日本近十几年以来的财政管理

1、日本近十几年以来的财政管理20 世纪 90 年代以来，日本经济陷入资本泡沫破灭后的长期萧条期，在这一背景下形成的财政政策，总体上讲是扩张性的。是，日本政府十分注重财政政策的转向问题，被称为教训的1997 年财政结构改革法案 的出台与冻结， 以及小泉首相的经济结构改革设想等，都反映了政府的这一意图。日本扩张性财政政策还能90走多远 ?小泉改革的前途如何 ?无疑是大家所关心的问题， 本文拟就此谈一些看法。一、日本 90 年代以来的财政政策回顾 1背景。上世纪 80 年代，日本经济在土地和股市两大泡沫一般称资本泡沫的推动下，实现了较长时期的经济增长。在当时西方发达市场经济国家中，有所谓一枝独秀的美誉

2、。然而，进入 90 年代后，以地价下降为导火索，资本泡沫逐步破灭，日本经济陷入长达 10 多年的徘徊或萧条期。1990年增长率达 51，1993 年下降到 03，其后除 1996 年增长 5 0外，其余年份增幅在 1 6以下， 1998年为-25 ，2001 年为-05 。失业率由 1990 年的 21，2001年上升为 53，为日本第二次世界大战结束以来的最高。且，同期日本经济出现了明显的通货紧缩。其一是 1995 年以后物价连续下跌，批发物价 1995年以后 7年里，除 1997年为 06外，其余年度均为负数；消费物价虽不象批发物价那样长期下跌，也有两个年度为负数，基本上在 0 值周边波动

3、。其二是泡沫经济时期泡沫化了的资本严重缩水。股市缩水日经平均指数由最高的 1989 年的 38916 日元， 2000 年跌破 10000 日元，与 1989 年相比缩水 70以上。其间，虽在 1993年和 1999年出现过反弹，但均在 20000日元以下波动， 目前为 11500 日元左右；土地缩水土地价 格从 1991年开始连续 11年下跌， 2002年 1月1日的政府公市地价日本中央政府国土交通省调查的价格与最高价格的 1991 年相比，住 宅用地价格共下跌了 36 0，商业用地价格共下跌了 620，而且在东京、大阪、名古屋三大城市圈， 下跌幅度更大，同比下跌 521和 76 1。2政策

4、基调。针对国民经济出现的长期停滞，尤其是通货紧缩， 日本政府采取了以扩大国内需求为主要目标的 扩张性财政政策，这突出表现在以下两个方面。扩张。税收占国民收入比重下降由 1990年的 274，下降到1999年的221，参见表 1。同时，财政支出规模不断扩大。中央财政预算的债务依存度由 1990年的 84，上升到 2000 年的384参见表 2。另一方面， 1992 年至 1999 年，政府共采取了 12 次以扩大政府公共投资为中心的经济对策。采取经济政策，是在政府感觉到预算安排的扩张力度仍不够， 需采取追加预算时的特殊措施，可以理解为对预算扩张的强化或补充。在 1992 年至1999年的 8年里

5、，除 1996年和 1997 年未实施政府经济对策这两年预算安排仍是扩张的外，其余6年里每年两次， 反映了日本政府对经济的担忧和关心程度。据估算，这些政府经济对策共动用资金包括增发国债和减税等130 多万亿日元。3主要政策措施。日本政府实行扩张性财政政策的主要措施是扩大国债发行、 减税、扩大公共投资和增加社会保障支出等。1 扩大国债发行。年代初期日本公债规模不算大， 1992 年中央和地方公债余额包括中央和地方政府的公债，下同，占比重为 614。但在 90 年代国债规模迅速扩大， 2002年公债余额占比重上升为 1396，约 14倍。从绝对额上看， 日本约为 500万亿日元 90年代用现价计算

6、的基本上没有扩大， 1990年公债余额约为 300万亿日元， 2002年为 700 万亿日元其中中央政府国债占 70以上， 10 年增加了 400 万亿公债余额增大日元，年平均增加 40 万亿日元，年均递增 9。速度快，无疑是大量发行公债的结果。表 1 日本租税负担率单位税收社会保障负担合计国税地方税小计19901799527411338819931549 2441236419941458723212235319951 45892341323661996142923213336519971429223413637 1998134952 291436 8199912992221138359200

7、01399323214 372200114962361493851997年美国 15811727592367 有关国家英国 3751839393486 德国25537292252543情况法国 2986536325762注负担率为与国民收入相比。资料来源日日本银行国际局编 国际比较统计 2000年版； 日 财务省 2002年 4 月编发的宣传材料财政的现状与今后的方针 。表 2 日本财政赤字与政府债务中央财政预算债务依存度公债余额 中央与地方政府占比重美国意大利19908461455310541991765825951093199210159861911831993112636 3411991

8、99418769462612611995177766221252199628 8066131243 199721684759 11224199820973567119919993791169542118520003841252001343128520023691396资料来源日财务省 2002年4月编发的宣传材料财政的现状与今后的方针； 日 财务省财务综合政策研究所编财政金融统计日报 2001年第 5期。2 减税。在 90 年代，日本政府除在每年实施一些临时性减税措施外， 1994 年进行了一次税制改革。其主要特点是提高消费税税率，决定从 1997年 4月 1日起将消费税税率由 3提高到 5在

9、提高的两个百分点中一个百分点作为地方消费税，同时从 1995年开始降低个人所得税税率， 1999 年再次下调了个人所得税和法人税公司所得税的税率。个人所得税起征点由300 万日元提高到 330 万日元，低税率 10的适用范围由 300600万日元，扩大到 350900 万日元，最高税率由 50下调至 37。与此同时，以个人所得为税基的地方居民税都道府县民税和市町村民税也采取了减税措施。般经营性法人的所得税即法人税税率也由 37下调至 30。在增税减税同时进行的税制改革中， 减税的力度明显大于增税，税负呈不断下降趋势。日本税负 1990年为 274， 1999 年下降为 211，其后略有上升，

10、2002 年为229。1997 年因提高消费税税率税负略有反弹，但总体上未能阻止税负下降趋势。值得注意的是，日本政府的减税主要是针对国税的，地方税的税负在 90 年代保持了相对稳定，甚至稳中 有升，1993年为 90，2002年上升为 96，国税下降幅度增大，1990年国税税负为 179，1999年下降为 129，2002年为 140。3 扩大公共投资。扩大公共投资是扩张性财政政策的重点支出项目。在 90 年代，中央财政预算安排的公共投资支出保持了较快增长，每年比上年度增长 5左右 1997年为 13，1998年为-7 8，其在中央财政总支出中所占比重为 10 15。加上综合经济对策等追加预算

11、，政府公共投资规模相当可观。如 1998 年，中央财政预算安排公共投资比上年度下降 78，但是经过两次追加预日本中央政算后，公共投资支出比上年度实际增长 41 1。府公共投资除一般预算安排资金外，还通过财政投融资提供资金。在 90 年代财政投融资保持了较大规模。1990 年财政投融资计划总规模为 346 万亿日元， 1999 年上升为 529 万亿日元，年平均递增 4 8。由于财政投融资是有偿资金，其投向与私人资本存在一定的竞争关系，进入 90 年代后受到批判和质疑，其增长受到了一定的抑制，近年下降幅度更大。地方政府公共投资支出规模也较大， 1999 年都道府县和市町村政府预算中公共投资支出分

12、别占 225 和 113。日本公共投资主要用于交通、城乡基础设施，治山治水和社会福利设施建设等方面。由于日本政府加大公共投资力度，政府固定资产形成规模也大， 1998 年政府总固定资产形成占比重达 62，远高于欧美发达国家平均 2左右的水平。4 增加社会保障支出。日本社会保障实行收费制，其运营原则上独立于财政，由社会福利部门管理。但这并非意味着财政不承担社会保障支出， 相反财政资金在社会保障制度运营中发挥着十分重要的作用。政府除负责公共救助、公共卫生医疗等职责外，对于实行社会保险制度的医疗保险、 年金保险和失业保险也提供资金援助。在 90 年代，政府资金占社会保险制度给付总额的2030。实行扩

13、张性财政政策期间，把增加社会保障支出、1998是罕见的。90 年代各级财政社会保障支出增长较快，以中央财提高老年人群、低收入人群的收入水平也作为重要的措施。年，政府曾对低收入家庭提供 7000 亿日元购物券，这在发达国家中政为例， 1990 年社会保障支出为 11 63 万亿日元， 2000 年上升为168万亿日元，10 年增加 52万亿日元，年平均递增 38。中央财政支出中， 除作为国债成本的国债费外， 社会保障支出增长最快，其在中央财政总支出中的比重也由 1990 年的 17 5， 2000 年上升为 197。二、财政政策效果及微效的原因分析 90 年代以来日本实行扩张性财政政策， 增发了

14、 400 多万亿日元的公债， 相当于总额的 80。目前公债余额已相当于的 14 倍。扩张性财政政策对日本经济的恢复发挥了一定的作用，在 19951996 年和 2000 年两次出现了恢复性增长。但是，90 年代日本经济呈现出复苏短期化特点。1995 年和1996 年增长率分别达到 15和 50后， 1997年出现了下降 -25； 2000 年实现了 12增长后，2001 年又出现了下降 -0 5。长期的扩张性财政政策，虽然给日本经济带来了两次暂短的复苏，但是并没有从根本上强化日本经济增长的基础，没有把日本经济推向正常的增长轨道。因如此，在日本学术界，有人称 90 年代以后日本财政政策微效即效果

15、不大。众所周知，日本政府善于运用经济政策，在战后经济发展过程中，各项政策的运用起到了重要的促进作用。那么，为什么 90 年代以来扩张性财政政策的运用效果不理想呢 ?根本原因在于财政政策运用缺乏针对性， 而财政政策孤军作战， 以及公共投资效率下降进一步影响了财政政策的效果。90 年代日本经济的问题主要发生在国内经济，其对外经济基本上保持了较好的态势。如进出口总额， 1990 年至 2000 年年平均递增 37，其中出口年平均递增 4 3。贸易顺差，除 1994年和 1995 年两年稍有下降 外，其余年度均有所扩大， 1999年为 12304 亿美元，比 1990 年的由于对外经济6353 亿美元

16、增长 94，年平均增长 7 6。势头良好，日元也处于升值状态之中， 1990 年美元对日元的平均汇 率为 14488日元， 1995年升为 9398 日元年中最高值为 7975日元，其后有所下降， 1999 年平均值为 11391 日元，目前为 130日元左右。国内经济问题较多， 最突出的问题是有效需求不足。90年代消费增长非常缓慢， 基本上在 2左右，1998年为负数 -0 3。而且与政府消费相比，民间消费增长更加乏力。固定资产投资的情况则更糟。1992年至 1999年的 8年中有 6 年为负增长即下降，1998 年下降 83。同样，固定资产投资下降的主要原因是民间投资下降。有 5 个年度里

17、政府固定资产投资虽有增长，后期，政府固定资产投资增长减速，1997年和 1998 年甚至下降，主要是压缩财政投融资规模所至。导致日本国内需求不足的根本原因在于金融体系遭到重创。金融体系的创伤不仅严重影响了消费者和投资者的预期和信心，而且弱化了金融机构的功能。有的年度增长幅度还相当大，如 1992 年和 1993 年分别增长 16090 年代和 15 2，仍没能改变总固定资产投资下降的格局。资本泡沫膨胀时期，金融机构也直接或间接地参与泡沫活动之中。一方面，金融机构资产泡沫化。在股市和土地价格飞涨时期，金融机构的资产也以股票等有价证券和土地为主。如 1989 年 3另一月城市商业银行的有价证券账面

18、收益曾高达 34 万亿日元。方面，在当时日本金融分业经营的框架下， 金融机构通过向以证券交易和不动产买卖为主要经营内容的企业包括金融、财务企业等融资，实际上间接地将资金投入证券和土地市场。已经倒闭的 7 个住宅专业金融公司就是典型的例子。总之，在泡沫经济时期，日本金融机构资产也以严重泡沫化了的证券和土地为主。资本泡沫的破灭， 不仅导致金融机构的资产严重贬值， 而且由于贷款或融资对象的资产贬值，导致经营困难，甚至倒闭，不能还贷，致使金融机构的不良债权大幅度增加。日本政府关于不良债权的统计标准不断变化，其统计数字也不尽相同。1998 年 10 月金融监督厅公布日本金融机构有问题债权为 87 万亿日

19、元。2001年 9 月公布的金融机构不良债权为 434 万亿日元，其中银行 325万亿日元。金融资产贬值，不良债权增加，对日本经济的打击是破坏性的。一方面，由于消费者和投资者对金融机构的信心不足，出现了谨慎消费与谨慎投资，导致有效需求不足。日本居民资产以在金融机构的存款尤其是定期存款为主，据统计， 1996 年底日本居民个人金融资产的 52是定期存款美国为 17， 11为现金或活期存款美国为 2。金融机构的风险增大及其表面化，严重影响了居民对90金融机构，乃至日本经济的信心和预期，出现了谨慎消费。年代初以来日本法定利率多次下调，由 1990 年 8 月的 6 00，1999年实行零利率，同期居

20、民消费并没有明显增长。尤其是居民消费贷款在 90 年代一路下滑。居民谨慎消费影响国内需求， 加上生产经营性公司、 企业本身资产贬值导致经营困难和负债增加， 投资者也出现了谨慎投资倾向。另一方面，金融机构在大量不良债权和资产贬值的影响下，出现了惜贷行为，金融功能严重弱化。90 年代，日本货币供应量 1 增长率一直在 5左右，有的年度超过 10，而银行贷款增长率很低，仅 1左右， 1998 年利 1999 年为负 数，如上所述， 日本经济的问题出在金融体系上，而日本政府的对策 重点放在扩大公共投资和启动消费上其中也有一些解决金融体系问 题的对策，但成效不大，一定意义上讲是下错了药，政府措施缺乏针

21、对性，这是日本 90 年代以来长期财政扩张政策效果不佳的主要原因。与此同时， 财政政策扩张缺乏必要的货币政策配合， 由于金融机构惜贷，实际上形成了财政政策孤军作战的局面， 这也是影响财政政策效果的主要因素之一。此外，公共投资效率下降也是影响财政政策效果的因素之一。日本 90 年代扩张性财政政策主要是扩大公共投资，试图以此来扩大内需。但是，公共投资扩大内需的效果与投资效率是有关系的。只有当投资能带动民间的投资或者区域、产业的发展时，其效果才大，这就是所谓乘数效应。所周知，日本 70 年代末步入发达国家，其国内基础设施建设已具有 相当规模，在此基础上再过份扩大公共投资，往往是奢侈或浪费。眼下，我国

22、理论界有一种观点，认为日本政府在 1997 年采取了紧缩的财政政策，扑灭了日本经济复苏的势头，导致日本经济长期萧条。从而洋为中用， 提出我国应吸取日本的教训， 不得调整目前积极财政政策的政策取向。笔者不能苟同这一观点，认为，他们对日本教训的把握不够准确。日本经济在 1995 年开始恢复增长， 1996年增长率达 5。政府针对这一情况对其扩张性财政政策进行了调整。具体讲 1 通过了财政结构改革法案，提出到 2003年消除赤字公债不包括建设公债发行， 并在 1997年和 1998年编制了相对紧缩的预算， 财政预算规模增长幅度下降， 中央财政债务依存度1997 年比由年度的 280下降为 216。2

23、1997年4月1日起，消费税税率由 3提高到 5 1994 年通过的税制改革法律确定。31996 年和 1997 年末实施特别的经济对策。但是，从结果看，1997 年的财政政策并非紧缩，而是扩张减速。虽然 1997 年的税负比 1996年仅上升 02 个百分点提高消费税税率的影响， 但债务余额继续扩大， 1997 年末公债余额占比重为 847，比 1996 年上升 41 个百分点。虽不能完全否认财政政策调整对日本经济的影响，但是，如前所述，日本经济长期不景气的根本原因，是金融体系遭重创。假定日本政府在 1997 年不调整政策取向， 日本经济是否就会保持较好增长势头呢 ?回答是否定的。1997

24、年日本经济出现再度下滑， 除固有问题影响外， 东南亚金融危机的影响也不可忽视。1997年东南亚金融危机虽没有直接波及日本，但它影响了日本的出口， 以及日本在东南亚地区合资企业的收益， 同时还影响 了日本投资者、消费者的信心和预期，从而影响日本经济的增长。1997 年经济增长回落是多种因素的结果，决不是调整财政政策的教训。其后， 1999年日本经济重又出现过复苏势头，但仅维持了几个月， 2000 年下半年开始就又转向下降，其间财政政策并未进行调整。总不能把这次下降的原因又归结为财政政策吧 ! 日本经济在复苏与萧条之间挣扎，是其经济本身的症结决定的。此外，作为结论，认为财政政策取向不可调整， 这在

25、理论上也是存在问题的。作为景气调整财政政策， 根据经济景气情况调整政策取向是必不可少的。没有调整就无政策可言。而且这一观点的理论前提也是值得商讨的。该观点认为扩张性财政政策取向不可调，意味我觉着政府大量的国债和大规模投资是国民经济运行的前提。得，如果一国国民经济运行离不开政府的大规模投资， 或者说离开政 府大规模投资就要出现问题，那么这种经济就不是健康的经济。我认为，我国在实施财政政策时，要吸取日本政府投资效率低下，从而导致政策效果不大的教训， 要随时注意财政政策的效果和财政政策取向的调整。三、日本财政政策展望 1日本经济社会面临的难题。当前日本经济社会面临的最主要难题有经济增长依然乏力，人口

26、老年化进程加快和财政能力低下等， 它们是决定今后财政政策取向的基本因素。首先，经济增长乏力。根据内阁府公布的 2001 年度经济财政白皮书，日本政府对当前日本经济增长的预测并不乐观。因出口的恢复，国内库存调整和资本存量调整的结束等，预计 2002 年度下半年经济会恢复增长， 但增长率在 1左右，而且后劲明显不足。主要原因是金融体系问题影响投资者和消费者预期，制约投资和消费的扩大。而且政府推进的结构改革在近期内将增加企业倒闭和失业，加上美国经济的不透明性，经济恢复的动力明显不足。其次，人口老年化进程加快对财政压力增大。1999 年日本 65 岁以上人口占总人口的比重称为老年化比率为 16 7，已

27、进入高度老年化社会。不仅如此，日本人口老年化进程十分快速。据日本政府预测，老年化比率在2010年将超过 20，2020 年将达 25以上，成为世界之最。口老年化不仅意味着劳动人口减少， 影响经济发展后劲， 而且将加大政府社会保障支出压力。据测算， 70 岁以上人口人均每年的医疗费为年轻人的 5 倍，加上现收现付制年金账户的高额赤字等， 其对财政的压力是巨大的。再次，财政债台高筑，能力弱化。90年代以来的长期扩张性财政政策，导致财政赤字扩大，债务累积。2001年中央和地方政府公债余额相当于的 129 倍， 2002年预算通过后，则进一步上升为 14 倍。不仅在西方发达国家，在世界范围内也是十分突

28、出的。根据内阁府的测算，假定社会保障水平及其他税制不变， 2005 年开始以提高消费税为主来实现长期财政平衡，则消费税税率应提高到 23，同样条件下， 2020 年开始运作，则消费税税率应提高到 34。日本目前的税制结构以所得税为主，在所得税税制不变的情况下，将消费税税率提高到20以上，基本上是不可能的。正因如此，日本政府认为调整财政政策取向已刻不容缓。2今后财政政策展望与小泉结构改革。日本理论界、 产业界和政治家中， 对今后财政政策取向的看法分歧较居民开始选择银行。经营好、信誉好的银行将能吸纳更多的居小泉济复苏是基础，只有经济复苏了才能真正解决财政问题。纯一郎在日本有怪人之称，在政治家圈内也属于非主流派。能成为总理也是人们对主流派政策丧失信心的后果。小泉内阁诞生后，极力主张结构改革，结构改革的核心是压缩政府支出，缩小政府职能范围，加强竞争，活跃市场。从财政政策上讲，主张实