中国能源税制的现状、问题及对策(税务研究 2009)

1、文章来源：税务研究 2009年07期 第16-20页 作者：首都经贸大学财政税务学院，副院长、教授、博士生导师中国能源税制的现状、问题及对策首都经济贸易大学财政税务学院 蔡秀云摘要：任何制度的改革与完善都必须以现行制度和政策为起点。而且不同的能源经济发展状况对能源税制的需求是不同的。因此本文主要分析我国现行能源税制的现状和问题，并在此基础上提出了完善我国能源税制的对策。关键词：能源税制 能源资源税 能源消费税 能源环境税一、中国能源税制的现状分析能源税制是一国政府为了推动能源可持续利用和环境保护，对能源开发、生产、消费过程中的各经济主体及其经济行为征收税费的一种税收制度。它不是一个单一的能源税

2、种，而是由与能源相关的税（能源资源税、能源消费税、能源环境税）、费等共同构成的、税费合一的一整套能源税费体系。能源税制是政府对能源行业进行调控的重要制度安排。应该肯定的是，一直以来我国政府十分重视运用税收手段对能源行业进行调控。特别是1994年税制改革以来，为解决日益严重的能源环境问题，在完善能源资源有偿使用制度的同时，还注重通过资源税、消费税、增值税、所得税等税收手段，推动能源产业的发展。而正是这样一些税收手段，构成了目前我国能源税制的主要内容。按我国现行法律、法规的规定，我国现行能源税制主要由：税收、收益金、资产收益和行政事业性收费四个部分组成。中国现行能源税制构成图资 源 税 等税 收矿

3、产资源补偿费探矿权使用费采矿权使用费探矿权价款能源税制 收 费采矿权价款矿区使用费勘察登记费开采登记费 收益金石油特别收益金（一）能源税收的现状我国现行能源税制中的能源税收，主要包括我国现行的资源税以及增值税、消费税、所得税和城市维护建设税等税法中与能源相关的税收内容。资源税、消费税、增值税都是目前我国能源税制中的重要税种。资源税调节的重点是能源生产经营;消费税具有寓禁于征的目的性，其调节的重点是能源消费；增值税则对包括能源产品在内的所有商品货物普遍征收，2009年1月1日增值税全面转型后，规定油气田企业为生产原油、天然气提供的生产性劳务应缴纳增值税。能源行业企业的经营活动除了受上述税收调节外

4、，还要交纳企业所得税、关税、城市维护建设税、教育费附加、房产税、城镇土地使用税、车辆购置税、车船使用税等。它们都有一定的能源调控作用。如车辆购置税和车船使用税提高了购置和使用车船的成本，对减少机动车使用量、节约能源起到了一定的调控作用。为扩大内需，促进节能，经国务院批准，对2009年1月20日至12月31日购置1.6升及以下排量乘用车，暂减按5%的税率征收车辆购置税。（二）特别收益金和能源资产收益石油特别收益金，是指国家对石油开采企业销售国产原油因价格超过一定水平所获得的超额收入按比例征收的收益金。国务院决定自2006年3月26日零时起，对石油开采企业销售国产原油因油价上涨超过一定水平(40美

5、元/桶)获得的超额收入，征收石油特别收益金。征收目的在于从高利润垄断行业中切一块利润，补贴受成品油价格调整影响较大的困难群体和公益性行业。我国现行能源税制中的能源资产收益主要包括矿产资源补偿费、探矿权使用费、采矿权使用费、矿区使用费、探矿权价款和采矿权价款等。矿产资源补偿费和矿区使用费是矿产资源有偿使用制度中矿产资源有偿开采、有偿使用的重要体现，前者由采矿权人缴纳，后者由开采海洋石油的中外企业和中外合作开采陆上石油的企业按照每个油、气田日历年原油或天然气总产量和规定的费率缴纳；探矿权、采矿权使用费是能源矿产资源有偿使用制度中矿业权有偿取得的重要体现。由探矿权、采矿权人在领取勘查、开采许可证时，

6、向矿权登记管理机关按勘查、开采区块面积逐年缴纳；探矿权、采矿权价款是探矿权、采矿权人取得由国家出资勘查探明矿产地的探矿权、采矿权时按规定支付的代价，由探矿权、采矿权人在领取勘查、开采许可证时向矿权登记管理机关缴纳。它是国家出让由其勘查探明矿产地应取得的平均投资收益。（三）行政事业性收费目前，能源企业缴纳的行政事业性收费主要包括：勘查登记费和开采登记费；若按管理方式的不同（有的直接缴国库、有的缴专项专户）再细分，还可以分为油气勘查登记费、固体矿产勘查登记费等。另外还有政府向特别服务对象提供特定服务、收取的行政事业性收费如勘查登记费和开采登记费等，这种行政事业性收费在能源税费中比例小，影响不大。应

7、当肯定，我国现行能源税制不仅对鼓励能效提高、推动环境保护给予了良好的政策导向，而且它与政府的其他有关措施相配合，在资源的综合利用，促进可再生能源开发、减轻或消除污染等其他“节能减排”方面，都发挥了一定的积极作用。二、中国能源税制存在问题分析目前我国尚未建设起完善的能源税制，尤其是能源消费税和能源环境税主体税尚缺失。而现行的能源税制依然存在许多问题，突出表现在以下几个方面：（一）税制设计原则和税制结构存在问题现行税制中，促进节能环保的相关规定主要分散体现在增值税、消费税、资源税等各税种中，这些税种设计之初的主要出发点是筹集财政收入，只是部分的考虑了节能环保和不可再生能源的合理利用问题，但没有给予

8、充分、全面的考虑，节能环保的可持续发展的理念没能融入税制设计与改革的全过程。这使税制难以顺利实现可持续发展方面的特定职能。（二）“能源资源税”存在的主要问题“能源资源税”是指对能源开发利用进行调节的税收体系。目前存在的问题主要有：1、税费定性不准确，功能划分不清晰。对资源税和矿产资源补偿费的定性不准确、功能定位不合理。1986年矿产资源法第五条规定“国家对矿产资源实行有偿开采。开采矿产资源，必须按规定缴纳资源税和资源补偿费。”这一规定明确了资源税和补偿费的立法依据，但也造成了资源税是有偿使用制度的组成，为将资源税定性为资源收益留下口实；实际上，资源税在设立之初确实具有对开发自然资源的能源企业因

9、资源结构和开发条件的差异而形成的级差收入进行调节的作用，是一种调节税。因为当时是针对部分矿产品，按矿山企业的利润率实行超率累进征收。而1994年税制改革时把资源税的征收范围扩大到所有矿种的所有矿山，并且不管企业是否盈利，实行普遍征收。此时，资源税已不再是单纯的调节级差收入的调节税，它同时也根据国家对资源的所有权来取得补偿收入。这使资源税既有级差收入调节税的性质，又有“资源补偿费”的性质。矿产资源补偿费被误解为行政事业性收费。财政部颁发的行政事业性收费目录中，矿产资源补偿费名列其中1见2006年全国性及中央部门和单位行政事业性收费项目目录。财政部网站1。应该明确，国家主要是凭借对矿产资源的所有权

10、收取矿产资源补偿费、探矿权、采矿使用费的，矿产资源补偿费不是行政性收费。开征矿产资源补偿费的主要目的，是维护矿产资源的国家所有权益，保证国家资源性资产权益的实现。2、税费重复设计。按有关规定，资源税的功能是调节矿山企业超额利润，包括资源“级差”和资源价格上涨等因素造成的超额利润。从理论上说，只要资源税制度设计合理，是能够调节不同矿山企业的收益水平、公平企业竞争的。但2006年，国家为了加大对石油行业高额利润的调节，又出台了石油特别收益金，俗称“暴利税”。这样，对石油资源收益的调节，新出台的石油特别收益金，无论如何定性，其功能要么与资源税重复，要么与矿产资源补偿费重复。3、能源企业税制不统一，内

11、外有别。目前我国对油气开采活动征税，仍采用内外不同的税费制度，即对以中外合作方式开采的油、气征收矿区使用费，而对自主开采的油、气征收资源税，形成了矿区使用费与资源税征收并存的局面，同时也混淆了矿区使用费和资源税的性质，而且造成了税费政策的不公平。4、调节收益的级差太低，征收方式和计税依据不科学。调节收益级差太低，对资源的差异考虑不充分。目前资源税对资源本身的客观差异考虑不够充分，收益的级差特征不显著。对不同能源企业的单位税额确定缺乏客观的实证分析，未能考虑油气田在不同时期开采成本的可变性特征。从而使资源税无法有效发挥调节作用；资源税征收方式及计税依据不科学。目前实行从量定额征收的办法，没有配合

12、从价征收，计税依据是销售量或自用量，而不是实际开采量，更不是按照资源市场价格或实际的销售额征收，客观上不利于对能源资源的保护和合理开采。是资源税调节作用有限的另一重要原因。5、能源资源收益分配不尽合理。主要表现在两个方面：中央与地方之间的能源资源收益分配有待改进。目前能源资源收益大多被国家拿走，地方所得过少，海洋油气开采征收的资源税归中央财政，新开征的特别收益金也全部归中央财政。只有陆上油气资源税为地方税，收归地方财政；国家与能源企业之间的资源收益分配不合理。如2008年前，随着煤炭、石油等资源产品价格的大幅度上涨，资源产品的收益成倍增长。但由于资源税实行的是定额税率，增加的收益几乎全部落入企

13、业和个人的手中。6、能源资源税征收范围窄、税率低，环境保护功能不能有效发挥。现行资源税征收范围过窄，不利于有效限制对资源的过度开采。如以销售数量或自用数量为课税依据，就使企业对开采而无法销售或自用的资源不付任何税的代价，其后果是导致资源开采的无序和积压浪费。另外现行资源税没有将地热、矿泉水等纳入征收范围，所调节的资源品种不全面；资源税单位税额过低，限制了资源税调控作用的发挥空间，弱化了资源税的环境保护作用；补偿费费率过低（国外多为2%8%，我国平均只有1.18%），且税和费由不同的部门征收，各地在管理上不相一致，缺乏规范性。从而导致各地资源企业税费负担高低不同。（三）“能源消费税”存在的主要问

14、题“能源消费税”是指对能源消费进行调节的税收体系。我国能源消费税除存在缺乏专门性主体税种如燃油税等外，现行税制主要存在以下问题：1、税率低，不利于促进节能环保。以石油为例，目前我国石油供需矛盾十分突出，新调整的消费税虽将单位税额提高到汽油1元/升，柴油0.8元升，并相应提高其它成品油单位税额，但与西方国家相比，税率仍然过低，达不到抑制石油过度消耗的目的。西方国家的汽油零售价格含税率基本上都在50%-70%之间，而我国合计占汽油最终零售价格的比例只有大约30%，远低于西方国家。2、征收环节不合理。开征消费税的目的是对消费行为的调节，其税额理应由最终消费者承担。但目前却因在零售环节征收不易运作、易

15、出漏洞等税收征管方面的问题，将征收环节设在生产环节。这将带来四个问题：造成最终消费者只感觉到能源产品价格的高与低，缺乏税收意识，难以达到抑制消费的目的；随着销售实现，生产企业即缴纳税额，但由于产品销售与货款回收之间存在时间差，生产企业必须垫付税款，利益受到影响；生产环节征收使走私油零售顺利躲过消费税纳税环节，使走私利益驱动力加大；呆坏帐发生时，能源生产企业由纳税人变为负税人，利益受到影响。3、实行价内税不合理。消费税的征收目的是限制特定产品的消费。采用价内税，消费者每次消费应税产品，都不知道自己为这种消费支出了多少税金。因而价内税不利于增强消费者的节能意识，从而使其调节作用打了折扣。（四）增值

16、税存在的问题2009年1月1日我国增值税全面转型，实行消费型增值税，企业生产经营过程中购进固定资产的进项税允许抵扣。因此其从根本上有利于石油石化等需要巨额投资的能源行业的发展。但仍存在不少问题，如一些鼓励资源综合开发和风力发电、节能设备生产和研发等方面的优惠政策的优惠力度不够，特别是风力发电应加大优惠力度，因其基本无可抵扣税额。另外国家在石油增值税的进项抵扣范围、特定产品进口等方面做出的一些规定，很多是以行政批文等形式出现，缺乏法律规范性和稳定性。（五）能源税制组织收入功能弱从能源税制中现有的两个主要能源税种看，消费税、资源税组织收入的功能都较弱。资源税由于存在上述税制设计上的问题，尤其是从量

17、定额的计税方式，导致其收入增长缓慢。从1994年到2006年，我国资源税的收入由45.5亿元增加到207.3亿元，平均年收入为82.86亿元，平均年增长率为13.47%，增速远低于全部工商税收。1数据来源：根据国家税务总局网站有关数据整理。1消费税也是如此。以2007年税收收入的征收情况为例，全国税收总额494492879万元，消费税22068190万元，仅占税收收入的比重为4.46，资源税的征收规模更小，只有2612539万元，占税收收入的比重为0.53。2008年税收总额的5.4219万亿中，资源税301.76亿元，只占5.6%。而消费税、资源税中还包括能源以外的其它商品和矿产。可见，能源

18、税种组织收入的规模小、功能弱。二者反应的另一问题是，如此少的税收收入额，很难对能源浪费、破坏环境的行为起到惩罚作用。 (六) 能源税收优惠缺乏系统性能源税收优惠缺乏系统性，有些被实践证明有效的税收优惠却因为其他原因而取消，如政府为扩大内需、加大固定资产投资力度，从2000年起暂停征收固定资产投资方向调节税，使该税在鼓励节能方面的税收优惠亦随之被取消；其次，在促进能源结构优化方面，税收优惠力度偏小。如从未来能源发展的角度看，煤炭在我国一次商品能源结构中仍占有重要的地位，而清洁煤技术不仅能在短时间内显著提高煤炭利用效率而且有效控制污染物的排放，可以较好地解决煤炭资源的缺点，但是当前洁净煤技术还难以

19、实现产业化，政府在科研开发和投资等方面的税收支持明显偏弱；对可再生能源仍在许多方面缺乏相应的税收优惠支持，风力发电仍不能全部入网，而对能源资源的浪费现象则缺乏有力的税收惩罚。总之，目前我国尚未建设起完善的能源税制，现行能源税制仍存在诸多问题。能源消费税和能源环境税主体税尚缺失；能源资源税征收范围窄，对各能源税种功能认识不清，缺乏减少能源浪费的专门性税种和惩罚性措施，对提高能效的激励力度不够等问题。对国外普遍重视的不可再生能源消费的限制和惩罚考虑较少。因而，面对日趋严峻的能源供应形势和环境状况，相对于社会经济可持续发展战略目标和社会主义市场经济发展的客观要求，现行能源税制在促进“节能减排”、保护

20、环境方面所发挥的作用还远远不够。能源税制急需完善，不论是能源税制体系的完整性，还是具体税种的税目、税率设计等，都需要进一步完善。三、完善我国能源税制的对策完善我国能源税制是一项复杂、艰巨而又紧迫的工作，须在借鉴国外能源税制的先进经验的基础上，结合我国国情,探讨具有中国特色的、促进能源、经济、社会协调发展的能源税制的建设与完善。主要应在以下三个方面多作努力：1、明确完善我国能源税制的指导思想、基本原则、目标及总体思路。完善能源税制，要以科学发展观和可持续发展理论为指导，结合国际能源税收惯例和我国整体税制改革方向，服务于我国社会经济环境各项事业的发展。因而，与其他国家一样，我国能源税制的目标应该包

21、括效率、公平等多元化目标；能源税收体系的主要作用应是促使能源价格合理化，鼓励节约能源、开发替代能源，促进低能耗、高附加值产业发展以优化产业结构，减缓能源使用对环境的冲击，在此基础上，逐步促进节约能源、保护环境、经济发展、社会繁荣“多赢”政策目标的实现，提升国家竞争力。2、对我国能源税收体系进行具体税种设计。我国能源税收体系应该主要由能源资源税体系、能源消费税体系、能源环境税体系所构成。其中：能源资源税体系主要是在能源生产环节，尤其是能源生产上游的勘探、开采等环节征收的各项税收；是以资源税为主体，其它税费相配合的资源税费体系。其中矿产资源补偿费是一般性资源费，是对占用开发国有能源资源者普遍征收的

22、一种费，目的主要是通过对国有能源资源的有偿使用达到政府保护资源和限制资源开采的意图；而资源税则是级差资源税，目的主要是通过调节能源级差收入为企业创造平等竞争的外部条件。能源消费税体系主要是在能源利用和消费环节，尤其是能源行业下游各环节征收的各项税收；能源消费税体系是以燃油税、电税和能源税为主体，其它税费相配合的税费体系。其中，燃油税、电税和能源税都是使用费性质的消费税。燃油税的主要功能是对交通运输行业的燃油价格进行适当调节和鼓励交通领域清洁能源的使用。能源环境税体系是对能源生产、消费过程中的环境污染行为进行惩罚的一种惩罚性税收。主要是针对能源生产、消费过程中的环境污染问题征收的各项税收。能源环

23、境税体系是以CO2税为主体，SO2税、水污染税、矿区地表环境税等其它税费相配合的能源环境税体系。其中，CO2税应以污染物的排放量作为税基，即税额应根据能源生产、消费所带来的环境破坏程度或污染物的排放量来计算，可以先将煤炭和燃料油作为课税对象，然后再扩大到所有的化石燃料。原则上只要经济主体对环境资源造成的污染损害达到法律规定的标准，就应被课以CO2税，以减少CO2排放，保护环境，节约能源。由于大多数能源资源属于准“公共产品”，生产者与消费者往往因不需要或很少需要支付费用而过度使用，因此，为了更加有效地保护资源和合理利用资源，我国也应借鉴国际经验，采用普遍征收为主、级差调节为辅的原则。能源税收体系

24、的调节功能需要其他税种和税收优惠措施的配合，主要有税收差别和其它税种中包含的与能源有关的内容。只有与其它各税和税收优惠措施相互协调配合，有效提高对能源资源的开采利用效率，减少开采利用过程中的负面环境影响等税收目标才能实现。也才能使企业切实获得节能的好处：节能越多，不仅可以减少能源税负担，而且因为节能带来能源效率提升所创造的企业利润也越多，并且其因节能而获得的所得税减免等优惠也越多。从而更好的贯彻多污染、多交税的能源环境税收原则，使污染者得到应有的惩罚。3、选好能源税制改革的时机。研究表明CPI增速较慢、经济运行较平稳，将会为以开征新的能源税为主的能源税制改革提供良好的契机；CPI增速较快、经济较热时，也可以从对其他行业产品价格影响较小的