PPP高速公路项目控制权的配置的研究

1、ppp高速公路项目控制权的配置的研究 天津大学 硕士学位论文 ppp高速公路项目控制权的配置研究 姓名：孙晓鹏 申请学位级别：硕士 专业：管理科学与工程 指导教师：孙慧 2011-12 摘要 目前在我国很多地区，在基础设施建设领域引入特许经营的模式。最初主要 是bot模式，即建设运营一移交，由于ppp模式可以很好的弥补bot的不足， 近年来ppp模式逐渐成为主流。鉴于高速公路的独特经济属性及其在国民经济发 展中的重要作用，合理地对其进行管制就成为政府关注的焦点。而高速公路公私 双方合作效率的关键影响因素为控制权的配置问题。基于此，本文从以下方面进 行研究： 1 系统地阐述国内外对ppp项目控制

2、权的研究现状。对高速公路采取ppp 模式的必要性和可行性进行了深入归纳和分析，同时梳理了ppp项目各利益相关 者间的关系。 2 合理定价对最优控制权配置的影响。私人部门投入ppp项目主要动机 是为了获得收益，价格作为影响私人收益的主要因素，直接决定私人部门投入的 积极性。基于此，提出了一种新的规制机制：即在私营财团自主定价条件下，分 析了项目的最优股权结构，摒弃了以往从孤立的视角分析项目所有权问题。 3 特许期的选择对最优控制权配置的影响。ppp项目的特许经营期指从 特许经营协议生效开始的一定年限期间，包括建造期和运营期。ppp项目特许期 及在此基础上的控制权配置，其本质是公共部门与私人财团紧

3、密合作应对特许期 内可能发生的各种不确定性，进而实现双方之间的风险分担和利益均衡。因此， 合理的特许期能平衡项目现金流，保障投资各方获得相应的投资收益。 4 私营企业努力水平与控制权配置的关系研究。项目的社会效益产出很 大程度上受私营部门努力水平的影响。由于社会效益的产出阶段主要是项目的运 营期，而高速公路的社会效益包括带动沿线地区经济的发展、通行者得到更好的 服务、技术的创新、公司管理水平的提高从而降低成本提高效益等等。这些方面 很大程度是受私营部门努力水平影响的。因此，通过研究控制权的配置与私营部 门努力水平的关系，政府可以通过合理配置控制权来实现提高私营部门努力水平 的目标。 关键词：p

4、pp定价特许期努力水平控制权 abstract fieldin totheinfrastructureconstruction modehasbeenintroduced franchise areasofchinaatthe the mode，namely many beginning，bot can usedasthepppmodeeffectively widely construction-operation-transfer,was in the pppmodel becomeamainstream makethe of bot，the gradually up deficiency

5、 attributesofthe tothe economic reasonably recent unique highway，the yearsdue thefocusofattentionandthe factorsthataffect of become control key government the ofcontrol the of and were cooperationconfiguration efficiencypublicprivate outtheresearchfromthe on articlecarried this，this followingaspects

6、 rightsbased researchstatusof andsummarizedthe elaborated systematically 1 thepaper and domesticandabroadandsummarized theppp control analyzed project rights the takepppmodethenconcluded the and onthe to highway necessityfeasibility theppp stakeholders relationshipamong project reasonableinfluencest

7、he controlallocationthemain 2 how pricing optimal to incomeasthemain investonappp was motivationof sector projectget private theenthusiasmof whichinfluences determines factor directly privateincome，pricing on new mechanismwas sectorinvestmentbasedthis，a regulation proposed private ontheconditionof c

8、onsortium structurewasconstructed private optimalownership theisolated on the improve perspectivesolvingpast independentpricing，which ownershipproblem project influencethe controlallocation theconcession optimal rights 3 how period fromthevalidationoffranchise ofppp started agreement concession peri

9、od project and of theconstruction andlastedforacertain period periodyears，including concessionofppp andthecontrol periodthe period project rights operation the therisk andbenefitsbalancedbetween allocation，areessentiallysharing parties tothe financialtotheeffective uncertainty forthe sectorand respo

10、nse public private canbalance intheconcession concession project period periodtherefore，reasonable ofallinvestment cash securethe investmentincome parties flow，and corresponding linkbetweeneffortlevelof andcontrolallocation enterprise rights 4 the private effortlevelof was influenced the ofsocialben

11、efit by privateenterprise output largely asthe ofsocial output benefitsis inthe social mainlyoperatingperiod，andbenefits of includedthe highway economic driving ofthe the development along region passage，betterservice，technical raiseoflevelof innovation，the company andreduce managementthecost were e

12、fficiency，etcthese influenced aspectsmostly theeffort by levelof private the between sectorstherefore，bystudying relationship control andtheeffortlevelof rightsconfiguration sectors，the can private govemment controlthe allocation reasonably rights andattainthe of the target effort improving levelof

13、sectors private key period；level of effort；control rights 第一章绪论 第一章绪论 11选题的背景与意义 111选题背景 1 实践背景 在引进私人资本的各种融资模式中，bot模式是发展较为成熟和目前应用 最广的融资模式。但是也存在着以下几个方面的缺点：项目前期过长，需要一个 较长的时间来相互了解；招投标费用过高；风险分担不均，由私人部门全额出资， 承担大部分的经营风险；在特许期内两权分离，政府部门没有对项目的控制权， 只有监督等权利。为了弥补bot模式的不足，20世纪末，英国出现了一种新的 融资模式_ppp publicprivate p

14、artnership 模式。这是一种以各参与方的“双 赢”或“多赢”为合作目标的现代融资模式【11。与bot模式相比，ppp模式更 强调的是政府在项目中的参与，更强调政府在项目中发挥的作用。发挥其监管的 作用，与企业紧密合作，共享收益，共担风险。权利与义务相对等。政府部门也 承担部分经营风险可以将相应的融资、设计及运营等方面的风险合理地转移给私 营部门，充分发挥私营部门在项目风险控制中的优势2】，从而解决了bot模式 中私人投资承担风险过大和政府缺乏对项目控制权的弊端。 由于较bot模式相比，ppp更具有优势，因此ppp模式从1992年在英国被 提出，就迅速在全世界得到了广泛的应用。ppp模式

15、被认为是私人部门和公共部 门合作提供公共产品或服务的重要模式【3】。截至2008年，英国共有近700个公共 服务项目采用的融资模式为ppp模式，合同金额共计高达450亿英镑。除英国外， ppp模式在其他的欧洲国家，如意大利、希腊、葡萄牙、荷兰等也都得到了广泛 应用【41。据世界银行不完全统计，19902009年十年间我国基础设施建设领域中 有私人部门参与的项目共计931个，投资总额高达1118亿美元。面对如此巨大 的资金需求，仅靠国家财政资金是远远不够的。应该在政府起主导作用的前提下， 积极动员社会资本参与到建设中来，从而实现社会资本的有效利用和资源的合理 配置【5-6】。因此，在经济快速发展

16、的今天，积极推动公私的合作进程，规范相关法律 制度，提高合作效率，不仅具有极强的现实意义，而且发展前景广阔。 第一章绪论 表卜1公共项目的分类 项目属性 公共项目实例 投资主体 权益归属 分类 纯经营性公 收费高速公路、桥梁 全社会投资 谁投资谁受益 可收费性 共项目 公共项目 准经营性公 煤气、地铁、轻轨、污 政府适当补贴，各 谁投资谁受益 共项目 水处理、自来水等 方投资 非经营性公共项目 敞开式城市道路 政府投资 政府 上表的公共项目中，高速公路是支持国民经济持续、健康、稳定发展的重要 基础设施之一。我国高速公路的发展起步于20世纪80年代，比西方发达国家晚 了近半个世纪。近十几年来高速

17、公路事业在我国蓬勃发展，截it2010年底，我 国公路网总里程达到3984万公里，五年时间新增了639万公里。其中，高速公 路由“十五”期末的41万公里发展到74万公里，居世界第二位。因此，研究 高速公路问题具有很好的实践意义。 2 理论背景 虽然ppp模式相对于其他项目融资模式而言有很多优点，如：不仅有利于 缓解政府的支出不足，发挥私营部门的资金、技术和管理优势，也有利于优化社 会资源的配置，提高资源的利用效率等；但也同样存在一些问题。由于ppp项 目具有运营期长、投资规模大等特点，项目在建设运营过程中极易出现成本增加、 资金套牢和再谈判等问题，通过对ppp模式系统研究，越来越多的学者开始认

18、 识到ppp模式合作效率问题的重要性。 ppp的契约本质指出其合作双方的特征、产品的公共化程度是ppp合作模式 区别于传统的企业与企业合作的两大特点。首先，ppp模式合作双方的组织类型 不同，即公共部门与私人部门，其中公共部门代表具有公共服务性质的政府组织 或者非营利组织，而私人部门则特指企业。这两种不同类型的参与主体导致了合 作双方的利益关注点和合作动机等方面都会存在差异：其次，通过ppp模式生 产的产品通常为纯公共品或准公共品【7】。基于这一观点，我认为ppp合作效率的 关键影响因素是控制权的配置。ppp项目的控制权包括两部分：一是项目初始契 约中规定的控制权，这与公司双方的出资比例是一致

19、的，即股权；二是项目的剩 余控制权，由于契约的不完全性，初始契约中未规定的收益的分配是由剩余控制 权来确定的。本文研究的控制权是前者，即ppp项目的股权结构。 目前，国内外对于ppp项目控制权的研究范围在不断扩大，考虑的因素也 不断增加，研究方法多样化，引入了很多行为经济学的方法，研究结论的普适性 也在不断提高，但是这些理论缺少将投入资产的专用性、特许期合同中定价和特 第一章绪论 许期以及私营企业公益性行为对控制权配置的影响纳入到统一的研究范畴之中。 事实上：1 科学的定价和合理特许期的选择是ppp项目得以成功实施的关键因 素，同时定价与特许期是ppp项目中公私双方未来收益的主要体现，不同价格

20、 和特性期的选择对控制权配置的影响不同，因此可以通过合理定价和特许期的选 择来实现控制权的最优配置；2 通过合理配置公共部门与私营部门的控制权， 给予私营部门一定的激励，提高私营部门的合作积极性，不仅可以解决专用性资 产投入不足的问题，还可以提高ppp项目的效率；3 高速公路项目的资产专用 性较高。在项目中后期私营部门可能出现敲竹杠的行为，从而出现一系列后续的 问题，如再谈判等。 在ppp项目的运营过程中，由于其具有运营期长、投资规模大等特点，从 而使得项目在运营过程中出现了一些问题，目前已引起了业界和学界的广泛关注。 国内外学者从多个方面对ppp模式进行了研究分析，具体研究领域见表12所示。

21、 表12 ppp模式的主要研究方向 合作 资产 作者 定价 特许期 不完全契约 控制权 效率 专用性 李启明 、， parker zhangxueqing 、 戴大双 周晶 、 王守清 拟立力 、， bettignies guasch 、， 张拮 、 martimort hart 、， molenaar rausser fredebeul 第一章绪论 图11 20042010年国内见刊论文数统计 ppp模式的研究 模式研究相关文献的分布情况，可以看到国内学者对ppp模式的各方面问题都 进行了大量理论和实证研究，特别是ppp项目风险分担问题和基础设施建设问 题。通过对ppp模式多方面研究，越来越

22、多的国内学者开始认识到定价与特许 期问题、控制权配置问题是ppp模式需解决的关键问题，而这两方面基础理论 问题也成为近两年国内ppp模式研究的热点。 定价和特许期是ppp模式的核心参数，是构成ppp项目得以成功实施的关 键影响因素。控制权配置作为股权协议的主要内容，从股权协议所涵盖的整个时 期 特许期+移交期 来看，它是制定特许权协议的基础。然而，政府在ppp项 目特许期间并没有提供全部投资，因此，政府只能事前通过设计合理的特许权协 议 定价、特许期 来影响公私双方在ppp项目特许期间的控制权，能够提高 私人部门的投资积极性。 ppp项目的产出可以分为两部分：经济效益与社会效益。作为私营企业来

23、讲， 基于其理性经济人的本质，其首先要追求的是经济效益最大化，而政府部门关心 的则是社会效益最大。公私双方追求的目标是不一致的，因此ppp项目公司可 以看成一个矛盾的综合体。项目的社会效益产出很大程度上受私营部门努力水平 的影响。ppp项目周期分为两部分：建设期和运营期。而社会效益的产出阶段主 要是项目的运营期，如高速公路的社会效益包括带动沿线地区经济的发展、通行 者得到更好的服务、技术的创新、公司管理水平的提高从而降低成本提高效益等 等。这些方面很大程度是受私营部门努力水平影响的。因此，通过研究控制权的 配置与私营部门努力水平的关系，政府可以通过合理配置控制权来实现提高私营 部门努力水平的目

24、标。 第一章绪论 112研究意义 1 提高高速公路的建设水平，促进城市经济的发展 城市基础设施的建设水平在一定程度上决定着城市的经济发展水平。基础设 施不仅是各项活动的硬件基础，还能够对城市经济的发展产生重大的推动作用。 城市基础设施的投资建设需要大量的原材料和劳动力，从而拉动国民经济的增长。 此外，城市基础设施的健全，能够为城市提供更好的生产生活条件和投资环境， 促进城市的整体进步，吸引外资。 2 有利于提高公私双方的合作效率，改进管理水平 通过签订特许经营合同，明确政府在合同中的权利与义务，建立健全政府与 企业的良性互动机制。特许经营合同和特许法规一样，是处理政公私双方合同关 系的法律依据

25、，对政府与企业都会产生法律约束力。同时还可以提高政府管制的 法制化进程和管理效率，促进政府提高管理水平和企业提高运营水平质量。 3 有利于提高高速公路的效益产出 高速公路不仅可以依靠收费带来经济收入，还能带动沿线经济的发展，带来 社会效益。同时，运营商的运营效率、服务水平也是社会效益的一个重要方面。 通过将服务水平写入特许权效益，规范私营企业的经营状况，保障通行者的合法 权益，同时提高社会效益。 4 假设了新的高速公路特许权协议情况，为实践提供一定的借鉴 传统的特许权协议都是纯粹的“政府主导”，由政府部门来决定产品 或服 务 的价格。为了更好的激励私营部门，我们提出了一种改进的特许权协议机制，

26、 即由私营部门自主定价。在私营财团自主定价条件下，分析了高速公路项目的最 优股权结构。通过在高速公路项目的实践，可以扩大到其他基础设施的建设中来。 12国内外研究动态 121控制权理论 关于对部门之间合作生产产品 服务 的控制权配置问题，国内外现有的研 究一般从不完全契约理论角度进行。不完全契约理论把契约的不完全性作为研究 的起点，以控制权 以及剩余控制权 的最佳配置为研究目的。 配置权问题，开启了不完全契约理论的研究，他们得出结论合作生产中最重要的 vishny将公共部门引入到他们的模型 即hsv模型 中，并且指出如果与不同 第一章绪论 的对象合作，也会对权力的配置产生一定的影响，但是hsv

27、模型并没有考虑到 产品的具体特征【10】。之后，besley和ghatak在之前的基础上加入了产品特性， 针对公产品是公共设施的公私合作模式建立了相应的模型 即bg模型 ，同时 强调了产品特性与合作的对象类型【ll】。得出的结果是，若产品为纯公共服务设 施，不能简单的根据投入资本的多少来分配控制权，而应该根据合作方的对产品 的预期价值的判断将控制权分配给预期较高的一方。显然，bg理论得出的结论 对ppp项目中的公共方与私人方的权力配置具有重大意义。大西正光在ppp项 et的控制权配置模型中，加入了利益一致性这一变量，表示若公私双方的利益一 致性越高，私房或者控制权越能提高产品的价值和预期收益

28、即采用bot模式 112。但是张酷认为bg理论的结果过于极端化，将过多的权力分配给其中一方， 势必带来较大的效益损失而且脱离实际，现实中合作双方拥有部分控制权的情况 非常常见，因此她构建的理论模型提出了连续控制权的配置1引。在目前的研究中， 这几篇文章是为数不多的将控制权作为变量，并通过构建模型研究其配置问题的 成果，而很多学者则是在研究ppp项目风险分配问题时，将控制权配置作为重 要的影响因素分析其与风险分配之间的关系，如kclain等认为，项目权利与 责任应相互匹配，控制权的配置与风险分担应一致，拥有控制权的一方应承担适 度的风险【141。此外，还有学者通过定性分析，研究控制权在特许经营期

29、内配置 给项目公司的可行性，提出了公共项目采用bot模式开发和运作具有较强的风 险性，bot项日的成功需要具备很多客观条件，并非全部bot项目都能获得成 功，如王守清教授将bot称为“带刺的玫瑰”，代表项目具有相对较高的风险 ds。ahmed fmsalm锄四等提出了一个评估bot项目可行性的数学模型，应 用该模型可以帮助政府判断公共项目是否应该采用bot范式开发；xqzhang、 fmsalman等在其论著中也提及了控制权的配置是bot项 sqwang、ahmed 目成功或生存的驱动因素17,19。 之前的理论主要针对纯公共产品。但是现实中纯公共产品并不多见，大多属 以准公共产品为研究对象，

30、针对这一产品特性，分析研究了在这种情况下的公司 双方应该如何配置控制权以达到最优。研究指出，最优的控制权配置不是受单一 因素决定的，而应该是由投资重要性程度、双方对产品或服务价值的评价以及产 品或服务的公共化程度这三个方面共同影响的。 不完全契约理论框架下的模型研究往往存在许多的假设和约束，但与现实问 题相比则显得过于理想化。另外，从不完全契约的视角出发来研究公私合作模式中 控制权的配置问题，主要研究的是关于项目运行前 合作生产的产品服务还未 进行生产时 的权利如何进行有效安排。但公私合作项目经营期一般比较长，事 第一章绪论 前的契约很难有效地处理在项目实际运营过程中出现的各种问题。为此，ev

31、a和 patrickt21】扩展了hsv理论，认为通过再谈判可以使项目达到更优水平，并提出 最优的治理结构取决于费用、质量的重要程度以及双方的议价能力。无独有偶， 孙慧等【22】也通过研究发现ppp项目实施过程中再谈判的高发会导致资源的浪费 以及管理效率的降低，得出结论通过减少再谈判的发生进一步减少成本和相关方 矛盾使得项目的绩效提高。她们还进一步运用项目生命周期理论和关键成功因素 分析法，分析并找出了ppp项目再谈判的关键影响因素【231，为我国采取积极应 对措施提供了理论依据。 与此同时，张酷【24以医药行业中的ppp项目为研究对象，运用问卷调查收 集的方法，收集了相关合作的数据，对基本研

32、究假设进行有价值的实证检验。谢 贞发、汪秋明从社会福利最大化、项目的社会效益角度出发研究了公私合营项目 控制权配置的最佳结构125,26。 122利益相关者理论 freeman是研究利益相关者理论的代表人物。他的观点最具有代表性，研究 内容全面，结论具有很好的应用价值。他所著的战略管理：一种利益相关者的 方法标志着利益相关者的理论研究的起点。freeman指出其定义为：指对组织 实现其目标具有重要影响作用的个人和群体，这些个人和群体的利益关系将左右 组织实现其目标的程度，决定组织运行的效率27-281。因此，应从战略的高度来研 究利益相关者之间的复杂关系，这对于组织实现其战略目标发挥巨大的影响

33、。 目前，利益相关者的理念和方法 stakeholder analysis 已经被广泛应用于 各个行业以及研究领域。例如广泛应用于关系国计民生的问题 扶贫研究、西部 大开发、可持发展、全球气候环保问题等 、生活社区的人员和资源管理、冲突 管理 商业、社会、政治、文化、经济 和关系管理具有极其重要的价值【291。 众多国际机构和发展组织 如世界银行、国际货币基金组织、亚洲发展银行、美 洲开发银行等 在其对贷款项目的评价指南中都有明确的利益相关者方面的规定： 项目在全过程决策中，都需要不断的分析各方利益，针对每一方制定一定的指导 原则，并进行全面分析p。 由于关系到经济利益或者其他利益，为了保证自

34、己的合法利益不受侵害，项 目的各利益相关者必须通过签订协议来明确各自的权利和义务，以及利益的分配 情况。通过项目实体与利益相关者之间、利益相关者之间分别签订双边协议，就 形成了以项目实体为中心，各利益相关者为外围的复杂而明确的合作关系网络。 botppp项目与传统项目相比，融资模式以及运营更加复杂，利益相关者关系 网络也更为繁琐。因此，项目的成功与否将很大程度上取决于这些关系网络的稳 第一章绪论 定性和顺畅性，成员的行为、利益也都降受到关系网络的制约。同时，政府作为 监管者必须平衡各方的利益均衡，使得关系网络顺畅p卜32j。 ppp项目的资金来源和参与方的多元化决定了项目也存在这多个利益主题。

35、 这种多元化不只是种类的多元化，还包括地域的多元化，资金不仅有国内企业， 国际性的投资公司所占的比重也越来越大。由于地处不同的地方所存在的背景的 不同，使得平衡各方利益难上加难【33】。肖条军、盛昭潮【34】研究了政府部门与私 人投资者之间的利益平衡问题。通过博弈论，以公私合营的交通项目为例，说明 了纳什均衡解的存在性，分析了均衡解的意义，证明了公私双方在特许期上的利 益是一致的。杨宏伟35】以bot模式为研究对象，在国家大兴基础设施建设的情 形下，设计了债务双方的风险收益模型，分析了债权人与项目公司的风险态度和 风险收益的分配问题，得出使债务人和项目公司的收益同时达到最优，解决了多 方利益体

36、之间的均衡关系，说明了bot这种公私合营方式能够切实有效的解决 这个问题。尹贻林、胡杰等从公共建设投资项目的参与方的角度出发，界定和分 析了公共投资项目的利益相关者。由于他认为提高参与方的公平化水平和效率均 衡是公共项目核心价值，所以在此基础上建立了以公平和效率为主要参与的核心 价值的生成模型和实现模型36-37】。孙海玲、吴信平针对风险的划分问题进行了深 入研究，将不同的风险归属于相关利益方。首先进行风险识别，归纳分析了各利 益方所承担的主要风险的种类以及大小；先优化分配方式，之后将风险具体分配； 最后控制风险，采取具体的应对方法【3引。亓霞重点研究了过去几十年以来的失败 项目，总结出其失败的影响因素，主要有各参与方的反对、风险分配不合理、政 治经济等不可控因素等，但是各利益方关系的不融洽、缺乏有效的合作是其首要 的失败原斟39。可见能否有效的处理ppp项目各方利益是影响项目成功的一个 重要因素。另外，从激励角度而言，如果能合理有效的分配利益相关者之间的利 益，就能够在一定程度上激励利益相关