试论我国现行的行政强制执行体制

1、本科生毕业论文（设计）题 目: 试论我国现行的行政强制执行体制 姓 名: 沈佳俊 学 院: 人文社会科学学院 专 业: 法学 班 级: 法学42班 学 号: 2264219 指导教师: 周中建 职称: 副教授 2008 年 5 月 20 日南京农业大学教务处制目 录摘要1关键词1abstract1key words1引言1一、我国现行的行政强制执行模式2（一）行政强制执行的概念和特点 2（二）我国现行的行政强制执行模式 21相关法律规定22行政机关自行强制执行的情况23现行模式的特点2二、现行模式的优缺点2（一）我国所规定的行政强制执行主体的优点 2（二）我国行政强制执行模式的缺陷 31对行政

2、相对人合法权益的保护存在明显的法律漏洞32有损司法机关的权威33与行政行为效力原理及其规则严重脱节，大大降低了行政效率34致使司法与行政的角色错位，浪费了有限的司法资源4三、国内外行政强制执行的理论和实践 4（一）国外行政强制执行手段的多样化 41公布违反事实42撤回受益行政行为43拒绝给付44行政刑罚45. 加算税4 （二）国内的几种改革思路 5四、构建新型的行政强制执行体制 5（一）立足国情，重构新体制 51国外的经验借鉴52我国应该选择的模式5（二）新型模式的理论支持 5（三）新型模式的制度支持 6（四）新型模式的司法支持 7五、结语 7致谢8参考文献8试论我国现行的行政强制执行体制法学

3、专业学生 沈佳俊 指导教师 周中建摘要：我国现行的行政强制执行体制是“以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关强制执行为例外”。这种体制有一定的合理性，但是其缺陷也十分明显。从我国行政强制执行的实践来看，现行体制是弊大于利。本文将通过比较分析国内外对于解决行政强制执行问题的观点和方法，在借鉴国外行政强制执行的改革经验和采纳国内学说中的合理成分的基础上，提出自己的观点。笔者认为，行政强制执行权应该回归行政机关，即我国应该建立“以行政机关自行强制执行为主，以司法强制执行为辅”的新的行政强制执行模式。关键词：行政强制执行体制；弊端；改革；执行权回归on administrative enforcem

4、ent system in chinastudent majoring in law shen jiajun tutor zhou zhongjianabstract：chinese administrative enforcement system is “take applies for the peoples court to enforce as the principle, the administrative organ take enforces as the exception”. this system has a point rationality, but its fla

5、w is also very obvious. judging from chinese administrative enforcement practice, the existing system is more harm than good. in this paper,the author will compare and analyse the viewpoints and methods to resolve the enforcement issues both at home and abroad. on the base of the foreign experiences

6、 in reform and to accept in the domestic theory in the reasonable ingredient foundation, proposes own viewpoint. the author believes that the enforcement of the executive authorities should return to the administrative organ, our country should establish the new administration enforces pattern. “enf

7、orces voluntarily by the administrative organ primarily, enforces take by the judicature as auxiliary”. key words: the system of the administration enforces; defects; reform; the return of the power引言行政强制执行直接涉及公民的财产权与人身权，对社会生活的影响十分重大。人们常常将这类行为形象地比喻为“双刃剑”。行政强制执行模式，体现了行政强制执行权的归属问题，是制定行政强制执行法必须首先考虑的要素。

8、目前，我国的行政强制执行模式是“以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关强制执行为例外”的混合型体制，这种模式有一定的优点，但是其缺陷也非常明显。本文将通过综合分析现行模式的利弊，并且借鉴国外行政强制执行的经验，提出自己的解决方法，以期对我国的行政强制执行立法提供有益的参考。一、我国现行的行政强制执行模式行政强制执行模式，体现了行政强制执行权的归属问题，是制定行政强制执行法必须首先考虑的要素。我国现行的司法主导型的行政强制执行模式在一定程度上符合我国的现实国情，并且具有一些自身的特点。（一）行政强制执行的概念和特点行政强制执行是指公民、法人或其他组织不履行行政机关依法所作行政处理决定中规定的义

9、务，有关国家机关依法强制其履行或达到与履行义务相同状态的行为。112-13（二）我国现行的行政强制执行模式1相关法律规定根据我国1989年制定的行政诉讼法第66条:“公民、法人或其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释第87条规定:“法律、法规没有赋予行政机关强制执行,行政机关申请人民法院强制执行的,人民法院应当依法受理”。“法律、法规规定既可以由行政机关依法强制执行,也可以申请人民法院强制执行,行政机关申请人民法院强制执行的,人民法院可以依法受理”。216-17我国

10、目前的行政强制执行的现状是:行政机关中申请法院强制执行的约70%,行政机关自行执行的占23%,行政机关和法院选择执行的约占3%,法律没有明确规定由谁执行的约占4%。2行政机关自行强制执行的情况以申请人民法院强制执行的案件居多,表明强制执行权原则上属于法院,只有在例外的情况下才由行政机关自行强制执行。根据行政诉讼法及解释的有关规定,例外情况主要包括以下几种: 公民、法人或其他组织对具体行政行为在法定期限内不起诉又不履行的,法律规定由行政机关强制执行的；公民、法人或其他组织对具体行政行为在法定期限内不起诉又不履行的,法律规定可以由行政机关强制执行,也可以申请法院强制执行的;其它涉及专业性、技术性较

11、强的,一般由法律规定,专项授予行政机关,如治安管理处罚条例中的强制传唤、强制拘留；国营企业调节税征收办法中的滞纳金等。3123-1243现行模式的特点根据以上规定和数据，理论界一般把我国现行行政强制执行模式概括为“以申请法院强制执行为原则，以行政机关强制执行为例外和补充”。其特点为：(1)申请人民法院强制执行不需要经过诉讼程序；(2)法院对申请作形式上和实质上的审查；(3)申请如经法院批准、同意，原行政强制决定就成为司法强制决定，法院可以运用其司法强制执行权，强迫当事人履行义务；(4)从我国已有法律规定的情况看，法律授权行政机关享有强制执行权的一般属于各部门专业范围内的强制执行，或属于各行政机

12、关普遍需要的，或是一项特别的财产权。二、现行模式的优缺点我国现行的行政强制执行模式是“以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关自行强制执行为例外”。这种模式有一定的优点，但其缺陷也十分明显。（一）我国所规定的行政强制执行主体的优点1较多地实行由行政机关申请法院强制执行的执行模式，有利于防止行政机关滥用行政强制执行权，并具有督促行政机关依法实施行政行为的功能。2较多地实行由行政机关申请法院强制执行的执行模式，有利于保护行政相对人的权利。3较多地实行由行政机关申请法院强制执行的执行模式，还在一定程度上体现了“司法终局”的原则，并在一定程度上促进了行政执法人员依法行政观念和意识的培养和提高。4有限的

13、行政机关自行强制执行，可以解决因专业性、技术性较强的行政行为不宜由法院执行的问题，也可以解决因时间和情势紧迫而需要迅速执行的问题。（二）我国行政强制执行模式的缺陷1对行政相对人合法权益的保护存在明显的法律漏洞在司法主导型的行政强制执行模式中，行政行为一经作出，其是否具有强制执行力，还有待法院行政庭审查其是否合法后，才能最后确定。因此，就会给行政相对人一个误导，使其放弃正常的救济途径:行政复议、行政诉讼。一旦法院作出强制执行的决定，行政相对人对之就毫无救济权利可言。因为，已过法定期间，其自然不能通过行政复议、行政诉讼来保护自己的合法权益了。而且造成当事人在法定期间内，既不起诉，又不履行义务的原因

14、很多，某些原因是合理甚至是合法的。原因表现如下：其一，当事人无过错延误了法定期间，例如行政主体在作出行政行为时，没有履行明示义务，未能告知行政相对人提起行政复议、行政诉讼的时间、方式、途径等。在这种情况下，由于是行政主体的过错，却要剥夺当事人的救济权利，是极不公正的。其二，立法者为了抑制业已泛滥的乱罚款、乱摊派、乱收费等违法现象，直接赋予当事人以抵抗权。例如行政处罚法第五十六条规定：“行政机关对当事人进行处罚不使用罚款、没收财物单据的，或者使用非法定部门制发的罚款、没收财物单据的，当事人有权拒绝处罚并有权予以检举”。然而，当事人抵抗权的行使，在形式上符合申请行政强制执行的“在法定期间内既不起诉

15、，又不履行义务”的条件，而法院执行庭对行政强制执行申请书仅作形式审查，不可能真正了解真相。这样当事人因行使了法定权利，反要承受不可救济的权利损害，这显然是不合理的。456-572有损司法机关的权威从司法权的内涵来看，司法权的本质是“权威性”，具有事后性、被动性、最终性等特点。根据我国现行的有关行政法律、法规的规定，法院对行政机关的强制执行申请应进行审查，决定是否予以执行。这实际上是一种事前审查，显然违反了司法权的事后性、被动性、最终性的特点。行政机关在申请法院执行时，法院不必通过审判组织，而仅仅通过执行机构，不通过审判程序而仅由执行人员的审查即可确认行政机关的强制执行决定是否有效。3 与行政行

16、为效力原理及其规则严重脱节，大大降低了行政效率通说认为，行政行为一经作出并自告知、受领或附款规定之日起，即具有四种效力:公定力、确定力、拘束力和执行力。其中，执行力最具有现实意义，它对于行政行为内容的实现起着决定性作用。行政行为效力原理在我国实体法上的主要表现是行政诉讼法第44条有关“起诉不停止执行”的规定。然而，现行行政强制执行却与其严重脱节。依行政诉讼法司法解释第94条的规定，一般情况下，人民法院在诉讼过程中，对被告申请强制执行的不予执行，只在极少数特殊情况下才可以先予执行。可见，“起诉不停止执行”实际上只适用于行政机关自力执行的情形。但由于在现行体制下，行政机关自力执行所占比重极小，因而

17、上述原则已处于被“搁置”的状态。534-35法院关于贯彻执行若干问题的意见（试行）第85条规定：“人民法院认为执行具体行政行为，确有错误，经院长批准，不予执行，并将申请材料退回行政机关”。这就意味着被退回的行政行为就失去执行力了。然而，行政行为的效力除非被有权机关撤销，其一直有效。这样，一方面行政行为具有公定力、确定力、拘束力；另一方面行政行为却没有执行力。这不仅对行政管理不利也违背了一般行政法原理。4 致使司法与行政的角色错位，浪费了有限的司法资源从中国当前的现实来看，“执行难”成为法院生效的判决的“权威”的挑战，法院本身的生效判决尚且难以执行，更何况由行政机关申请的行政强制执行。在我国各级

18、法院尤其是基层法院审判任务日益繁重的情况下，司法机关是否还有足够的精力去审查、执行大量的非诉行政案件。司法的内涵应当是“司法机关依法对争议所作的具有法的权威的裁判”，其本质是“权威裁判”。换言之，人民法院始终扮演的是一个消极、中立且无偏私的裁判者的角色。然而，法院接受行政机关的申请去强制执行行政决定，使法院对行政机关的支撑功能远远超过了监督功能，“法院成了政府机关的执行部门，司法权力与行政权力又形成一股合力来对付行政相对人，实际上否定了行政诉讼制度存在的基础。”毫无疑问，在我国行政诉讼制度运行环境尚不尽人意的情况下，这无疑是对司法资源的浪费，且对于司法权威的树立也是十分不利的。645-46三、

19、国内外行政强制执行的理论和实践近年来，国外对于改进行政强制执行体制方面有许多新的措施，尤以美国和日本居多，而国内近年来也形成了几种比较集中的改革思路。 （一）国外行政强制执行手段的多样化1公布违反事实指私人不按照行政机关的要求采取行动包括不履行有关义务或者不服从行政指导时，行政机关可以将该事实予以公布，使民众广而知之，对其施加心理的压力，以实现义务的履行或确保行政指导的实效性。日本国土利用计划法第26条即有此规定，美国将此称为“作为制裁的信息披露”。78-102 撤回受益行政行为指经许可、认可从事经营等活动的人员违反有关法令时，行政机关通过撤回或取消许可、认可，予以制裁，这种方式能够起到间接强

20、制义务人履行行政法上所负义务的效果，这主要是日本确保行政义务履行的一种执行方式，在美国的强制执行制度中也存在着与此类似的手段。3 拒绝给付指私人的相应行为欠缺适当性，行政机关便采取拒绝供给自来水、电、煤气等生活所必需的服务，以督促私人纠正相应行为，或者通过保留该手段，以事先规制私人行为、确保义务得以履行的手段。日本东京都公害防止条例第35条即有此规定。采取拒绝给付是因为被强制履行的行为不是法令规定的义务行为。4行政刑罚指当事人不履行行政法义务或行政决定时，法律规定由刑事法院按照法定程序做出刑罚判决，依靠当事人对刑罚的恐惧而促使其履行义务。在美国、法国和日本都采用这种手段来确保义务的履行。在美国

21、，当事人如不遵守行政决定，无论这个决定是普遍性的条例或是需做具体性的处理，只要法律认为必须严格遵守，都可按照规定刑罚作为执行的保障。行政机关对于不执行行政决定的人，应向检察机关检举，由后者向法院提出追诉，刑罚在一般不妨碍行政机关的情况下，同时采取必要的行政处罚和请求赔偿损失。但是，法院在判决刑罚以前，必须首先审查行政决定是否合法成立，以及当事人是否违反行政决定。在法国，最典型的用刑罚保障执行的行政行为是警察条例。凡违反警察条例，而在该条例和其他法律中又没有规定处罚时，适用刑法典中关于违警处罚的规定。8132-1335加算税是指纳税义务人不履行申报、缴纳等法律上的义务时所赋的行政上的措施。日本国

22、税通则法第65条即有此规定。其目的在于“以此防止少申报、不申报等违反纳税义务的发生”，是“基于提高纳税的实效性宗旨的行政上的措施”。923-35（二）国内的几种改革思路1在坚持现行司法主导型执行体制的前提下，适当扩大行政机关的强制执行权他们认为，为了防止强制执行权的滥用、维护行政相对人的合法权益，仍应坚持以人民法院实施行政强制执行为主的体制。同时，为了改变行政效率低下的状况，也应适当地扩大行政机关的强制执行权。为了划清二者之间的执行权限，学者们还提出了执行标的说、法律后果严重程度说、案件影响大小说、对相对人权益影响大小说、案件执行难度说、执行紧迫程度说等近十种区分标准。10123-1252在行

23、政相对人拒绝履行具体行政行为所确定的义务时，通过行政公诉程序将其提交法院予以审判1176-77持这一观点的学者认为，当行政机关的执行申请被法院驳回以后，具体行政行为所确定的权利义务就会处于一种效力不确定的状态，行政机关对此将束手无策。为了改变这一状况，行政机关以行政相对人为被告提出行政公诉，通过法院的审判来予以解决。3在维持现行体制的基础上，将审查和执行职能在法院和行政机关之间进行分配，即法院只负责对行政决定合法性等内容的审查，具体执行则完全由行政机关负责1223-24持这种观点的学者认为，从制度的价值内涵上考虑，应坚持现行的司法执行模式，但为了解决效率低下的问题，应将执行职能从法院分离出去，

24、以便其能集中精力实施审查。同时，为了防止行政机关滥用强制执行权，法院还必须事先审定执行的内容和范围。4主张将行政强制执行权回归行政机关，建立行政主导型的强制执行体制1344-55这种观点认为，无论从国家机关之间的职权分工上，还是从行政强制执行自身的性质、价值实际运行上看，都应当对现行执行体制进行彻底改革，由行政机关统一行使行政强制执行权。四、构建新型的行政强制执行体制比较国内外的几种改革思路，在肯定其优点的同时，也看到了各自的不足之处 。在建立新型的强制执行模式时，必须同时建立起各种经常性的法律机制以便对其加以控制，从而保障新体制的正常运行。（一）立足国情，重构新体制1国外的经验借鉴从国外以司

25、法强制执行为主的美国模式，以行政间接强制为主的德奥模式和以代执行为核心、其他手段为补充的日本模式可以看出，世界上没有公认的绝对好的行政强制执行体系，只要符合本国国情的便是最好的。2我国应该选择的模式在重构我国行政强制执行体制时，应立足于我国实际、正确协调效率和公正的关系，从我国的地域广大、人口数量众多且素质参差不齐、行政效率较低、国家的法治化处于初始水平的国情出发，根据“三个有利于”的原则，笔者认为宜选择与国情切合程度较高的“以行政机关自行强制执行为主，以申请人民法院强制执行为例外的体制”。其含义是指除法律、法规规定必须由人民法院执行的行政处理决定之外，其他一切行政处理决定都由行政机关自己进行

26、执行的行政强制执行体制。将大部分行政强制执行权归还行政机关不但必要而且可行。（二）新型模式的理论支持1.行政强制执行的概念的内涵决定了行政主体应当拥有强制执行权“行政强制执行是指公民、法人或其他组织不履行行政机关依法所作行政处理决定中规定的义务，有关国家机关依法强制其履行义务或达到与履行义务相同状态的行为。”1412-15行政强制执行设立的着眼点在于使得行政相对人能履行行政机关设置的义务，达到维护社会秩序的目的。因而，就行政强制设立之使命而言，完成强制的任务，达到维护社会秩序的目的是第一位的。让具有专业性、技术性知识的行政机关成为执行强制措施的主力军，无疑更关注到行政强制的原始使命，有利于行政

27、强制发挥其应有的作用。2.有利于解决当前行政效率低下的弊端行政效益原则要求我们在行政法律制度的设计中，要体现以较小的成本耗费获取最大的法律效果和社会效果。目前我国正处于市场经济完善阶段，市场经济体制作为一种对社会资源进行高效、合理配置的模式，客观上也要求与之匹配的法律制度的设计要体现运行效率，从而促进社会的全面发展。行政主体行使强制执行权，有利于提高行政效率，节约行政成本，减少不必要的环节，及时、快捷、高效地处理行政违法行为，做到“令必行，禁必止”，达到法律效果与社会效果的统一。1532-353.有利于政府职能的转变，加大政府的执法力度政府改革的核心是政府职能的转变，其实质也就是政府行政权的重

28、新配置。减少行政审批权、行政许可权，加大行政执法权已成为行政权重新配置的趋势，尤其是行政许可法颁布后，在市场经济活动中，政府参与意识逐渐淡化，监督意识逐渐增强，为了保证市场经济主体在市场经济活动中公平竞争，为了维护自由公平的市场经济秩序，必然要对破坏公平竞争秩序行为，扰乱市场经济秩序者予以严惩，必然要加大执法力度，而执法力度的核心就是行政制裁，行政强制执行权恰恰是行政主体实施行政制裁最及时、最有效的保障手段之一。1666-684.行政救济制度的建立与完善，能为行政强制执行权的法律归位提供了制约机制不赞成行政主体拥有强制执行权的人最为担心的是害怕行政主体的行政权的滥用与扩张，担心行政相对人的合法

29、权益得不到保护，但，随着我国行政立法不断加强，随着救济制度的建立与完善，随着行政监察法、行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法、行政许可法及相关司法解释的贯彻执行，这种担心越来越显多余。行政救济的核心就是为行政相对人提供强有力的救济途径，就是维护行政相对人的合法权益，对行政主体实行有效监督，其实质就是对行政权、行政行为的有效制约，为行政强制执行权的滥用提供坚实的制约机制。5.有利于平等对待行政主体，平等地保护公共权利众所周知，行政主体由于其职责不同、性质不同，其行政权的内容必然有所不同，必然有所差异。每一个行政主体只能在自己的行政职权范围内行使权力。履行行政职权，否则就会有越权或滥用权力之嫌，但这

30、种职责的差异性，并不能否认行政权的共性之一，即行政执行性，也是说，每一个行政主体在本职权范围内都应当有与其职责相匹配的行政执行权，同时，这种职责的差异性也不能成为对公共权利实施不平等保护权力的借口，因此，在行政强制执行的法律设计中应平等地对待每一个行政主体，应平等地赋予每一个行政主体与其职权相一致的强制执行权，这样，才能真正体现法律的公平性、平等性，减少行政主体的特权，有效地发挥行政主体的公共权力，平等地保护公共权利。（三）新型模式的制度支持1、建立行政行为的无效制度如果行政机关据以执行的行政行为存在明显违法时，行政相对人可以对其执行予以抵制，使行政行为处于无效。虽然行政行为作出之后，具有公定

31、力，在规定的期限内，当事人必须履行，但是，行政行为的公定力并不是绝对的，它也存在一定的界限。因此，在建立以行政机关强制执行为主的体制时，必须及时确立行政行为无效制度，保证行政相对人对一些重大而明显违法的行政行为享有拒绝履行权，合法地抵制行政强制执行权的恣意行使，保护自己的合法权益。17245-2462、完善行政强制执行程序“一部健全的法律，如果用专横的、武断的程序去执行，不能发挥良好的效果。一部不良的法律，如果用一个健全的程序去执行，可以限制或削弱法律的不良效果。”1865-66 ，行政程序，一方面能保障行政强制执行活动的顺利进行，提高行政效率;另一方面，能保障行政强制执行的合法性，确保行政相

32、对人的合法权益不被侵犯。首先，确立告诫程序，具体行政行为作出以后，该具体行政行为及其所确定的义务，只有为义务人知悉，才能对义务人产生法律效力。告诫程序是整个强制程序的核心，它的设定在相当程度上可以延缓或减少强制手段的使用和行政强制执行的措施。此外，强化听证程序，在行政强制执行决定作出之前，应义务人的要求而进行，其范围是拟作出“限制人身自由、重大财产的处置的行政执行决定”。3、坚持适时、适当、比例原则行政强制过程中目的一旦实现，则应停止一切强制行为；凡是有其他可供选择的行政强制手段时，应先用最轻的行政强制执行措施，避免给相对人造成损失；实施行政强制措施应以必要为限，由轻到重依次进行，优先选用较轻

33、的强制措施和间接强制措施；行政机关在选择何种手段达到什么目的时，应考虑兼顾社会公众利益及个人利益。1968-704、完善行政强制执行的救济制度应当采用行政和司法救济并重型。其特点在于由于它们把执行行为视作“行政处分”，因此适用对“行政处分”的法律救济，如果当事人对行政强制执行行为不服，可获得完整的行政救济和司法救济。同时完善国家赔偿和行政复议以及行政诉讼制度。（四）新型模式的司法支持1对公民人身的强制执行，如行政拘留、强制隔离、带离现场、强制传唤、强制履行兵役等，应由人民法院实施强制执行2026-30因为人身权是公民最基本的权利，是公民行使其他权利的前提和先决条件。而且一旦涉及公民人身的强制执

34、行终结，如有错误几乎难以补救，即使公民事后可通过国家赔偿等途径得到金钱补偿，然而，金钱补偿往往难以弥补公民身心健康的损害。因而对人身的强制执行应当有法院判决权的介入，通过法院对涉及人身的行政决定的合法性等进行审查，并决定是否实施，往往比事后的补偿更能保障公民的合法权利。2对公民、法人、其他组织影响重大的人身之外的直接强制一般也应有法院介入2155-56直接强制是以国家机关所拥有的强制力直接加之于义务人实现义务内容的执行方式，如果适用不当，极易造成对义务主体的合法权利和利益的侵害，因此，各国对强制力的使用都较为慎重。在我国，即使法律对直接强制的适用条件和程序都作了非常严格的规定“一般情况下，只有

35、在无法采用代执行、执行罚的情况下，或者虽采用了代执行或执行罚，仍然难以达到目的时，才能适用直接强制，也应当由人民法院对作为执行依据具体行政行为的合法性等进行审查并做出是否准予执行的裁定。五、结语通过以上的分析、总结，可以看出，我国现行行政强制执行模式是弊大于利，所以改革我国的行政强制执行体制势在必行。在我国，既没有“司法权优先”的法律传统，也没有“行政权专断”的现实基础。我国应从现实国情出发，在综合考虑行政效率和对行政相对人权利的保护等各方面因素的基础上，建立“以行政机关自行强制执行为主，以申请人民法院执行为辅”的新型的行政强制执行体制。这种体制可以有效解决现行体制行政效率低下的弊端，并且能够防止行政强制执行权的滥用，是我国行政强制执行体制改革应该选择的一种模式。致谢经过一年的写作和研究，我的学士论文终于完成了。在这个令人高兴的时刻，我首先要感谢我的导师周中建老师。在论文的写作过程中，从材料的提炼与取舍到论题的调整与深入，从论文的体例安排到内容的充实，周老师都一一加以指导，给我许多有价值的建议。在文章的修改过程中，周