我国旅游产业导游体制改革调研报告.doc

1、我国旅游产业导游体制改革调研报告我国旅游产业导游体制改革调研报告为贯彻落实国务院关于加快发展旅游业的意见改革导游体制提高导游服务、导游管理和导游队伍建设水平国家旅游局组织开展了导游体制改革专题调研。调研工作由邵琪伟局长组织领导监督管理司牵头办公室、人事司、中国旅游协会、中国旅游研究院等参加。调研组在认真研究制定工作方案、调研提纲和收集资料的基础上结合历年来的调查研究工作于3到4月先后在广西、云南、湖北等地开展实地调研听取导游人员、导游管理服务机构、旅行社、旅游协会、旅游行政管理部门的意见和建议。同时调研组进行了多次集体研究形成本报告。_月份完成自然吨：钢材2.3万吨、累计12.4万吨木材5.2

2、万方、累计16.6万方设备0.07万方、累计0.67万方PTA9.6万吨(其中内贸2万吨、外贸6.6万吨、拆箱0.9万吨、直取0.1万吨)、累计42.8万吨。出库：矿粉0万吨钢材2.4万吨、木材3.4万方(车提1.3万方、落驳1.8万方、装船0.3万方)、PTA9.1万吨(车提7万吨、落驳2万吨、落驳直取0.1万吨)。期未结存：矿粉0.001万吨、钢材3.3万吨、木材11.5万方、设备0.009万方、化肥0.36万吨吨、PTA9.5万吨。拆装箱：共524TEU(拆箱510TEU、装箱14TEU)其中PTA拆箱411TEU.一、导游方面存在的主要问题及其原因我国导游方面存在的问题可以分为几个层面

3、。第一个是导游服务层面反映突出的是将导“游”变成导“购”以及与此目的性质相同或与此密切相关的“加点”、“换点”具体表现为导游诱导、欺骗甚至强迫游客购物和参加质次价高的自费项目擅自变更行程计划、压缩计划内项目的游览时间以便从购物点和景点拿“回扣”。第二个是在对导游人员的管理服务和权益保障层面反映突出的是“人头费”、“买团”即导游按游客人数向旅行社支付费用以获得带团服务的机会旅行社不向导游支付带团服务的劳动报酬旅行社和导游管理服务机构不为导游提供劳动社会保障甚至要求导游垫付、支付游客住宿、用餐、游览、交通等接待费用。第三个是在导游机制、体制层面反映突出的是“零负团费”、导游公司监管缺位、导游进入-

4、退出机制和监管考核体制不完善。第四个是具体工作层面主要是在导游教育培训、年审、ic卡计分管理、服务监督检查、正面宣传引导和政府、协会的导游服务方面存在不足。导游问题的症结主要在于机制方面的“零负团费”操作模式和体制方面的不适应。零负团费操作的基本情形如下：起点：游客追求价廉物美而又不太了解和熟悉旅游产品的特性及相关信息在报名出游时反复多家询价压价。招徕、组团旅行社：为适应游客需要以争取客源和业务竞相压低报价并低价促销、收客不向游客收取目的地旅游接待费用因此不向接待旅行社支付接待费用搞“零团费”结算甚至还要接待社向其反向支付“人头费”以获取、增加利润成为“负团费”结算。地接旅行社：不向导游支付劳

5、动报酬不为导游提供劳动社会保障反而要求导游支付接待费用并解决旅行社和导游收入问题。一是加大彝壮乡民间文化的搜集整理力度和民族民间文化的保护力度。把挖掘彝壮族原生态小调演唱形式作为民间文化搜集的重点使原生态小调大放异彩走出民间走上舞台。导游：与司机和购物、景点单位联合起来通过诱导、欺骗甚至强迫游客购物、参加自费项目即“加点”、“换点”来获取“回扣”。终点：导游“导购”、“加点”、“换点”严重影响了旅游质量和效果且所购物品和所参加自费项目往往都是质价不符、质次价高的向旅游和相关部门投诉。实施产业扶贫是新阶段扶贫开发工作重中之重是提高扶贫开发整体效益、增加农民收入、壮大县域经济实力的有效举措。近年来

6、郧县抢抓重点村建设机遇以整村推进为平台突出农民增收核心强力推进产业扶贫。2021年全县“果菜药桑”特色产业基地面积已达到67.87万亩。其中已启动的105个重点扶贫村突破16万亩人平达1.3亩其中柑桔8万亩、木瓜4万亩、桑园1.5万亩、蔬菜1.2万亩、中药村0.8万亩、茶叶0.5万亩;养殖小区11个为农民脱贫致富奠定了坚实的基础。主要做法是：导游体制方面存在的主要问题也直接影响导游服务质量、队伍素质、导游权益保障。一是导游入门条件偏低主要是高中毕业的学历起点直接影响到导游知识量、服务能力和新导游的年龄起点对导游服务质量和队伍素质产生直接影响。二是导游公司性质、经营服务内容及设立条件和程序、监管

7、责任和方式等不明确大量通过导游公司取得导游证并实际从事导游服务人员的劳动就业、权益保障、监督考核、管理服务严重缺位。三是导游服务的性质、地位及其与旅行社的关系不明确“导游自由职业化、导游服务市场化”与“零负团费”、“人头费”、“买团”、“加点”、“换点”的产生、发展关系密切。四是导游ic卡计分管理、导游年审考核等制度需要改进和完善。二、遏制、扭转“零负团费”操作模式其纳凉避暑重地。要利用素有“小庐山”之称的梅岭夏季的气温要比火炉_市低十多度这一得天独厚的条件建设纳凉避暑重地。要根据不同的资源开发各具特色的消夏纳凉项目如修建森林木屋、湖边草房、岩洞居室、竹林小院、溪边吊脚楼、林间别墅等纳凉度夏的

8、场所;配套开发一些适合夏季的体育健身与游乐的项目如水库垂钓、游泳、溪流戏水、林间游戏、散步、棋牌等;还可为一些人士提供诸如网上办公、交易、科研、艺术创作的条件为残疾和康复病人提供疗养、康复治疗的条件使他们都能较长时期的住下来轻松愉快的工作和生活。主要对策是加强对游客的引导宣传、信息服务和认真贯彻旅行社条例两个方面。一方面从源头和起点入手加强宣传引导和信息服务让游客特别是国民游客掌握旅游的基本性质特征和有关旅游产品、价格的信息认识“质价相符”、“品质旅游”、“理性消费”等基本理论知识逐步调整改变报名出游反复询价、无限压价等行为进一步重视品牌、质量。具体措施包括运用广播、电视、互联网、报纸、杂志等

9、公众媒体开展公益广告宣传和案例宣传、深度报道组织开展“品质旅游”进社区等宣传活动由旅游行政管理部门或行业协会收集发布主要线路、项目价格信息等。在这方面要注意的是不能笼统地说“旅游市场不成熟”、“游客不成熟”、“游客消费不理性”这有将责任推给游客的嫌疑而应该使用“信息不对称”、“政府、行业引导和信息服务不够”等说法。另一方面认真贯彻落实。新条例在旅行社招徕宣传、签订旅游合同和收取旅游费用、组团社向地接社发送团和支付旅游接待费用、地接社委派导游接待和支付接待费用等各个环节做出规范、禁止和处罚规定为遏制、扭转“零负团费”奠定了法规基础。因此认真贯彻落实新条例的这些规定特别是加大执法检查、监督和违规处

10、罚力度遏制、扭转“零负团费”是从机制入手解决导游问题的主要对策措施。医院下游市场发展趋于完善我国医药商品的销售,以委托医药商业贸易公司和企业自销为主。目前我国已有药品批发企业7486家,药品零售企业151760家。医药物流作为医药产业中的全新领域得到了飞速发展,一批具有一定规模、较为完善的网络结构和现代管理水平的现代医药物流企业脱颖而出,一大批医药商业企业正在向着医药物流企业转变。三、加强对导游管理机构的监管我国近60万执业导游约有七成挂靠在导游管理服务中心和导游公司等机构。绝大部分导游管理服务中心是当地旅游管理部门成立的自收自支的事业单位承担办证领卡、年审、人事档案管理等政府职能和组织培训、

11、为导游介绍业务等的社会或中介服务职能主要靠向导游收取管理费（挂靠费）、年审培训收费等维持运行。加强对导游管理服务机构监督管理的主要措施是第一明确其性质为面向市场（旅行社和自助游客）“提供导游接待服务的独立经营企业；第二明确规定其经营业务为向旅行社和自助游客派遣导游人员、提供导游服务承担导游的企业管理职责；第三明确规定导游公司的设立条件、程序和监管方式；第四用5年左右的时间逐步清理规范现有的导游管理服务机构政府管理职责转入各级旅游行政管理部门行业和社会服务逐步转到行业协会导游管理服务机构逐步统一为导游服务公司（可以以介绍业务的中介服务为起点逐步发展成为导游派遣）。四、明确导游的职业定位韦氏大词典

12、对自由职业者的定义是：独立工作不隶属于任何组织的人；不向任何雇主做长期承诺而从事某种职业的人。目前业内有观点认为应将导游变成自由职业者、让其脱离旅行社独立存在管理、培训、就业、劳动权益保障等都由政府或有关社会组织来负责。这个观点混淆了导游就业形式的“自由”与导游从业“不许”自由两个问题。导游人员管理条例明确规定导游必须经过“旅行社委派”才能从事导游业务可见我国法律不允许导游单独提供服务因此导游在法律性质上不是自由职业者。即使导游不是旅行社的正式员工依据短期或临时用工合同为旅行社提供服务但其服务是旅游产品不可分割的部分导游是旅游产品销售者的履行辅助人无法脱离旅行社单独存在。由于我国对旅行社实行特

13、许经营管理如果导游不经过旅行社即可接待旅游团队将会产生无数个不经许可从事旅行社业务的个人。不仅消费者的利益难于保证市场也将陷入无序竞争的混乱因此倡导导游归入自由职业者对旅游业的发展有害无益。导游不是自由职业者就不能靠自己“经营”获得收入而必须由其雇佣者支付合理的劳动报酬所以旅行社完全应该且必须将导游劳动报酬纳入旅游报价和费用之中。五、建立合理透明的薪酬制度我局关于进一步加强全国导游队伍建设的若干意见中提出应建立“以基本工资和导游服务费为主体带团补贴为补充的导游人员薪酬制度”是符合劳动法规定的。旅行社向其固定导游发工资目前已经基本做到但是给社会导游发工资难以落实因为数量巨大（占总数70%以上）又

14、不是企业员工。建立合理透明导游薪酬制度的任务和措施是第一要求旅行社在旅游产品报价中必须单独规定导游服务费并支付给导游其幅度和数额由省市旅游部门根据当地经济发展和旅游市场实际情况确定；第二明确导游带团补贴的主要项目内容和标准应该包括差旅补贴、超时补贴、加班补贴、通讯补贴等具体幅度及数额仍由省级旅游部门协调劳动保障部门共同确定执行；第三明确重申导游可以接受游客自愿、主导支付的小费但不得以索要小费并引导游客养成给付导游小费的身份消费习惯；第四依法规范“回扣”、佣金使其收受数量合理化和方式合法化即消除占比过高问题和“公对公”并如实入账同时要求旅行社按一定比例分配给导游。六、改革完善导游准入-退出机制1

15、999年颁布实施的导游人员管理条例规定参加导游资格考试的学历起点为高中毕业这在十年前是基本合理的。但经过三十年的发展我国的高等教育规模及其毕业生大幅度增加接受高等教育基本成为我国青年一代的普遍现象。更重要的是导游是依托基础知识、专业知识和专门技能从事专业服务的人员接受适当教育是一个人形成良好的基本素质的起码保障。调研反映的普遍意见是将导游考试的学历要求提高到大专是比较合理的。对于少数民族和边远不发达省份可以有一定的灵活性。完善导游执业退出机制十方必要重点是完善年审统计和ic卡计分管理制度。首先要解决年检和计分制度管理都缺乏法规支撑的问题明确不予通过年审的导游证及其持有人如何处理。国家层面上尽早

16、出台导游ic卡有效时限及注销退出办法。研究如何进一步改进现有法规规章规定不完善、不合理的方法如“导游人员必须参加所在地旅游行政管理部门举办的年审培训”但未明确培训费用由谁承担及其标准和支付方式出现了借机收费的现象引起导游不满。此外ic卡管理系统亟需升级完善及早实现信息实时传输充分发挥科技在提升管理水平上的作用。七、完善导游分类和等级制度导游分类问题首先体现在导游如何进入中华人民共和国职业分类大典上当务之急是加强对导游人员职业的研究包括准入的研究力争以专业技术职称任职资格性质进入新版职业分类大典。实现以导游职业标准为导向的变革在构架和改造导游职业教育、培训、鉴定、考核、竞赛和表彰系统的过程中提升

17、导游职业增强导游职业的凝聚力。从就业形态上看可以考虑恢复兼职导游。一方面从完善导游劳动保障制度考虑兼职导游没有以此为业不必纳入导游职业的社会保障计划其管理和劳动社会保障等主要由其所在单位负责。另一方面他们所具备外语或特定的知识、技能等是旅游接待服务和提高导游服务水平所必需的。兼职导游资格及管理问题要通过修订法规来解决。建议建立实习导游制度这是适应高等院校旅游及相关专业教学和培养导游后备人才的需要。实习导游由省级旅游行政管理部门或其委托的地市级旅游行政管理部门考核发证以高等院校旅游及相关专业在校学生为对象。实习导游可以按照教学计划进入旅行社和景区景点观摩、学习和协助导游从事服务不得独立开展导游服

18、务由所在学校负责监督管理和权益保障毕业离校实习导游证自动失效。目前导游实行了等级制度由于社会认可度不高和导游人员就业机会和收入水平联系不紧密加上多年考试中断中高级导游比例太小严重影响了等级制度的影响和作用应该继续坚持和完善。需要继续坚持和完善职业技能分类探索形成合理的职业发展和晋升机制以提高职业认可度和忠诚度。八、促进导游协会的建设和发展20世纪90年代初开始进行导游管理体制改革后越来越多的导游脱离旅行社成为社会导游、签约导游或挂靠导游。随着导游与旅行社分离其在利益上与旅行社的不一致出现并不断扩大后就有必要有自己的组织来代表、维护其利益同时发挥桥梁、纽带、规范、服务等作用。正因为如此在一些重点地区和旅游城市逐步建立起导游协会。这说明随着旅游业的发展和导游体制改革、队伍壮大有必要按照市场经济原则建立导游协会等行业组织。在开始阶段导游协会也是沿用旅游协会的模式采取“官办”方式即政府批准成立导游协会并负责管理工作人员主要是政府派经费由政府资助主要业务是规范、管理以及在导游与政府之间发挥桥梁作用。与其他协会的不同之处在于导游协会的会员和工作对象不是企业、事业单位而是导游员个人。重点旅游城市如桂林、昆明等率先进行改革探索由导游人员自己来建设、管理导游协会。就建设和发展的过程来看导游协会建设和管理的重点先是在地方和基层然后根据