主要内容

22、是什么建设期监管顾名思义是对新建项目、改建项目等的建设过程进行监管，一般比较常见的bot项目、boo项目、rot项目均会经历建设期。根据建设期的主要内容及权利义务，建设期监管的主要内容包括工程设计监管及工程建设监管。4、工程设计监管的主要内容是什么部分ppp项目实施范围包括了由社会资本或项目公司承担工程设计责任，此类项目首先因根据项目可行型研究报告，明确项目具体技术规范要求。由社会资本或项目公司通过法定程序选择并委托有相应资质的设计单位按规定的技术要求以及适用法律进行项目工程的设计，编制初步设计文件和施工图设计文件，设计费用由项目公司承担。部分ppp项目实施范围包括了由社会资本或项目公司承担工

23、程设计责任，此类项目首先因根据项目可行型研究报告，明确项目具体技术规范要求。由社会资本或项目公司通过法定程序选择并委托有相应资质的设计单位按规定的技术要求以及适用法律进行项目工程的设计，编制初步设计文件和施工图设计文件，设计费用由项目公司承担。在工程设计管理中，实施机构应当要求项目公司应于初步设计完成后，将该设计提交省、市相关职能部门审批;在取得相关审批批准后，项目公司应将有关职能部门审批同意的地质勘察报告、初步设计文件和施工图设计文件和省、市有关职能部门对设计文件的批文的复印件送交实施机构备案。待工程设计相关文件全部获批并进行备案后，项目即可进入施工阶段。在施工过程中，项目实施机构、项目公司出于合理提高工程质量、降低造价、缩短工期等目的，在不违背所有适用于项目的设计标准的基础上有权要求进行设计变更(无论是否由项目公司进行工程设计)。其中，由实施机构提出的合理设计变更，项目公司应无条件执行，由项目公司提