美国的存款保险制度

1、美国是当今世界建立存款保险制度最早、运行机制最为完善的国家。联邦存款保险公司FDIC(Federal Deposit Insurance Corporation 熏 以下简称FDIC)成立迄今7 2年来，历经金融危机与来自各方面的挑战，成功地维 护了美国银行体系的安全与稳定， 保持了公众对金融行业的信心， 也使美国金融霸主的地位 得到了巩固和加强。一、美国存款保险制度的建立与完善成立于1 9 3 3年的FDIC,总部设在华盛顿，目前在全美设有6个大区办事处和80个分区办事机构。 其中，大区办事处向总部负责，分区办事机构向大区办事处负责。 它们按照 国会法案,在全美境内为银行和存款机构提供存款保

2、险。美国存款保险制度在成立后的72年中, 不断改进并日臻完善。 20世纪80年代及90年 代初,美国银行业和储贷协会爆发了大规模危机, 这场危机不仅暴露出银行体系的脆弱性和 美国金融监管的不足, 而且事后分析发现由存款保险机构制约权力的缺乏所引发的道德风险 也是导致这次危机的主要原因之一。 美国开始意识到银行监管体制及存款保险制度方面的缺 陷,随开始对存款保险制度进行改革, 赋予存款保险公司以更大的权力。 其主要的改进措施 包括：扩大FDIC的援助方式、限制实行大银行不能倒闭政策、弓I入立即纠正机制和实行风险差别费率制度。FDIC成立之时具有重组和经营破产银行的权利与代替破产银行理赔的责任，但

3、处理内容与方式都较为单一, 后逐渐尝试新的处理方式, 如1968年首次采用收购与承担方式处理 破产银行。 1982年以前存款保险机构应付银行倒闭的权力受到限制,面对20世纪80年代存款机构尤其是储贷协会倒闭率增长问题, 存款保险机构几乎束手无策。 1982年通 过的加恩圣杰尔曼存款机构法 加强了存款保险机构应付银行倒闭的权力。 1987 年平等竞争法赋予存款保险机构更大的权力,允许对有倒闭危险的银行进行收购。由于大银行倒闭时对整个金融业的打击甚于中小银行倒闭,所以美国一直实行“大而不倒的政策，如1 9 8 4年对大陆伊利诺斯银行的救助即为典型一例。19 9 1年联邦存款保险公司改进法？穴下简称

4、改进法？雪对此政策的实施实行了限制，即FDIC需运用最 低成本法关闭破产银行。 对确实会对经济状况或金融稳定有严重负面影响的大银行,如需对其实行不倒闭政策，必须得到联邦储备理事会和FDIC董事会成员2/3多数票赞成和财 政部部长的同意。对于在处理银行危机中监管机构延迟关闭, 造成处理成本增大的问题, 1991年的 改进 法引入立即纠正措施， 要求在银行陷入困境时， FDIC应更早和更有力地进行干预。立 即纠正措施的目的不是赋予FDIC关闭金融机构的权限，而是使其作为保险人， 有责任和义务了解投保金融机构的状况,督促需要被关闭的金融机构尽早关闭。近年来, 针对有关方面提出的存款保险由两个定价不同

5、的基金提供,使同一风险的基金支付不同； 定价不能有效反映风险； 在经济困难期收费反而更高； 保险覆盖未与通货膨胀挂钩等 不足与缺陷，FDIC又提出了改革方案：将银行保险基金BIF(BankInsurance Fund)与储蓄协会保险基金SAIF?穴Savings Association Insurance Fund ?雪合并,改变存款保险由两个定价不同的基金提供的现状；通过建立目标基金，消除费率的剧烈波动；存保覆盖水平应与通货膨胀挂钩， 以保 持真实覆盖水平不变等。目前，这些改革方案已经国会审议通过。二、美国存款保险制度的主要经验美国联邦存款保险公司7 2年来的运作实践证明，存款保险制度的设计

6、应是一种付款箱”、“最小成本 ”和“风险最小化 ”的混合模式。这一模式是一种成功的模式，基本上实现了维护金 融系统的稳定和保持公众信心的目标。(一)FDIC的成功运作离不开有效的外部支持一个有效的外部支持系统是存款保险公司充分发挥作用的必要条件。健全的法律支持为FDIC的成立、运行、改革、发展营造了可靠的法制保障；包括FRE(FederalReserve Bank) 联邦储备银行、 OCC ?穴0彳 fice of the Comp troller of the Currency ?雪货币监理署、OTS ?穴0彳 fice of Thrift Supervision ?雪储贷机构监管办公室在内

7、的监管机构对银 行业强有力的监管，为FDIC提供了一个可持续发展的低风险低成本环境；消费者所受的金融安全教育及普遍具有的风险意识为存款保险的政策实施提供了良好的市场基础。1. 完善的法律保障。FDIC从成立到后来的改革，每一步都由法律进行规范并提供支持。1 9 3 3年的银行法 格拉斯一斯蒂格尔法案创立了 FDIC, 对其职能和组织做了详尽 的规定；1 9 5 0年的联邦存款保险法案 赋予了 FDIC更加广泛的权利去实现其处置 金融机构的目标；在应对八九十年代的银行危机中，FDIC进行了改革， 国会也因此颁布了一系列法律法规。2. 有效的银行监管。美国实行双重银行体系,既有在联邦注册的银行机构

8、,也有在各州注册的存款机构。除联邦层次有美联储？穴FRB ?雪、货币监理署？穴OCC ?雪、储贷机构监管办公室?XOTS ?雪和FDIC等银行监管机构外，每个州还都有各自州政府的银行监管机构。对银行和储贷机构以及控股公司的监管如下图所示：为了约束银行业的高风险活动, 各监管机构不仅对银行实行严格的现场监管, 同时也开展高 密度的非现场监管。无论是现场监管还是非现场监管, 均需以银行经营风险为导向展开。 特别是在经历了20世 纪八九十年代的银行危机后, 对银行的监管更加仔细严格, 采用了基于风险的资本要求、 强 化会计准则、提高透明度,进行频繁彻底的检查措施,如果没有足够的资本,存款机构甚至 将

9、被强制关闭。FDIC为所有银行机构提供保险，负责银行体系的安全， 但它本身并不是所有银行类机构的主监管者。因此，国会授权必要时FDIC有权对所有金融机构进行特别检查，以评估它们对存款保险基金所造成的风险。 由此可见, 美国伞型监管体制的基本特征正在于各监管机 构既有分工又紧密合作, 共同对银行体系实行严格有效的监管。 通过提高行业资本水平, 控 制银行从事高风险性投资的行为, 保证了整个行业的资本水平一般足以抵御风险, 这不仅抵 消了存款保险本身所固有的道德风险和逆向选择等不利因素,也为存款保险的有效运作提供了一个低成本的可持续发展环境。3 公众良好的存款保险意识。20世纪30年代建立存款保险

10、制度时，要让业界、公众、甚至是政府接受存款保险的概念，并非易事。在短期内需要筹集到巨额的保险基金，提高存款保险机构在公众中的可信度，稳定公众对银行业的信心，也面临许多困难。尽管最初关于是否建立存款保险制度的争论比较激烈，政府主管部门甚至罗斯福都不是立即表示赞同，但面对危机中大面积的银行倒闭和银行挤提等触目惊心的事实以及商业存贷机构的强烈要求， 政策制定者们很快意识到存款保险制度建立的必要性，并给予大力支持。美国联邦储备银行和财政部都向FDIC提供了首批资金。制度迅速、有效地建立显示了当局的决心，也使公众从一开始就较快地接受存款保险。在美国存款保险制度建立之后，FDIC也非常重视对公众的教育和引

11、导。FDIC内设有消费者保护与银行监管部， 其中一项主要职责是负责对公众进行金融安全知识教育，并建立了教育、宣传等多种与公众加强沟通的渠道：为非金融业人士开办精明理财”课程，提高普通公众对银行业务和理财业务的认识；撰写介绍FDIC的小册子，向公众普及FDIC提供保险的重要性和 受保存款”、保险限额”等保险基本常识。以上举措培养了公众在选择银 行时的风险甄别意识和面临银行破产时应具有的存款保险意识，避免银行出现问题时公众的恐慌和挤兑，从而有利于金融稳定。（二） FDIC的成功运作与其良好的制度设计密不可分FDIC是典型的政府存款保险模式，通过70多年来的不断改革发展，FDIC已经形成了比较完善的

12、制度体系。 在美国，高达9 9%的存款账户受到保险，也就是说，除了私募性 质的存款不予保险外，FDIC的保险覆盖面几乎包括了所有的银行及存款类金融机构，这也是其可以监管检查的范围。1. 明确的制度目标与较大的保险覆盖面。FDIC的首要目标是保护小额存款人利益，增强公众对银行体系的信心，维护金融稳定。因此，FDIC要求所有联储会员、联邦特许商业银行和储贷机构及部分州特许银行加入存款保险，许多州的金融管理当局也要求本州的州特许存款机构参加保险。 并且在银行业的市场准入过程中，监管当局一致的行为让经营者意识到即使拥有监管部门发给的营业执照，但如果没有FDIC的许可证，该机构仍不能正常营业。2. 有针

13、对性监管与规范的监管程序。 作为保险人，FDIC负责所有参保金融机构的安全，也是美国银行业的主要监管者之一。所有骆驼评级为3-5的参保金融机构都被FDIC归为重点关注的问题金融机构， 其主监管者需要与FDIC起对它们进行联合监管。为准确掌握所有受保金融机构的风险状况并由此判断对存款保险基金的潜在威胁，FDIC采取了许多强有力的监管措施。第一，大型受保存款类机构监管项目。美国银行业集中程度比较高， 全美最大的6家银行集中了银行业4 2%的总资产，业务范围广泛、经营复杂。由于规模很大，这些大型金融集团对存款保险基金的潜在风险也较大。FDIC除与其他主要监管机构一起联合对这些大型金融机构进行监管外，

14、平均每个季度还要对其财务状况和风险程度进行一次全面评估和评级。目前，在这全美最大的6家银行中，FDIC都派驻专门的检察官。第二，充分利用非现场监测模型。监管当局不仅通过非现场分析来识别个体金融机构的风险 状况，也借此把握银行业所面临的宏观经济环境。FDIC进行非现场检查时，主要是建立一些统计模型，对金融机构按期提交的财务报表和监管机构的检查评级加以深入分析。第三，非现场复查程序。通过重新审核，发现银行的问题，对原先的监管评级进行微调。在长期的监管工作中，FDIC积累了丰富的经验， 将问题金融机构从出现问题到被关闭划 分为4个阶段，如下表所示：针对问题金融机构，FDIC有权利实施一系列正式或非正

15、式的纠正措施。非正式的措施主要是FDIC与董事会达成备忘录，要求董事会采取决议， 努力做到银行的稳健经营。 正式措施主要是在非正式措施效果不明显时，FDIC将针对骆驼评级为4或5的机构发出的措施，包括停止与禁止令（命令增加资本、限制增长、限制某类资产、限制发放红利等）、解除管理层职务、终止受保资格等。3. 赋予处置权与规范的处置程序。FDIC成功运作的另一条重要经验在于拥有对问题银行的处置权，从而有助于控制处置成本、提高处置效率。目前，FDIC已经建立了一套规范的处置程序。从得知一家存款机构即将倒闭，到制订出关闭该机构的行动计划，FDIC需履行一系列特殊职责。首先，发出处理银行濒临倒闭通知书”

16、，制作问题机构的 信息资料”；然后进行资产评估，以选择适当的处置计划，并从事现场分析；最后才是关闭有问题 机构。当一家存款机构倒闭时，FDIC通常会被任命为清算人，以最大限度地替被清算机构的债权人回收债权。在债权清偿过程中，FDIC作为清算人发生的管理费用是享有优先清偿权的，这保证了清算过程的有序和高效。同时，联邦存款保险公司的次级索偿权（即代位求偿权）包括在存款负债中，排在无担保的普通债权人的索偿权之前，这也使联邦存款保险公司享有代位受偿优先权。4. FDIC的成功运作得益于相关各部门的协调与配合。FDIC是一家独立的联邦机构，对国会负责。国会则赋予了 FDIC充分的自主权，FDIC可以在法

17、律的框架下自主决策，自主运行，制订必要的规章制度，其对应予赔付的存款也有独立的定义权。但作为一个独立的机构，FDIC的成功运作离不开其他监管部门的协调与配合。（1）在对金融机构监管时的协调配合虽然美国的银行监管体系部门众多，层级复杂，但他们各司其责， 各有侧重。对属于共同监管的银行机构，各监管部门注意加强彼此的协调。Financial是，1 9 7 0年成立了联邦金融机构检察官协会（FederalInstitution Examiner 个类似于协调监管行业组织职责的常设机构， 流出任协会主席，负责制定统一的监管原则、Council,FFIEC） 。该协会是一 通常由 FRE、 OCC、OTS

18、、FDIC轮 监管标准和监管报告的形式， 以减轻银行的监管负担。二是，各监管部门一般采取或者轮流检查、结果共享，或者联合检查、但各有分工的方式， 对银行进行监管。例如，由FDIC与OCC组织联合检查小组对联邦银行开展现场检查， 也有由FDIC和州银行监管当局联合对州注册非成员银行开展的现场检查。上述检查报告在有关当局间共享，以避免检查重复，减少向商业银行多重索取信息。三是，FDIC与其他金融监管部门建立了规范的信息共享机制。据介绍，OCC和OTS对银行机构所作的骆驼评级都会制度化(或惯例化)地及时传递给FDIC。FDIC则会根据这种评级结果， 完善自己的监管评级，由此确定哪些银行应被列为重点监

19、管的范围，以及各参保机构应以何种费率缴纳保费。(2) 在对金融机构接管、关闭时的协调配合在对问题金融机构接管和关闭的过程中， FDIC同样需要与其主监管者紧密配合。 当银行 出现问题、陷入困境时，FDIC应督促监管机构迅速启动对问题银行的立即纠正措施， 并 密切注视立即纠正措施的效果， 同时作好问题银行情况恶化、 立刻被接管的准备。 接管问题 银行后，FDIC也需要与主监管者加强合作，准备它的最佳处置时机和处置方案。1 我国货币政策工具的制度缺陷。 货币政策工具是实现货币政策有效实施的必要操作手段， 它可以分为一般性货币政策工具和选择性货币政策工具两大类。 目前，由于各种条件的限制， 在我国扮

20、演主要角色的还是一般性的货币政策工具。 由于我国货币政策工具的缺陷影响了货 币政策效率，具体表现为：（1）存款准备金制度的缺陷。与欧美国发达国家相比，我国目前的存款准备金比率偏 高。据统计， 发达国家中， 美国的法定准备率为 3%、德国为 5% 、日本为 2%、英国为 0.5%， 而我国经过两次准备金率的下调后仍是6%。虽然国情各有不同，但是我国已经加入WTO ，并且到 2006 年底全面对外资银行开放，所以随着银行的国际化，偏高的法定准备金率会让 我们我国商业银行在国际竞争中处于不利状态， 不利于促使银行主动寻找资金投向， 参与市 场竞争。 曾经甚至有一段时间， 超额存款准备金率超过居民储蓄

21、存款利率， 银行为了规避风 险，直接把居民储蓄存到人民银行，从而导致放贷不足。因此， 2003 年中国人民银行将超 额存款准备金率从 1.89%下调至 1.62%，在一定程度上鼓励了金融机构提高其资金运用效率， 从而使得货币政策发挥了一定的效用。（2）再贴现制度的缺陷。再贴现这一货币政策工具发挥作用的基础性条件是商业信用 的高度发达且票据化程度高、 商业信用行为规范化和以中央银行再贴现率为导向的市场利率 体系等。 然而在商业信用体系建设落后、 商业银行没有利率主动权的情况下， 这一政策的作 用机理受到多种限制而无法达到理想效果。 我国商业信用度低， 商业票据尚不能成为有效的 信用工具， 且没有

22、本票的贴现， 汇票又以银行的承兑汇票为主，商业票据市场尚未建立，因 此 1997 年至 2002 年间中央银行对货币市场的调控不能有效作用于实体经济， 因而影响了货 币政策的效果。 2004 年央行扩大了金融机构贷款利率的浮动区间，并赋予金融机构在区间 内根据市场原则自主确定贷款利率的主动权，此外，还于 2004 年实行再贷款浮息制度，也 在一定程度上促进了再贴现制度作用的发挥。（ 3）公开市场业务制度的缺陷。公开市场业务的开展，必须有一个发达的货币市场和 国债市场。但是，我国国债市场上国债的期限结构和持有结构都不尽如人意。主要表现在： 期限结构方面， 我国目前发行的多为中期国债， 2 年5

23、年期的国债占了国债发行总量的 80% 左右， 而适合于公开市场业务的短期国债却很少； 从持有结构上来看， 由于银行存款利率的 一再下调，国债已经成为居民投资的首选，我国目前国债60%被居民个人所持有，而居民持有国债的目的一般是用于储蓄功能， 因此流动性不大， 很难成为公开市场操作的对象。 同 时，由于商业银行将国债视为低风险、 高效益的优质资产， 不愿将持有的大量国债卖给央行， 存款充足时宁可把资金放在央行备付金账上， 也不积极开拓贷款市场， 中央银行通过公开市 场收回资金容易，投放资金则较为困难，公开市场规模难以扩大。针对这种情况，央行于 2003 年 4 月创造性的启用了中央银行票据发行的

24、公开市场操作，从而在一定程度上弥补了 短期国债工具的不足。 2003 年下半年以来，央行通过发行中央银行票据加大回笼基础货币 的力度，对控制货币信贷的过快增长起到了巨大的作用，达到了预期的目标。2 我国货币政策传导机制的缺陷（1）利率机制的非市场化限制了货币渠道的传导机制作用的发挥。由于我国没有实现 真正意义上的利率市场化， 利率管制使商业银行不能通过风险定价来提高资产质量， 影响了 商业银行贷款的积极性， 从而限制了货币政策的作用的发挥。 由于利率管制导致的商业银行 的风险与收益不对称，商业银行普遍实行 “大城市、 大企业 ”的信贷战略， 将资金集中贷给重 点城市、 重点行业的垄断企业和重点

25、企业， 导致县及县以下的中小企业、 个体私营企业和消 费信贷缺乏资金支持。 更为严重是的， 利率管制下的低利率降低了企业进入信贷市场的门槛， 大量不具备信贷偿还能力的企业进入了信贷市场， 造成了金融机制潜在的高风险， 进而利率 机制无法发挥作用。 2004 年 4月 25 日起，央行决定实行差额存款准备金率制度：农村信用 社和城市信用社、 一般金融机构、 资本充足率低于一定水平的金融机构的存款准备金率分别为 6%、 7.5%和 8%。这一举措旨在制约资本充足率不足且资产质量不高的金融机构贷款扩 张，从而稳步推进了利率市场化进程。（2）信息传导渠道不畅限制了信贷渠道传导机制的作用的发挥。 信贷市

26、场一直是我国货币政策传导机制发挥作用的主渠道， 但由于我国市场 信用缺失， 信用评价体系和中小 企业 的信贷担保体系不健全， 使得非对称信息下的逆向选择 和道德风险 问题 严重，影响了商业银行对中小企业放贷的积极性， 个人家庭创业经营等投资 信贷的获得则更加困难。 而大型国有企业多数资产负债率比较高， 经营效益差，拖欠、 逃废 银行债务现象普遍， 使四大国有商业银行 “惜贷”和“慎贷”现象严重， 信贷传导产生了复杂的 效应。 同时， 金融 秩序不规范， 企业之间过度的债权债务不能到期清偿，降低了货币流通速 度，货币政策的作用难以充分发挥。 2004年 3月，中国 人民银行决定实行再贷款浮息制度， 使再贷款管理的 科学 性、有效性和透明度得到提高， 这同时也是稳步推进利率市场化的又一 重要步骤。此外，从 2004 年 1 月 1 日起，人民币各项贷款（不含个人住房贷款）的计息结 息方式， 由借贷双方协商确定， 当中央银行调整基准利率时， 商业银行可以根据借贷合同约 定及时调整贷款利率，既减少了利率风险，也有助于货币政策尽快传导到生产和消费环节， 从而提高货币政策传导效率。（3）外汇管理体制的内在缺