城市基础设施建设投融资模式创新的基本思路

1、2012年6月 开放导报 june 2012第3期 总第162期 china opening journal no.3 total no.162【博士论坛】城市基础设施建设投融资模式创新的基本思路 崔 健1 ，刘 东2 （1. 河北联合大学管理学院； 2. 唐山曹妃甸发展投资集团有限公司，河北 唐山 063000） 摘要 在国家宏观经济调控的条件下，城市基础设施投融资模式创新显得尤为重要。本文从政府融资?台的视角，对后金融危机时代城市基础设施投融资模式进行探讨，认为通过基础设施融资租赁、产权权益证 券化、股权转让来盘活存量基础设施的融资模式；通过土地融资、发行中票和短期融资券、ppp或fpi等

2、运营 方式，以及发行产业基金、吸引保险资金等融资模式相结合的策略，对于加快城市基础设施建设具有较强的 推动作用。 关键词 基础设施 融资模式 政府融资平台 直接融资 中图分类号 f290 文献标识码 a 文章编号 1004-6623（2012）03-0109-04 基金项目 本文为河北省哲学社会科学规划办公室课题（hb12yj067）“河北沿海金融生态环境建设及 其对区域经济发展的影响研究”支持项目。 作者简介 崔健1971-，女，河北唐山人，河北联合大学管理学院副教授，经济学博士，研究方向：区域经济、货 币理论和资本理论。刘东1973-，河北唐山人，唐山曹妃甸发展投资集团有限公司总经理，研究

3、方向：金融理论。 政府主导或绝对控制，通过融入资金进行基础设施建 一、创新城市基础设施融资模式的必要性 设和准公益性项目建设，地方财政直接或间接为融资 承担责任或提供担保的城市建设投资公司、城建开发 一般而言，具有准公共物品和纯公共物品性质 公司、城建资产经营公司等类型的公司。从微观层面的基础设施建设周期长，所需资金量大，盈利空间狭 上讲，组建城市基础设施融资平台可以促进政府投资小，无法吸引社会资本按照市场化方式运作，大部分 得以监管并提高政府投资的效率。地方政府的财政性建设资金需要政府筹集。我国对公共基础设施的建设 资金存在使用分散、建设不配套、政府投资浪费及损管理仍以政府投资预算管理为主，

4、预算约束性较差， 失严重等问题，而通过组建城市基础设施投融资平台加之工程质量和供求存在一些问题，以及大量公共基 统筹管理财政性建设资金，有助于消除财政资金使用础设施的重复建设等，加剧了政府的资金短缺压力。 分散和政府投资缺乏监管的问题。从19952010年15为了解决基础设施建设资金缺口，近年来各地政府纷 年间各种基础设施建设资金来源分析，间接融资仍然纷创新投融资体制，通过政府融资平台公司筹措基础 是基础设施投资主要的资金来源。据中国人民银行统设施建设资金。所谓政府融资平台公司，按照央行、 计报告显示，2009年全年，主要金融机构基础设施主财政部、银监会和审计署四部门的解释，是指由地方 要行业

5、本外币中长期贷款累计新增2.5万亿元；年末余 109额同比增长43.0。其中，水利、环境和公共设施管理 国际上是仅次于银行信贷的第二大融资方式。它有利业中长期贷款余额同比增长85.2。政府融资平台70 于拓宽基础设施投资大规模、长期限、低成本筹集项以上业务用于市政设施、交通、水利、土地开发（收 目资本金的渠道，缓解资金的结构性矛盾，降低地方储）和保障性住房等建设。 融资平台的负债率，对于地方融资平台风险防范具有 目前地方政府融资平台已成为地方政府债务的第 重要的意义。地方融资平台拥有大量建设完成的存量一大举债主体，2010年末包括贷款、企业债等在内的 基础设施项目，借助于租赁公司融资租赁业务，

6、通过全部债务余额为4.97万亿元，分布在6576个融资平台 资产的流转可以产生部分增值收益，既盘活了存量资公司。有些融资平台公司由于管理不规范、盈利能力 产，提高了资金使用效率，又能反哺新建基础设施项较弱，加之与政府之间职能错位，经营出现亏损。据 目。租赁公司也因此能够获得优质稳定的业务收入。审计部门调查，2010年经营出现亏损的融资平台公司 采用融资租赁，由于融资标的物为承租企业独占使有1734家，约占总数的26。而银监会公布的口径显 用，因此，承租企业完全可以实现其管理职能。而目示，截至 2010 年 6月，地方政府公开的可计算总债务 前常见的bot（建设-经营-移交）融资方式，在合约8.

7、42万亿元，地方融资平台贷款达7.66万亿元 存在 期内，融资项目经营权属于出资方，当该项目经营行严重偿还风险的贷款约占 23；同时根据对债券市 为影响到引资企业的全局管理职能时，其无法对融资场的统计，城投债 含中期票据和短期融资券余额为 项目经营行为予以有效调整，从这一特性来看，融资4882.5亿元，二者合计8.15万亿元，占到地方政府债务 租赁模式比bot模式更加适合解决基础设施建设面临总规模的96.77。而 2010年我国地方政府财政收入仅 的资金问题。为4.06万亿元，其中蕴含的债务风险是不言而喻的。 2. 基础设施产权权益证券化。基础设施产权权而且，20112013 年期间，大量地方

8、债将进入还款 益证券化是指以基础设施产权派生的收益流（如公路期，风险会在未来两三年集中体现。 过境费、机场建设费等）为依据进行的资产证券化 自2009年下半年开始，国家对政府融资平台治 （asset backed securitization abs）。其中基础设施的理工作逐渐展开。中国银监会关于切实做好2011年地 所有者即为原始权益人，构成资产池的基础资产，是方政府融资平台贷款风险监管工作的通知，从债务检 原始权益人对已建成的基础设施拥有的各种权益。通查、风险补偿到公司治理等诸多层面都对政府融资平 过资产证券化，可以将缺乏流动性但又能够产生可预台提出了规范化管理的要求，旨在避免地方政府债务

9、 期的稳定现金流的资产汇集起来，按照一定的结构安风险堆积引发金融系统风险，目前各银行已严格控制 排对资产中风险与收益要素进行分离与重组，再配以地方政府融资平台新增贷款，已受理的项目，评审工 相应的信用担保和增信措施，将其转变成可以在金融作已暂停。由于监管力度加大和贷款规模收紧，地方 市场上出售和流通证券的过程。abs是国外一种常见政府融资平台通过贷款解决基础设施建设资金的渠道 的融资方式，以目标项目所拥有的资产为基础，以该受阻。2010年末多省市地方融资平台贷款增速回落， 项目资产的未来收益为保证，通过在国际资本市场上由50以上降至20以下。加之国家对房地产市场的调 发行高档债券来筹集资金。它

10、减小了项目原始权益人控，地方政府通过土地出让获得财政收入的来源也得 自身的风险，使其清偿债务本息的资金仅与项目资产到遏制，基础设施建设资金的筹措进入瓶颈状态，探 的未来现金收入有关，分散了投资风险。abs融资中索新的基础设施建设资金的投融资模式便成为当务之 项目资产是许多已建成的良性资产的组合，政府融资急。 平台公司可以运用abs方式以这些良性资产的未来收 益作为担保，为其他基础设施项目融资。这不仅可以二、城市基础设施融资模式创新的基本思路 筹集大量资金，还有助于盘活许多具有良好收益的固 定资产。和abs不同的是，bot融资对象主要是一些具 （一）盘活存量基础设施，为新建基础设施项目 有未来收

11、益能力的单个新建项目，如公路、桥梁等，补充资金 而且该项目在融资时尚未建成，政府部门主要是通过 1. 基础设施融资租赁。基础设施融资租赁是集 bot方式为该项目的建设筹集资金。bot方式是非政府金融、贸易、服务为一体，具有独特的金融功能，在 资本介入基础设施领域，其实质是bot项目在特许期 110的民营化，某些关系国计民生的要害部门是不能采用 2011年经国务院批准，财政部正式同意在上海、浙bot方式的。而在abs过程中，债券的发行期间项目的 江、广东和深圳试点市政债，这四个试点的市政债余资产所有权虽然归spv（特殊目的公司）所有，但项 额不超过229亿元，定价是按照以最新发布的国债以目的经营

12、决策权依然归原始权益人所掌握。因此。运 及市场定价最后确定。在把握举债主体的选择性、发用证券化方式不必担心重要项目被外商或民营资本控 债规模的可控性和债务用途的专项性基础上，市政债制。除此之外，bot方式的操作复杂，难度大。abs融 可循序渐进逐步推广。随着市场化的深入，这些证券资方式的运作则相对简单，它只涉及到原始权益人、 化产品的投资者将逐步由机构投资者向普通投资者过特设信托机构spv、投资者、证券承销商等几个主 渡，在此基础上，还可通过引入投资银行进行打包证体，既实现了操作的简单化，又降低了融资成本。 券化应用，开发套利工具，实现资金有效利用。 3. 基础设施股权转让。对于建设完成的有现

13、金 3. 发行基础设施产业基金，吸引社会闲散资金流的基础设施项目，可以适当简化手续，吸引保险资 投资。借鉴渤海产业基金运作模式，政府融资平台可金、养老基金投入。同时可以鼓励民营企业、社会资 以作为基金的发起人，发起设立基础设施投资基金，金进行股权投资，通过评估作价实现资产增值，转让 吸引保险资金、政策性资金、社会资本等进入，募集股权的资金除用于偿还银行贷款外，增值部分还可用 基金份额，在特定期限内对项目进行直接投资，并设于补充新增基础设施项目建设资金。地方政府融资平 立相应的退出机制安排，且可介入相对早期的土地开台可以将相对成熟的项目进行资产证券化，发行资产 发。也可面向相对成熟的基础设施项目

14、，采取夹层融支持债券，将其从资产负债表上剥离出去，有效降低 资的准债权性资金供给，部分替代短期信贷资金。负债水平。这样一来，融资平台就能集中资源开发未 4. 利用pfi 、ppp等运营方式推动基础设施建设。成熟的项目，实现良性循环。 pfi（private-finance-initiative）是指利用私人资金提 （二）大胆尝试，实现新增基础设施项目融资方 供公共设施的事业。在此模式下，私营企业或私有机式创新 构利用自己在资金、人员、设备技术和管理等方面的 1. 利用城市土地融资。政府融资平台作为政府投 优势，主动参与基础设施项目的开发建设与经营，以融资的载体，通常被赋予在对土地一级市场的垄断

15、能 从政府方或接受服务方收取费用的方式来回收成本并力，许多政府融资平台通过实行土地储备制度，利用 获取收益。实行pfi 模式，能够广泛吸引经济领域的土地的出让和批租、土地置换、土地招商等形式，为 民间资本参与公共物品的产出，能够使政府一次性投城市基础设施筹集数量巨大的资金。在这个过程中， 入建成的项目，在多年内分摊支付，有助于减轻政府政府融资平台还可以根据当地政府部门的经济发展规 在城市基础设施投资方面的财政负担。划，有计划地控制城市土地的供应总量，进而调控土 ppppublic-private partnerships则是“公私合伙地出让和批租价格，实现其收益的最大化。 制”的简称，指公共部

16、门通过与私人部门建立伙伴关 2. 发行中票、债券和短期融资券，提高资本市场 系提供公共产品或服务的一种方式。ppp包含bot（建运作能力。“十二五”期间政府融资平台大致需要信 设-经营-移交）、tot（转让-经营-移交）、dbfo贷资金14万亿元左右，年均约需要2.8万亿元。2011年 （设计-承建-投资-运营）等多种模式，但又不同于后受国家宏观调控的影响，融资平台在信贷方面处于负 者，ppp更加强调合作过程中的风险分担机制和项目增长状态。为规避由于货币政策紧缩导致基础设施建 的衡工量值（value for money）原则。在ppp模式中，设速度放缓的问题，今后可适当提高直接融资比重， 政府

17、融资平台公司可以代表政府参与项目建设，通过通过发行债券、中票、短期融资券提高资本市场的运 一定的合作机制与私人部门分担项目风险、共享项目作能力，进一步规范政府财政担保行为，提高地方政 收益。特许经营类项目一般由私人参与部分或全部投府债务的透明度。高速公路建设、水务运营、垃圾处 资，通过建立有效的监管机制，能充分发挥公私双方理、能源基建和市政工程等领域，都可逐渐通过市场 各自的优势，节约整个项目的建设和经营成本，同时化的渠道募集建设资金，通过拓宽基础设施建设资金 还能提高公共服务的质量。对于一些准公共物品性质融资渠道，缩短项目资本金回收周期。当然市政债也 的城市基础设施领域，采用ppp方式建设能

18、够取得比较是政府融资平台筹集基础设施建设资金的有效渠道， 好的成效。 111 5. 吸引保险资金投资基础设施建设债权计划和股 求城市基础设施融资方式转变至关重要。本文提出了权计划。2009年保监会发布基础设施债权投资计划 盘活存量基础设施，基础设施产权权益证券化，发行产品设立指引，保险资金可以通过债权计划和股权 产业投资基金，引进保险资金等多种融资渠道和多元计划投资于基础设施建设领域。2010年8月31日起施行 化投融资主体参与的城建模式。希望这方面的研究能保险资金运用管理暂行办法再次明确将保险资金 够逐渐解决我国城市基础设施建设投融资方面的主要投资领域拓宽至基础设施、非上市股权以及不动产等

19、问题，加快我国城市基础设施建设步伐，继续推进城领域，对于优化资产收益分配、提高宏观金融配置效 市经济的发展。率都起到了积极作用。 参考文献 三、结 语 1 中国人民银行网站. diaochatongjisi/3172/index_2.html. 2 崔军.我国地方政府债务治理:近期目标与长效机制j.财经问 城市基础设施是城市经济和社会各项事业发展的 题研究20117:14-18.重要基础，是现代城市赖以生存和发展的基本条件。 3 石亚东李传永.我国城市基础设施投融资体制改革的难点分 析j.中央财经大学学报20107:62-65.加快城市基础设施建设，对于改善和提高城市居民生 4 张雷.海西背景

20、下福建省市政基础设施领域投融资分析j.哈活水平、实现城市可持续发展、促进国民经济持续健 尔滨金融学院学报2011（8）:50-52.康协调发展具有重要意义。在国家对城市基础设施建 5 崔国清南云僧.关于公共物品性质城市基础设施融资模式创设的主要承担者政府融资平台治理的背景下，谋 新的探讨j.经济学动态2009（3）:39-42. on fundamental principle in innovation for financing models of urban infrastructures cui jian 1 liu dong 2 （ 1. management college of

21、hebei united university 2. caofeidian development investment co.limited hebei tangshan 063000） abstract: the construction of urban infrastructure through government financing vehicles has restrained by the national macroeconomic regulation soit is important to seek infrastructure investment and financing mode innovation. this article researches on the post-financial crisis era of urb