谈党政主要领导干部经济责任同步审计的重点及责任评价

1、谈党政主要领导干部经济责任同步审计的重点及责任评价一、对党政主要领导开展同步经济责任审计的必要性（一）当前未能实现同步审计导致的一些问题。责任难以落实到位。现阶段对政府主要领导进行审计而没有同步开展对党委领导的审计，使得经济责任审计监督的“公平性”和警示作用未能得以最大化的体现。由于各级政府都是在党的领导下开展工作的，尤其是一个地方发展的思路、重大决策等基本都是由党委会形成的，作为执政党，尽管民主集中制、集体负责制是我党重要的组织和工作原则，但毋庸置疑，党委主要领导在各地的决策中基本处于首要位置，其往往是党委会的最终拍板者，承担着当地经济社会发展的重大方针、思路的最终决策人的角色。因此，缺乏对

2、党委主要领导经济责任进行界定的审计是不完全的。同时，尽管按照惯例行政首长一般都担任党委副职，但相对党委主要领导而言仍处于从属地位，只审行政首长不审党委主要领导，很多问题尤其是党委会层面决策产生的问题的责任就难以落实。经济责任难以真正落到实处，就不能使经济责任审计对权力的制约作用很好地发挥。干部监督管理体系不完备。干部的监督管理应当包括组织监督、纪律监督和经济监督。组织人事、纪检监察和审计部门有着各自职责特点，组织人事部门通过将对干部的考核管理与纪检监察的纪律监督、审计部门的经济监督结合起来，纪律监督、审计部门的经济监督服务于组织人事部门的组织监督，三者合理分工、密切配合，才能完成监督管理的任务

3、。在中国共产党党内监督条例（试行）等组织纪律和不断完备、纪律监督不断强化的形势下，由于对党委主要领导的经济责任审计的缺失，导致干部监督管理体系不够完备，尤其是在当前以经济建设为中心，加快转变经济发展方式的过程中，经济监督日益彰显其在干部监督管理中的核心地位，更要求在对行政首长开展经济责任审计的同时开展对党委主要领导开展同步审计，以共同完成干部监督管理的任务。（二）通过同步审计对党委主要领导进行经济责任审计的依据。现行法律明确规定要开展对党委主要领导进行经济责任审计。中共中央办公厅、国务院办公厅2010年12月印发的党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定（以下简称规定）第二条“党政主

4、要领导干部经济责任审计的对象包括：（一）地方各级党委、政府、审判机关、检察机关的正职领导干部或者主持工作一年以上的副职领导干部”。以法定形式明确了地方各级党委领导是经济责任审计的对象。 党的有关文件确认了对党的领导进行经济责任审计。党的十六大提出，加强对权力的制约和监督，重点加强对领导干部特别是主要领导干部的监督，加强对人财物管理和使用的监督，发挥司法机关和行政监察、审计等职能部门的作用。党的十七大提出，健全经济责任审计制度。党的十七届四中全会通过的中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定指出，党内存在不少不适应新形势新任务要求、不符合党的性质和宗旨的问题，一些领导干部特别是高

5、级干部中发生的腐败案件影响恶劣，一些领域腐败现象易发多发。加强权力的制约和监督、预防和惩治腐败是经济责任审计的职责所在。（三）开展同步审计的理论与现实意义。对党政主要领导进行同步经济责任审计，一方面体现出用权必受监督的法治理念，另一方面有利于准确划分经济责任，体现权责相当、权责对等的理念。同时，国家审计要走中国特色之路，要在各个领域不断探索创新，对党委领导进行经济责任审计也是“免疫系统”理论的创新，这是审计实践和理论的发展，同时这也是我党人事干部管理组织监督的一项创新。二、同步经济责任审计关注的重点内容规定第十五条和第十八条分别就地方各级党委和政府主要领导干部经济责任审计的主要内容和关注的重点

6、做出了相应的规定。基于规定作为现阶段经济责任审计工作的指导性文件，内容具有一定的概括性和原则性，笔者认为在经济责任审计过程中应该从不同的角度出发，重点关注以下方面内容。（一）从横向上看，也是经济责任审计的主要内容上，应该以财政资金为主线，关注资金、资产和投资的合法、安全、效益。一是财政资金的真实合法与效益。财政收入支出的真实、完整和准确及财政预算的管理；政府性债务的规模、支出结构以及负债的变动趋势、投向、风险管理等，以及现阶段与地方政府性债务密不可分的政府投融资平台的运营情况；土地管理中，落实国家宏观调控政策情况及土地出让金的征收、管理和使用情况。二是国有资产安全和效益。包括国有资产、资源如矿

7、产资源、能源等的出让、转让，重大国有企业改制。三是重点资产投资。包括政府性投资项目决策、建设情况，重大基础设施建设项目如各种公路、地铁、机场等建设情况。（二）从纵向上看，也是经济责任审计的本质，应该紧紧抓住领导干部权力运行的轨迹，关注领导干部决策。经济责任审计除了审计有没有贪腐等经济问题，更主要的是审计领导任内有没有决策失误，有没有造成政府的损失，有没有乱花纳税人的钱前任审计长李金华曾痛心疾首地说过：“有的领导干部贪污几百万，最后被判了刑，大家拍手称快，但有的领导干部大笔一挥，造成决策或管理失误，可能一下就损失十几个亿。”这一段话形象生动地表明了决策审计在经济责任审计中的重要意义。在审计中要紧

8、抓“决策”这一主线，首先要着眼于以梳理被审计地区的经济社会发展思路为起点，沿着思路查找决策事项，从决策事项开始实施“顺藤摸瓜”的审计思路。重点关注制定、贯彻执行中央和上级的路线、方针、政策等的决议、决定和措施；事关区域经济和社会发展的中长期规划；对区域经济建设、社会发展等涉及全局的重大问题作出的决策。其次是以决策机制、决策执行和决策执行结果为审计切入点，关注决策机制是否健全有效、决策程序是否民主公开、决策内容合理合法、决策结果是否达到预期目的。此外，应重点关注“实事工程”、“政绩工程”和“试验田”等重大决策事项，主要审查是否存在因决策失误造成损失浪费和国有资产流失等问题。决策中还要关注的一个重

9、要内容就是领导干部个人遵守财经纪律和廉洁自律情况，重点关注政府投资领域、土地出让、特许经营权出让、市场准入、政府补贴或扶持项目、政府采购中有无个人以权谋私、利用个人影响干预市场经济活动的行为。（三）从侧重点上看，应基于党政领导的身份不同有所区别。根据目前经济管理中党委决策、政府执行的形势，在同步审计中应有所侧重。1.对党委领导审计突出决策审计。侧重于重大经济事项决策、宏观经济管理方面，即贯彻执行中央和上级党委重大经济政策情况，以及当地重大经济和社会发展决策的效果、重大投资项目的决策程序和效果等方面。要检查贯彻执行国家经济政策情况和宏观经济管理活动是否存在短期经济行为；要检查决策时要紧紧围绕本级

10、党委和政府工作中心和当地宏观经济调控的总体目标，关注经济社会发展中的突出矛盾，要把关系经济发展的突出问题作为审计工作的重点。 2.对行政首长的审计突出执行审计。侧重于对党委重大经济决策事项的落实和执行情况、任期内当地经济和社会发展各项指标变动情况，以及地方财政财务收支活动的组织管理体制情况等。按照党委管重大决策，政府贯彻执行的原则，突出看执行的规范性、有效性和建设性。重点关注政府在预算管理、资产管理、民生建设、政府投资、土地管理、环境管理方面存在的问题，执行有关经济决策、财经法规、内控制度情况及日常财务管理情况等。三、同步审计评价审计评价作为经济责任审计结果报告的重要组成部分，更是这一监督行为

11、的核心组成部分，其是否客观公正、合理、适当将直接影响到领导干部任期责任的解除，是干部考核的重要参考，对领导干部的前途有着重大的影响。因此如何做好同步审计的评价及其重要。（一）评价的原则。由于目前在经济责任审计评价实践中，普遍存在经济责任难界定，评价标准不统一等问题。因而，对党政领导干部的评价更应坚持实事求是、客观公正。一是实事求是、注重实效的原则。审计工作要一分为二，要实事求是地把握和反映领导干部履行经济责任的情况，成绩要肯定，过错要指出。同时，提高做好评价还要注重实效，经济责任审计的目标主要是规范工作，审计中要特别关注倾向性、苗头性、普遍性的问题，针对制度、体制、机制上存在的问题提出政策建议

12、比单纯发现问题、单纯提供审计结果更重要，通过审计发现些微观的问题，进而聚集、归纳、概括，形成一些宏观的政策具有更高的价值。在做审计评价时要注意把握被审计单位所处地区的经济环境相联系。如在评价决策目标实现程度时，不仅要与其前期情况和任务指标完成情况相比较，还要注意与其所在所处地区经济发展状况这一大背景进行比较，通过横向和纵向比较，对决策事项进行公允、客观地进行评价。 二是客观公正、与时俱进的原则。审计既要正视现实，也要尊重历史。不同发展阶段有不同的价值取向，在审计过程中要加强分析，要客观地、历史地、公正地分析经济责任。评价要做到与时俱进，既要全面贯彻中央、上级的规章制度、法规、政策，也要考虑到的

13、发展实际，提高准确性、预见性，对于及时发现问题有着积极的作用。同时要注意国家和上级政策对决策的影响，由于国家和上级有关政策变化调整因素对被审计领导干部来说，是不可控因素，如果政策调整对决策目标的实现程度影响较大，在对决策效果进行评价时应给予客观、真实、全面的陈述。如一些地方对某些重大投资决策程序正常，且操作规范，由于受国家宏观经济调控影响，致使项目投资效益差甚至投资失败，造成损失的，则可采用写实的方法进行评价。三是经济责任为主、兼顾其他责任的原则评价。紧紧围绕经济责任进行评价，这是审计的职责和审计人员所拥有的技术手段两个方面所决定的。审计机关对地方党政领导干部实施的经济责任审计，检查和评价的是

14、经济行为和经济责任，应紧紧围绕领导干部的任期实绩，通过对任期内财政资金管理责任、经营管理责任、重大决策责任等情况的审计，分析各项实际工作和经济指标的真实数据，与任期目标相对照，评价在被审计者任期内，经济效益的实现程度及被审计者个人的主观努力程度。此外，要进一步发挥经济责任审计在促进完善干部管理体制方面建设性作用，着力解决当前存在的权力不明、责任不清，评价不准、追究不力等现实问题。（二）评价标准。规定第三十三条“审计机关应当根据审计查证或者认定的事实，依照法律法规、国家有关规定和政策，以及责任制考核目标和行业标准等，在法定职权范围内，对被审计领导干部履行经济责任情况作出客观公正、实事求是的评价。

15、审计评价应当与审计内容相统一，评价结论应当有充分的审计证据支持”。同步审计更重要的任务是要划分责任，而且要对党委领导的责任作出界定，因此，在依法审计的前提下，与其他审计评价选取的依据又应有所区别。1.国家的政策、法律法规。依法审计、依法行政这是首要的原则。任何人从事任何经济活动都必须在国家的法律法规和政策允许的范围内进行，其取得的经济效益必须具有合法性。因此，审计人员在作审计评价时，首先应当选择国家的政策和法律。2.党的政策、规定，不包括已上升为国家意志即法律的规定，如党的纲领、党的代表大会决议，共产党员内部监督条例，以及党内的其他规章制度、办法。一般说来在其他形式的审计中，对审计结论的界定一

16、般不采用党的规章制度，因为在其没有上升为国家意志前，不具有普遍适用性，且一般也不具备法律规范的假定、后果、法律适用等规范构成。但在同步审计中，尤其是对党委主要领导的经济责任进行评价时，在法律法规的前提下，不但而且应当将党的规章制度作为重要的评价依据。这是党的领导地位和党员领导干部应当发挥先锋模范作用的地位所决定的，也是党的纪律所要求的。3.责任制考核目标和行业标准等。地方党委领导干部和政府领导干部涉及的经济责任不尽相同，都有虽然未上升为法律，但基于政治义务而产生的具体管理规定、办法、制度和评价标准。同时，现阶段党政领导与国家或上级所签订的经济责任状、承诺书，如节能减排目标责任书、各项经济指标等

17、等也是判断经济责任的重要标准。四、同步任期经济责任审计需要研究的其他问题（一）应当吸收其他审计的成果。我国现有的审计形式有财政审计、金融审计、财务审计、专项审计、专案审计和经济效益审计等多种审计形式。这些审计与审计调查评价、鉴证的内容，大多与任期经济责任审计的内容密切相关，并有一定的交叉、重复。为了避免重复审计，减少被审单位的负担，同时提高审计工作的效率，同步经济责任审计可以尽量利用其他审计的成果。有条件时，还可以将不同的审计交叉、结合进行。如近几年审计署统一组织特派办开展的省长任期经济责任审计有的地方就结合财政收支、预算执行、政府债务审计等进行，取得了较好的效果。根据审计目标和重点的不同，可

18、以利用以往其他类型审计的结果作一些补充调查。但注意不能简单取代，更要结合审计目标做好评价。尤其是经济责任审计涉及到对“人”的处理问题，因此对所查问题必须查清因果、落实责任。（二）加大效益审计的力度。经济责任效益审计主要是对党政领导干部在履行经济决策权、管理权、执行和监督权的过程中对公共资源的使用和管理的经济性、效益性和效果性的审计。从某种意义上说，就是对领导干部决策的效益审计。在效益审计中要着力关注以下内容：关注领导干部在转变经济增长方式和提高效益方面发挥的作用；关注领导干部是否为追求短期政绩，搞劳“形象工程”和 “政绩工程”；关注领导干部在提高基本公共服务均等化方面的作用，重点关注教育、医疗

19、卫生、社会保障等的建设是否与当地经济社会发展水平相适应；在民生方面关注领导干部在社会保障资金投入、社保体系建设和弱势群体社保问题和“三农”资金的投入力度与政策出台力度方面的作用，关注是否存在与民争利、有损民生的问题。开展同步审计，使得审计监督对象更完整、审计内容更全面。目前这一制度刚刚开始起步，合理确定审计重点，科学进行评价有助于形成公正、合理的审计评价，只有合理评价、分清责任，才能真正地使经济责任审计在“问效”基础上实现“问责”，才能在经济责任审计领域真正发挥免疫系统功能。2010年中共中央办公厅、国务院办公厅印发党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定 将审计对象扩大到省部级干部

20、，但是对于县处级干部的经济责任审计依然应当作为重中之重，只有基层干部监管到位了，国家的稳定才有保障。审计部门应积极开展县委书记和县长经济责任同步审计，为组织部门选拔干部提供可靠的参考依据，让德才兼备的干部脱颖而出，将不合格的干部淘汰出队伍，做到让党组织放心，让人民满意。一、同步审计的意义审计部门开展县委书记和县长经济责任同步审计，有利于推进地方党政部门建立权责对等的制约和监督机制，健全和完善 “问责制”，促进领导干部推动地区科学发展。一是有利于建立权责对等的制约和监督机制。县委、县人民政府共同承担着本县经济社会发展的责任，县委书记、县长分别代表党委、政府行使权力，既有分工、又有合作、各有侧重。

21、县委是县级政权的政治、经济和社会发展的最高决策层和核心，在重大经济决策中起着决定性的作用，县委书记是县域范围内名副其实的“一把手”，对县域社会经济发展责无旁贷地负有首要责任；而县人民政府对经济决策的具体执行负责，县长是县人民政府最高行政首长，对经济工作具有决策权、管理权、政策执行和监督权。如果将县委书记、县长分开审计就会造成权责无法界定、审计资源浪费、审计效能难以体现。因此，审计部门应对县委书记、县长实施“同步式”经济责任审计，任何一方接受离任审计，另一位在职的干部同时进行任中审计。这样的结合，具有针对性并清晰界定责任，建立权责对等的制约和监督机制，能够全面、客观、公允地评价其经济责任，规范权

22、力运行。二是有利于健全完善党政领导干部问责制体系。经济责任是各级党委、政府诸多责任中最重要的责任之一，检验是否履行了经济责任以及履行的效率如何，需要经济责任审计进行评价。对领导干部进行“问责”的前提是清楚地界定其应承担的责任，但是县委书记、县长两者职责常常无法孤立地看待，不能准确划分。同时，目前经济责任“审”、“用”两张皮的现象突出，审计的结果对干部监督管理工作不发生作用，审计归审计，任用归任用。因此，通过共同审计的形式，才能对县委书记和县长任期的决策权、管理权和执行权的实施监督，揭露和查处不按经济规律办事，急功近利、好大喜功、大搞各种劳民伤财的“形象工程”、“政绩工程”、“面子工程”的突出问

23、题，促进领导干部牢固树立科学发展观和正确政绩观，努力廉洁自律、勤政廉政，使领导干部正确行使权利。实施县委书记和县长任期经济责任同步审计，有利于健全县级领导干部问责制体系，推动县委、县人民政府问责制的常态化。三是有利于促进领导干部推动本地区科学发展。县委书记和县长任期经济责任共同审计的实施，应当以促进领导干部推动本地区科学发展为目标，以任期本地区财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实、合法和效益为基础，围绕着守法、守纪、守规、尽责情况，以决策为龙头、发展思路为起点、执行绩效为重点、资金流向为主线的工作思路，对领导干部履行经济责任情况进行审计评价。客观评价县委书记、县长任期经济责任履行情况和工作

24、绩效，客观反映成绩，如实揭示问题，促进县级党政领导干部树立科学发展观和正确政绩观，切实履行为人民服务的责任，促进县级党委、人民政府提高科学执政、民主执政和依法执政水平，加强廉洁自律，加快构建社会主义和谐社会步伐。二、同步审计的内容和重点新两办规定明确了地方各级主要领导干部经济责任审计的内容 ，审计部门应当关注领导干部在履行经济责任过程中，遵守有关经济法律法规、贯彻执行党和国家有关经济工作的方针政策和决策部署情况；制定和执行重大经济决策情况；与干部履行经济责任有关的管理、决策等活动的经济效益、社会效益和环境效益情况。但是县委书记和县长的职责决定同步审计内容有共同点，也有侧重点。（一）同步审计共同

25、着力点。根据目前区域经济管理中党委决策、政府执行的大格局，县委书记和县长任期经济责任同步审计应确立以决策为龙头、发展思路为起点、执行绩效为重点、资金流向为主线的自上而下的审计工作思路。在审计中，将当地党委政府确定的总体发展思路及政策措施，与具体项目的进展情况及效果和当地区域经济总体发展成效等相结合，审查任期内决策是否得到有效执行，决策实施的效果是否产生良好的经济社会效益，是否符合可持续发展的要求，是否体现执政为民的理念。同时，从财政、民生、环境、土地、廉政等各个方面，对整个区域经济的可持续发展情况进行评估，检验总体发展思路的正确性和执行的有效性，促进县委、县人民政府建立健全“五个机制”，即：体

26、现以人为本、执政为民要求的决策机制；畅通无阻、运转协调、规范有效的民意反映机制；重大工程项目建设和重大政策制定的评估机制；中央、省惠民政策落实保障机制、权力分解和实时监控机制；决策失误责任追究制度和纠错机制。（二）县委书记经济责任审计侧重点。县委书记经济责任审计的重点应以党委重大经济事项决策的制订和执行为主线，以经济决策权为重点，侧重于检查出台的政策措施是否符合法律法规及国家方针政策，本地区社会发展战略的制定情况，重大经济事项决策和效果。一是履行经济事项的决策权，对重大投资、基本建设、资金分配及事关民生决策的有效性和程序合规性进行审计，评价是否建立重大经济事项决策制度，决策是否科学、民主，程序

27、是否合法，实施及效果如何，分析对经济社会和可持续发展的影响程度。二是经济决策执行及效果，关注县委书记在贯彻执行国家和省、市经济政策时是否发挥了应有作用，有无“越位”或“缺位”造成监管不力或越权签批等问题，围绕县委书记亲自领导、参与的重大建设项目，手续是否健完备，资金来源是否合规，是否符合国家投资和产业结构政策。三是经济社会发展战略和目标完成情况，关注经济社会目标完成情况，分析本地区经济社会发展状况、贯彻落实科学发展观情况以及地方经济可持续发展的能力和潜力。（三）县长经济责任审计侧重点。围绕县长经济决策权、经济管理权、经济政策执行和监督权，以经济政策执行为重点，从财政收入征管体制、重点建设项目的

28、科学决策机制、财政性资金支出的监管机制，财政性资金形成的国有资产管理机制等建立、执行情况入手，通过审计综合反映其经济工作方面的领导能力、决策能力和管理能力。一是经济和社会事业的发展情况，关注县长任期经济指标完成情况、财政收支完成情况、政府性投资项目建设情况、社会事业发展情况，评价统筹经济社会协调发展的能力及措施，剖析县域经济持续发展能力，评价社会事业投入的总规模及效果；二是国家财经法规和政策的执行情况，关注县长任期财经法规执行情况、土地政策执行情、环保政策执行情况，查明县政府在营造公平合理的经济环境中存在的问题，县政府制定的有关规定是否执行了国家及省、市相关土地政策，评价县长在执行国家环保政策

29、中的履行职责情况和环保事业投入及效果、项目环评与审批、经济指标与环境质量指标的对比等情况，反映县域经济社会和谐发展及可持续发展的情况；三是经济和社会事业的管理情况，关注县长任期财政管理和内部控制情况、国有资产管理情况、社会保障执行情况、政府性债务及管理情况，评价县长在促进区域经济社会发展、保障和改善民生政策的落实程度、国有资产的经营、处置和收益管理能力，分析债务偿还能力，揭示存在的风险隐患，评价反映县长任职期间债务管理水平和经济发展质量。三、同步审计的方法和程序 （一）逻辑框架。根据同步审计目标和审计内容，笔者认为县委书记和县长任期经济责任同步审计模式的逻辑框架（二）审计方法。县委书记和县长任

30、期经济责任同步审计模式中审计方法，需要不断完善创新，逐步提高审计效能。一是任中审计与离任审计并重，目前“先审计、后离任”的要求较难落实，加大任中审计力度是一项重要的补救措施；二是经济责任审计与财政财务收支审计、预算执行审计、专项资金审计、环保审计等相结合，开展“一拖n”的审计方法，节约审计资源，提高工作效率；三是经济责任审计与计算机审计相结合，通过计算机审计对领导干部任期财务资料的真实性、有效性做最原始的判断，在真实有效的基础上再进行经济责任的评价，有效保证了审计质量、降低了审计风险；四是经济责任审计与绩效审计相结合，从经济性、效率性和效果性等方面，评价县委书记、县长任期的工作实绩，揭示因决策

31、失误、管理不善造成的损失浪费、效率低下、国有资产流失等重大问题，促进加强和改善管理，不断提高决策、管理和绩效水平。（三）审计程序。县委书记和县长任期经济责任同步审计程序包括制定审计计划、审计实施、审计终结、后续审计四个阶段，具体分为确定审计项目、成立审计工作组，开展审前调查，编制审计实施方案，现场实施调查、审计评价，归纳分析审计证据和撰写审计报告，撰写审计结果报告，上报本级党委，审计决定、审计结果公示等环节或步骤。四、同步审计的责任评价经济责任审计结果报告应当归入被审计领导干部本人档案 ，审计评价是审计报告的重要组成部分。任期经济责任审计评价恰当准确、客观与否，关系到审计报告、审计结果报告的质

32、量，也关系到审计的风险，更关系到党委和政府对干部使用的导向。但是县委书记和县长任期经济责任同步审计中，由于缺乏统一的、可操作性强的责任界定和审计评价标准，部分经济责任的界定和评价没有明确依据，如县委书记、县长共同行使经济管理职权，而两者的职责界定却没有明确规定，在经济责任审计过程中取证和评价的难度较大，使审计界定比较模糊，审计评价比较笼统，导致审计评价质量不高。审计人员必须从审计角度，以数字和事实为依据，坚持原则、规范开展县委书记和县长任期经济责任同步审计的责任评价。（一）体现依法从审原则。审计部门在责任评价中，必须始终以审计内容的真实性、合法性和效益性为基础，对所查的事项采用定性和定量相结合

33、的评价方法，依据法律、法规等标准来进行定性分析，并尽量将定性化的指标以定量的形式表现出来。（二）体现实事求是原则。责任评价的依据要建立在客观事实的基础上，尽可能用事实和数据说话；评价的过程要进行综合分析，慎密细致；评价的内容要抓住实质，突出重点，切中要害；评价的方法要一分为二，一方面要突出主要成绩，总结经验，另一方面要揭示问题，剖析原因。（三）体现客观公正原则。审计评价中，对审计未能涉及、证据不足、评价依据不明的事项不作评价。不能超越审计职能，对领导干部的政治思想表现、领导作风，群众关系等进行评价。不能仅用静态的方法以某年度的财政财务数据去衡量任期内的工作得失，而要综合其历史背景和客观环境，以

34、动态的方法评价县委书记、县长在任期内所做的主要经济工作。（四）体现谨慎稳重原则。责任评价中应界定县委书记、县长应当承担的直接责任、主管责任和领导责任，但在两者职责不能准确划分时，一是按照“谁决策谁负责”的原则确认责任，但是也要关注实质重于形式的要求；二是对县委书记、县长未经研究决定的事情，在执行进程中出现问题，谁主管谁负责，谁承办谁负责；三是根据问题发生的原因，对过去遗留的问题，产生问题的责任在前任，但后任采取不负责的态度，致使问题更加严重的，也应负相应的责任；四是对有些问题过于复杂，确实难以划分责任的，可采用写实，叙述决策过程和执行过程中有关责任人员的具体情况。五、同步审计的成果运用做好县委

35、书记和县长任期经济责任同步审计工作，切实把审计结果运用到干部考核、任免、奖惩工作中去，积极探索经济责任审计结果运用的形式和平台，完善相关制度。一是审计结果管理制度，审计部门要健全综合分析制度、案件协查和移送制度、审计信息反馈制度、审计情况汇总报告制度等“四项制度”，切实推进审计成果运用；二是审计整改工作制度，审计整改落实工作是确保审计监督到位的关键所在，是推进依法行政、廉洁行政的必然要求，各级党委政府督查部门应将审计结果运用落实情况列入工作督查范围，促进审计整改工作切实落实到位；三是审计结果公开制度，新两办规定明确了逐步探索和推行经济责任审计结果公告制度 ，将同步审计结果进行公开，一方面进一步

36、完善公示制度，让群众更全面、更具体地了解领导干部情况，另一方面有效增强经济责任审计的作用和效果，提高经济责任审计在群众中的威信和地位。审计公开方式可结合工作实际，以会议宣读形式和通报形式向相关部门和工作人员公开，通过报纸、电台、电视台等新闻媒体向社会公开。实施县委书记县长同步经济责任审计的思考一、 县委书记县长同步审计的重点实施县(区)委书记经济责任审计与县(区)长的经济责任审计要有区别,有所侧重。对于县(区)委书记、县长重点关注以下六方面内容。(一) 审计县(区)委书记、县(区)长落实中央和省市各项方针、政策情况。重点检查县(区)党政主要负责人在制定地方经济社会发展战略目标、落实中央关于农村

37、以济政策、解决“三农”问题等方面确定了哪些思路,制定了哪些政策,做了哪些具体工作,取得的成效如何。审查县域发展战略目标是否切合当地实际、有无党的惠民政策执行不到位、变相增加农民负担等问题。(二) 审计县(区)制定各项重大经济决策及其监督职能的履行情况。通过调阅县(区)委常务会议纪要及县(区)政府常务会议纪要,结合审计调查情况,重点关注县(区)委书记重大决策是否履行民主程序,审查县(区)长执行重在经济决策是否到位。一方面审查经济决策程序是否合规,是否经过民主决策,是否将重大决策事项报上级备案;另玟面审查经济决策是否取得了良好的经济效益。社会效益和环境效益,是否促进了地区经济全面,协调、可持续发展

38、,有无因决策失误造成损失浪费、环境恶化及社会不稳定的情况,重点掌握县(区)制定的招商引资优惠政策是否符合中央、省、市的有关规定,是否存在虚假招商,夸大政绩行为,招商引资项目是否有浪费资源、污染环境的情况;审查建设项目是不履行了基本建设程序,是否发挥了应有的效益,有无“政绩工程”,审查是否存在随意减收、免县委书记虽然只是一个基层官员，但是却也可以说手握重权，掌握了一个基层政权的全部权力。县委书记既是国家更高级别干部的储备力量，同时县委书记也是近年来违纪的一个高发群体，目前案发的一些市、厅级领导或政协、人大领导相当一部分都是在原来县委书记位置上犯的错误。加强对县委书记开展经济责任审计，科学评价县委

39、书记任期内的政绩，监督好县委书记的权力运作，为党和国家选拔优秀干部提供决策依据，对维护社会稳定，强化我党执政能力，有着重要意义。通过多年的基层审计实践，笔者认为开展对县委书记的经济责任审计可以从以下几方面开展：一是科学审定县委书记的政绩数据。在县委书记的政绩考核中，许多指标和数据往往是由基层申报统计或者由同级政府的统计部门提供，由于这些部门都在县委书记的领导之下，独立性很难得到保障，常常容易发生数据失真的情况。对县委书记进行经济责任审计，必须对县委书记的重要政绩数据进行独立的审定，从数据的源头、到数据整理到数据汇总过程要仔细审定，分析数据的真实性和合理性，及时发现数据中的各种错误，揭露舞弊行为

40、，避免“干的好不如吹的好”的现象发生。二是密切关注县委书记权力决策过程。强化对县委权力的监督，是规范权力行使、从源头上防治腐败的必要举措。县委权力的失控，最主要是可能发生权力寻租行为，在经济领域谋取私利，而这种类型的权力行使，往往不是通过民主决策进行的，而是县委书记独断专行的结果。审计人员要善于查阅会议纪要等，发现县委书记决策过程中的异常点，以此为线索，发现权力行使背后的违纪违规行为。三是大力开展民主测评，将民主测评落到实处。俗话说，群众的眼睛是雪亮的。开展民主测评，有利于客观公正的了解县委书记各方面的情况，由于参加测评的都是被审计对象管辖下的干部群众，对本地的实际情况比较了解，可以比较客观的

41、反映情况。同时，民主测评的开展也是对县委书记平时用权行为的有效制约。对民主测评中发现的问题一定要彻查清楚，既不能随意相信个别人因心怀不满而污蔑，也不能轻易放过任何疑点，一定要在证据上落实到位。不能使民主测评沦为走过场的形式，要让民主测评切实发挥作用。四是要适当深入群众，了解民意。由于县委书记是一方“父母官”，其施政的得失老百姓心中自然有杆秤。审计人员过去往往会忽视普通老百姓的感受。而深入群众有利于从权力触角的末梢了解情况，为审计报告提供支撑。审计人员可以采取多种方式深入群众，既可以在当地的网络媒体上发布调查问卷，也可以随机抽取一些家庭进行探访，了解群众对当地发展以及县委书记施政能力的看法。这样

42、可以避免简单的从数据到数据的评价，可以从感性角度直观了解县委书记的执政能力。县一级在我们党的组织结构和国家政权结构中处于承上启下的关键环节，县委担负着把党的路线方针政策贯彻落实到基层的重要职责。随着党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定的颁布实施，经济责任审计的对象已经扩大到省部级干部，但是与此同时，对于县处级干部的经济责任审计依然应当作为重中之重，只有基层干部监管到位了，国家的稳定才有保障。在这换届之年，审计机关必须做好县委书记的经济责任审计，为组织部门选拔干部提供可靠的参考依据，让德才兼备的干部脱颖而出，将不合格的干部淘汰出队伍，做到让党组织放心，让人民满意。（如何科学界定县委

43、书记县长“同步式”经济责任审计的重点县级党委是一个县政治经济和社会发展的最高决策层和核心，书记是一个县范围内名副其实的“一把手”，对所在县社会经济发展责无旁贷地负有首要责任，而县长则是当地政府最高行政首长，对经济工作具有决策权、管理权、政策执行和监督权，县委、县政府共同承担着本县经济社会发展的责任，县委书记、县长分别代表党委、政府行使权力，既有分工，又有合作，各有侧重。只有对书记、县长实施“同步式”经济责任审计，才能全面、客观、公允地评价其应付的责任，建立权责对等的制约和监督机制，规范权力运行。如何科学界定县委书记、县长经济责任审计的重点尤为重要，是搞好“同步式”经济责任审计的基础。一、县委书

44、记经济责任审计的重点县委书记审计的重点应以党委重大经济事项决策的制订和执行为主线，以经济决策权为重点，侧重于检查出台的政策措施是否符合法律法规及国家方针政策，本地区社会发展战略的制定情况，重大经济事项决策和效果，个人遵守廉政规定情况等。（一）对履行经济事项决策权的审计。通过调阅县委常委会会议纪要，对重大投资、基本建设、资金分配及事关民生决策的有效性和程序合规性进行审计，看是否建立重大经济事项决策制度，决策是否科学、民主，程序是否合法，实施及效果如何，分析对经济社会和可持续发展的影响程度。审计贯彻落实国家经济政策情况，关注县委书记任期内参与制定的战略目标，出台的财税、土地、环保、节能减排、产业结

45、构、社会保障、新农村建设等经济政策，是否与国家和省市经济政策、财经法规相抵触、相矛盾，是否因地制宜紧密结合了当地实际，促进了地方经济的发展，有无建立决策失误和责任追究制度。（二）对决策执行及效果的审计。审计县委书记在贯彻执行国家和省市经济政策时是否发挥了应有作用，有无“越位”或“缺位”造成监管不力或越权签批等问题，围绕县委书记亲自领导、参与的重大建设项目，手续是否健完备，资金来源是否合规，是否符合国家投资和产业结构政策，是否发挥了应有效益，制定的招商引资政策是否存在决策失误、弄虚作假，造成损失浪费、环境恶化等情况。对 “三农”、医疗、社会保障等民生政策的落实情况，土地政策的执行情况，环保政策执

46、行和节能减排情况，政府债务规模及规范债务运行管理、化解风险、维护财政安全情况等进行审计，对政策执行的效果开展绩效分析和评价。（三）对任期内遵守廉政规定的审计。重点关注重大经济事项集体决策制、领导干部分工负责制、领导干部职务消费公示制等制度的制定执行情况，审计任期内个人所得收入是否合规、合法，有无违反规定领取兼职报酬的问题；有无用公款、公物为本人、亲友谋利及在单位报销应由个人负担的费用；有无购置超标准公务用车；有无利用职权违规多处占房、超标准建房或用公款装修住宅；有无个人经商办企业，为配偶、子女及其他亲友经商办企业提供便利和优惠等行为；有无利用职权干预、主导工程项目建设招投标、土地招拍挂，逃避监

47、督或未经集体研究擅自决策，为他人或亲属牟利提供便利，甚至搞钱权交易等问题。（四）对任职期间确定的经济社会发展战略和目标完成情况的审计。关注经济社会目标完成情况，重点审计经济指标完成情况的真实性，通过“五个量化指标”来综合分析本地区经济社会发展状况、贯彻落实科学发展观情况以及地方经济可持续发展的能力和潜力，通过审计财政收入增长率，剖析领导干部任职期间财政收入及增长情况，分析重点财源潜力及经济可持续发展的后劲，评价财政收入存量的变动；审计财政投入增长率，评价理财思路、工作重心和完成法定指标的情况；审计财政负债率，剖析财政负债的总体情况，分析地方财力对经济发展的实际支持能力，评价政府举债、集资、财政

48、担保及或有负债情况；审计税费上缴增长率，分析税收收入的发展趋势和变动情况，以及当地出台的税收政策对税收带来的影响，评价依法收缴税费情况；审计社会保障资金及时足额发放率和征收率，评价社会保障事业的发展情况，城市、农村等基层群众生活保障和社会稳定情况。二、县长经济责任审计的重点县长经济责任审计应以全部政府性资金为主线，围绕县长经济决策权、经济管理权、经济政策执行和监督权，以经济政策执行为重点，从财政收入征管体制、重点建设项目的科学决策机制、财政性资金支出的监管机制，财政性资金形成的国有资产管理机制等“四制”的建立、执行情况入手，通过审计综合反映其经济工作方面的领导能力、决策能力和管理能力。（一）审

49、计重大经济决策及重大投资项目情况。审查地方的重大经济决策是否经过充分的可行性论证和符合有关法律、法规及政策，有无超越职权决策、盲目决策和个人武断决策等问题；审查重大投资项目决策可行性、分析的恰当性及决策的民主性，审计项目审批程序是否合规，有无超计划、超规模建设的问题，经营性项目是否实行招投标制、合同制、监理制，投资是否经济节约，调查项目产生的社会效益，从而正确评价投资项目效果；审查中央扩大内需项目是否按规定实施，有无套取、挪用资金、配套资金不到位等问题。（二）审计执行国家财政经济政策情况。以政府性资金，特别是财政性资金活动有关内控制度的健全、合法、有效及实施来确定审计重点，通过查阅市县政府的有

50、关会议纪要及发文，审计县政府的重大经济政策、财政财务政策的制定与执行情况。重点审计是否存在违规制定财政税收政策的问题（根据情况延伸审计部分部门单位或企业）；是否存在违规制定土地出让政策的问题（根据情况审计经济开发区、国土、新区建设指挥部等部门单位）；其它违反国家财经制度的事项，如基金的设立是否符合规定，有无乱收费增加农民负担等；对农业、教育、科技、环保等资金投入，是否达到法定增长比例、效果如何；是否实行政务公开、“收支两条线”和国库集中付制度。（三）审计地方财政财务收支及管理情况。以财政决算为基础，以财政性资金收支管理情况为主线开展审计，审查市县财政预算编制、预算批复、预算执行和决算的程序性、

51、合法性、真实性，重点分析预算收支结构、主要经济增长点和财政资金的使用方向及产生的效率效果；审查各项收入入库的及时性、足额性，重点审计罚没款、行政性收费、国有资产收益等收入是否全额纳入预算管理；审计有无自行减免土地出让金及各项规费，自行制定税收优惠政策，减免税款等问题，分析出台的各项优惠政策对国家财政收入的影响；审查预算外资金（基金）等地方性政策的合法性，有无自行出台政策，擅自设立政府性基金或收费项目，执行“收支两条线”制度是否严格；审查国有资产转让、处置是否符合规定，有无造成国有资产流失问题。审查各项财政资金支出的合理、合规和有效性，重点审计有无办理无预算的支出或退库、虚列支出、专项资金拨付不

52、及时及挤占挪用、搞“形象工程”等问题。（四）审计政府性债权债务管理情况。通过对政府为基础建设等对外投资或举债而进行的集资或贷款、财政担保及或有负债等政府性债权债务和管理情况调查，摸清各种政府性投资、管理及效益情况、债务资金的结构和使用效果、还债资金的筹集情况，分析负债资金的投向是否符合公共财政的要求，是否有明显超越当地经济发展需要，重点分析债务规模、结构、负担率及偿债能力。（五）审计经济目标完成情况。选择体现县域经济发展状况、可持续发展潜力、财政性资金收支结构等指标开展审计，重点审核县本级财政收入总量、构成、增长情况，人均财政收入水平及任期内年均地方财政收入增长情况和人均可用财力，分析收入结构

53、、存量变动、增长趋势等，全面反映经济发展水平及潜力；审核对农业、水利、交通城市等基础设施及科技、教育、文化、卫生、环保等社会事业投入情况，分析财政投入的增加数、增长率，反映对基础设施建设及公益事业的重视程度；审查劳动保障部门的五项社保专项基金的筹集、管理和使用情况，分析基金征收发放率和财政投入社保资金情况；审查招商引资情况，是否存在借虚假引资做“政绩广告”现象。浅析我国党政主要领导干部经济责任同步审计经济责任审计作为中国独有的审计制度，肩负着健全权力运行监督机制，促进反腐倡廉建设，进而推进社会主义民主法制建设的重任，经过了十几年的探索和发展。2010年10月中共中央办公厅、国务院办公厅党政主要

54、领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定（以下简称规定）的出台，标志着经济责任审计工作进入了一个新的时期。但经济责任审计，特别是有着重要意义的党委和政府主要领导干部经济责任同步审计（以下简称党政领导同步审计），在取得巨大成绩的同时，还面临着众多困难和挑战。如何深入学习贯彻规定，进而推动党政领导同步审计的深入开展，需要我们从理论和实践方面不断进行探索和改进。一、经济责任审计的本质和党政领导同步审计的特点（三）党政领导同步审计的必要性经济责任审计按被审计对象的性质，分为党政主要领导干部经济责任审计和国有企业领导人员经济责任审计。这两类经济责任审计有着较大的差异，由此导致了审计方式、内容、运用等方

55、面的区别。对国有企业领导人员经济责任审计，可以从企业的性质出发，主要围绕经济效益进行评价，这方面的体系较为成熟。而对党政领导干部经济责任的审计要复杂得多。由于政府具有天然的政治属性，除了承担经济责任外，还承担了社会管理等非经济责任，单纯从经济效益进行评价，显然不合适。另一方面，在现有的政治制度下，党委和政府都对经济有着管理的职能，如何进行责任界定就显得十分重要。从已有的领导干部经济责任审计项目看，在实际执行中，受多种因素影响，往往注重了对政府领导干部经济责任的审计，忽略了对党委主要领导经济责任的审计，由此产生了很多问题。从党委和政府实际运行机制看，党委发挥核心作用，重大经济决策多由党委作出，政

56、府主要负责执行和日常管理。因此，仅仅对政府主要领导的经济责任进行审计，并将所有的经济责任归于政府，是不全面、不客观，也是不公平的。由此，为了全面客观评价党委和政府主要领导的经济责任，避免不必要的重复，开展党政领导同步审计就显得十分必要。在这方面，各地进行了许多有益的探索。（四）党政领导同步审计的特点通过以上分析，我们可以得出党政领导同步审计的基本特点。1全面性。实行党委和政府主要领导经济责任同步审计，把重大经济事项的决策、执行全部纳入审计范围，可以有效克服过去单纯进行政府主要领导经济审计的片面性，全面反映经济责任的履行情况。2双重性。党政领导同步审计，实际上是对两个被审计对象在相同经济事项的不

57、同经济责任进行审计评价。如何合理划分党委和政府主要领导的经济责任，并采用适当的标准进行评价，是一项重大的挑战。3重要性。规定出台后，经济责任审计已经全面覆盖省部级领导干部。由于党委和政府主要领导有着较高的政治地位，对社会经济有着重大的影响，因此党委和政府主要领导经济责任同步审计的重要性较高。除此之外，党政领导同步审计同时具备其他经济责任审计的共同特点，如审计对象的人格化、审计方法的多样性、审计目标重在评价责任履行、评价标准包括任期目标责任、审计报告模式的变化、审计结果运用的专业性等等。二、目前党政领导同步审计中存在的主要问题及产生的原因（一）存在的主要问题近些年，全国各地陆续开展了党政领导同步

58、审计的探索，积累了宝贵的经验，形成了不少有效的做法，取得了很大的成绩。不过，在实际操作中，还存在着众多问题，亟待研究和解决。1组织协调机制不畅，审计计划性不强，联席会议制度效果不好。经济责任审计联席会议制度是纪检、组织、监察、人事、审计等部门在党委和政府领导下，共同完成经济责任审计的重要组织协调制度。但在实际工作中，联席会议制度的效果并不明显。经济责任审计以及党政领导同步审计的工作，实际上主要变成了审计机关一个部门的事。审计机关单打独斗较多，各部门协同配合较少。比如要开展党政领导同步审计，首先就应做到审计项目安排的科学性和计划性。而实际工作中，审计项目分布不合理，常常突击安排众多项目，审计机关疲于应付，难于合理安排审计力量，达到审计效果。2对党政领导同步审计的特点认识不足，责任划分不准，评价标准不当，审计风险较大。在审计过程中，各单位和人员常常对党政