第八章区域经济政策

1、第八章区域经济政策 第八章 区域经济政策 第一节 区域经济政策概述 第二节 区域经济政策的必要性 第三节 区域经济政策的目标 第四节 区域经济政策的主要内容 第五节 区域经济政策效应及其评价 第八章区域经济政策 区域经济差异是一种客观存在的社会 现象，作为一种特殊的经济政策，区域 经济政策就是政府为解决区域经济差异 而设计的各种政策与政策体系。一个比 较完整的区域经济政策应包括区域经济 政策目标、区域经济政策战略、区域经 济政策手段和区域经济政策效应评价等。 第八章区域经济政策 第一节 区域经济政策概述 一.区域经济政策的基本含义 何谓区域经济政策，学术界目前尚不 能统一，不同的专家、学者往往

2、根据自 己的研究的侧重点来界定其内含。区域 经济政策作为一种特殊的经济政策，从 主体来看，存在中央政府和地方政府两 个主体；从原因来看，是为了纠正市场 机制在资源空间配置方面的不足，解决 区域经济发展差异问题；从手段来看， 是针对某一特定 第八章区域经济政策 区域运用一系列的政策措施来实现区域 经济的协调发展，其实质就是政府干预； 从目标来看，就是在兼顾效率与公平的 前提下优化资源的空间配置，实现共同 富裕。因此，可将区域经济政策定义为： 中央政府或地方政府在特定时期针对特 定区域经济发展所制定的经济政策的总 和，以优化资源在空间的配置，协调、 促进区域经济发展，实现共同富裕。 第八章区域经济

3、政策 在研究区域经济政策时，通常把区域的 范围界定为三个层次。与之相适应，区 域经济政策可分为三级：超国家层次的 区域经济政策、国家层次的区域经济政 策和亚国家层次的区域经济政策。由于 超国家层次和亚国家层次的区域经济政 策可以看作“扩大了的”和“缩小了的” 国家层次的区域经济政策，因此，研究 国家层次的区域经济政策具有普遍意义。 第八章区域经济政策 二.区域经济政策的特点 1.差异性 2.系统性 3.稳定性 4.阶段性 5.干预性 6.高度集中性 第八章区域经济政策 第二节 区域经济政策的必要 性 一.区域经济政策的产生与发展 区域经济政策产生于20世纪20年代， 市场经济和计划经济两大经济

4、体制国家 所面临的是两种不同的经济发展问题及 发展思路。从实践的背景来看，区域经 济差异的存在是导致区域经济政策产生 的主要原因。区域经济政策最早产生与 英国，随后在美国和西欧国家展开。 第八章区域经济政策 20世纪50年代以后，发展中国家纷纷 取得民族独立，迫切需要发展经济。但 发展中国家市场机制不健全，政府对经 济生活的干预较强，为加快实现工业化， 往往实行了一些倾斜性的政策，促进一 些地区的优先发展。如新中国成立初期 的均衡发展战略和改革开放以后的沿海 开发政策、沿边开放政策等。 第八章区域经济政策 由此可见，不管是市场经济体制国家还 是计划经济体制国家，都产生了以解决 区域经济问题，促

5、进区域经济协调发展， 进而保障国民经济持续发展、稳定增长 的区域经济政策。这是社会经济发展的 必然产物。不过，从前苏联、东欧等社 会主义国家和西方资本主义国家区域经 济问题起源的比较来看，两者具有一定 的区别。 第八章区域经济政策 在计划经济体制下，区域经济政策是为 了替代“市场机制”而出现的，覆盖了 全部国土，亦即“所有区域”；而西方 资本主义国家，区域经济政策是为了纠 正“市场缺陷”而出现的，一般仅覆盖 部分国土，亦即“问题区域”。 第八章区域经济政策 二.区域经济政策产生的必然性 （一）“市场失灵”是导致区域经济政策产生的 基本动因 一方面由于市场是通过调节产业经济活动来 调节区域经济的

6、，而现代产业经济的极化特征 又会造成区域经济发展的更加不平衡；另一方 面，由于市场本身存在对资源集中调动能力的 不足，因此单靠市场机制实现资源在区域间的 倾斜配置或集中资源开发重点区域根本行不通。 必须借助于政府干预才能避免或弥补。 第八章区域经济政策 （二）问题区域的存在是区域经济政策产 生的直接动因 所谓问题区域，也称问题地区。是有 中央政府管理机构依据一定的规则和程 序确定的受援对象，是患有一种或多种 区域病而且若无中央政府援助难以依靠 自身力量自愈的区域。问题区域可分为 三大类： 第八章区域经济政策 1.落后区域 是经济发展水平绝对落后的地区，它们从 来就是落后的。在它们的经济结构中占

7、主导地 位的是那些初级产业部门，诸如农业、林业、 渔业和矿业等。这累区域一般地域偏远，自然 条件差，人均收入低下，科学教育水平落后， 劳动力素质差，贫困面大，基础设施极为薄弱， 发展环境欠佳，地方财政拮据，政府无力支撑 自立发展。 第八章区域经济政策 2.萧条区域 是经济发展水平相对落后的地区，它 们过去曾是经济发达地区，有的甚至是 高度发达地区。在它们的经济结构中占 主导地位的是传统型的第二产业部门， 诸如煤、钢造船与纺织等。随着时代发 展，这些行业都由创新阶段进入衰退阶 段。这类区域的表现是停滞不前或死气 沉沉。 第八章区域经济政策 3.膨胀区域 是经济发展水平绝对发达的地区，经济 活动过

8、于集中，产业布局高度拥挤。这 类地区曾长期是国家经济发展中心，第 二、三产业特别发达。从表面上看，地 区经济高度发达，就业率高，居民收入 大大高于全国平均水平。但潜在问题是 由于产业、人口过于集中，地区规模急 剧膨胀，各种外部不经济现象开始出现。 第八章区域经济政策 由此可以看出，之所以出现问题区域， 主要是因为这些区域经济结构落后、陈 旧或臃肿、紊乱，导致区域企业竞争力 下降，失业率增高，人民生活水平或质 量处于下降的趋势，从而影响到社会安 定以及整个国民经济的协调发展，因而 必须借助于区域经济政策来解决这些区 域问题。 第八章区域经济政策 （三）促进社会和谐发展是区域经济政策产生的 社会动

9、机 社会因素有多种存在形态，其中就业因素和 区域社会福利差异问题是影响区域经济政策的 最主要的社会因素。对于有经济原因引起的社 会问题，除了采取一些社会性措施外，根本办 法是运用区域经济政策，合理条款各个区域的 经济发展，特别是加快贫困地区和萧条区域的 经济发展，消除地区之间社会分配不公现象， 促进社会和谐发展。 第八章区域经济政策 （四）政治需要是区域经济产生的政治动因 区域之间的经济、社会矛盾往往会在国家 的政治生活中反映出来，而且还会因此产生或 强化以经济、社会利益为背景的区域性政治集 团。为平衡这些政治集团的势力，或者为了在 竞选中获得更多选票，往往通过区域经济政策 来反映和满足区域利

10、益集团的要求，逐步缩小 区域经济社会发展差距，以维护国家安定的政 治环境或在政治上取得优势地位。 第八章区域经济政策 （五）实现区域的可持续发展是区域经济政策产 生的环境动因 如何实现区域的可持续发展，协调人与自 然的关系，已经成为区域经济科学研究的核心 问题，同时也是区域经济政策实施的对象。通 过区域经济政策的实施，国家可以调整区域的 资源开发活动，保护和改善环境，协调区域间 在资源利用、环境保护方面的行动，为区域和 国家的可持续发展创造良好的条件。 第八章区域经济政策 需要指出的是，区域经济政策产生是 多种因素共同作用的产物。但是，在不 同国家或同一国家的不同经济发展阶段， 各个因素在区域

11、经济政策中所占的地位 是不同的。例如在西方发达国家，最初 的区域经济政策在很大程度上是起因于 社会因素而非经济因素，只是到了20世 纪50年代末和60年代初，经济因素才在 区域经济政策中发挥主导作用。 第八章区域经济政策 第三节 区域经济政策的目标 所谓区域经济政策目标，是指运用经 济政策工具解决区域问题是所要实现的 目的的明确表述。作为区域经济政策的 政策取向，区域经济政策的目标既是政 策工具和手段选择的基础，又是对区域 经济政策效果评价的依据和参照标准。 区域经济政策的目标就是制定区域经济 政策的起点和终点，其导向选择的合理 与否是区域经济政策制定和实施成败的 关键。 第八章区域经济政策

12、一.区域经济政策目标的界定 一个国家或地区经济政策的目标，一般认为 包括充分就业、价格稳定、经济增长、国际收 支平衡等四大目标。但具体到区域经济政策， 由于不同区域间经济社会发展水平及文化背景 存在巨大差异，各国中央政府、区域经济集团 组织或学者在研究制定区域经济政策时，所要 达到的目标往往不同，甚至是同一国家的中央 政府或区域经济集团组织所属的不同机构，在 制定各项具体的区域经济政策是，所要达到的 目标也不可能完全相同。 第八章区域经济政策 从总体上看，区域经济政策的总体目 标是追求经济效率和社会公平的最大化， 促进区域经济的协调发展，实现经济的 高速增长和资源在空间上的有效配置。 涉及的具

13、体内容，区域经济政策目标不 仅包括区域经济发展目标，而且包含了 社会、政治及环境等方面的目标要求， 是一个多层次、多项目的复杂系统。 第八章区域经济政策 （一）区域经济政策的总目标 区域经济政策的总目标是追求经济效率和社 会公平的最大化，即实现效率与公平的统一。 作为人类实践活动的两种重要的价值观，经济 效率与社会公平之间的关系问题历来是各国政 府和学术界普遍关注的重大课题，两者是既矛 盾又统一的辩证关系，如何处理两者之间关系， 如何在实际执行过程中兼顾公平与效率，是制 定区域经济政策遇到的首要问题。 第八章区域经济政策 从世界各国的实践可以看出，经济发 展的不同阶段，效率与公平的组合是不 同

14、的。在经济不发达阶段，经济效率和 社会公平一般处于矛盾时期。在经济中 等发达阶段，经济效率和社会公平目标 将由矛盾走向统一。在经济高度发达阶 段，经济效率和社会公平目标达到统一。 因此，区域经济政策目标的选择应根据 区域发展现状及目标需求来共同确定。 第八章区域经济政策 （二）区域经济政策的子目标 由于各国国情和面临的区域问题的性 质不同，其区域经济政策的子目标不会 完全相同，但一般都会包括经济目标、 社会目标、环境目标和政治目标等四大 目标，而这四大目标又可进一步分成若 干子目标。而且，区域经济政策的子目 标是动态的，随时间的推移会不断发生 变化。 第八章区域经济政策 在经济发展的初级阶段，

15、经济目标占 据主导地位；随着经济的发展，社会目 标将上升为主导地位；在经济发达阶段， 环境目标和政治目标将占主导地位。 1.经济目标：解决区域经济问题 缩小区际经济发展水平差距 生产力合理布局 经济空间的扩大和新区开发 第八章区域经济政策 促进落后地区经济增长 衰退地区的复兴 核心地区经济活动的扩散 提高衰退地区、落后地区就业率 降低衰退地区、落后地区迁移率 实现地区经济一体化 第八章区域经济政策 2.社会目标：解决区域社会问题 缩小区域社会发展水平差异 缩小区际生活质量的差异 改善落后地区教育、文化、卫生状况 3.政治目标：解决区域政治问题 区域政治一体化 国防安全 少数民族地区、边境地区的

16、安全与稳定 第八章区域经济政策 4.环境目标：解决区域生态环境问题 环境保护 国土整治 资源的合理利用 “三废”的治理 生态环境的恢复和重建 第八章区域经济政策 二.区域经济政策目标的选择 区域经济政策具有多种目标性。由 于这些目标是不完全统一的，所以，区 域经济政策常常遇到目标冲突的困扰。 从本质上看，这些目标之间的冲突可归 结为效率与公平的矛盾。因此，在制定 区域经济政策时，需要确定效率目标与 公平目标的主从关系。一般而言，效率 与公平目标何者居先，应根据以下几个 方面来确定： 第八章区域经济政策 1.根据当前的区域经济发展不均衡状况进 行选择 2.根据特定的经济发展阶段进行选择 3.根据

17、国家在特定阶段内对经济发展的预 测进行选择 4.根据区域经济发展的实际情况进行选择 第八章区域经济政策 第四节 区域经济政策的主要内 容 由于区域经济政策目标是多重的，区 域经济政策体系也是一个由各种政策手 段和工具组合的复杂体系。从层次上看， 包括宏观和微观的政策体系；从性质上 看，包括支持性和限制性的政策体系； 从手段上看，包括经济手段、法律手段、 行政手段等；从内容上看，包括区域财 政政策、投资政策、产业政策、就业政 策及特殊地区的特殊政策；从实践中看， 各种政策手段和工具常常是相互交织在 一起共同使用的。 第八章区域经济政策 一.区域财政政策 区域财政政策，是世界上大多数国 家的中央政

18、府在大多数情况下都要实行 的一种国家区域经济政策，它是通过利 用税收、政府支出和公债的运转，以预 定的方式影响各个区域的经济活动，并 通过干预公共部门和私人部门之间的资 源配置及使用，以达到区域经济政策目 标。 第八章区域经济政策 （一）区域补偿政策 又称转移支付政策，是国家为了实现 区际社会经济的协调发展，解决由于中 央和地方之间的纵向不平衡和各地区之 间的横向不平衡而产生的某些区域、某 些产业和某些人口的发展落后而采取的 一项区域经济政策，主要涉及财政资金 在不同区域政府间的再分配。 第八章区域经济政策 （二）区域税收政策 主要是通过改变企业发展的外部环境， 为特定区域的企业提供更多的发展

19、机会， 实现以企业发展带动区域进步，进而促 进区域经济高速发展的政策措施。其核 心内容是，在某些特定地区，尤其是政 府大力支持发展的地区，通过对区域内 部部分企业的税收减免来促进区域经济 发展。 第八章区域经济政策 二.区域金融政策 主要是国家通过对区域间货币和资本的 供给与流通状况进行调控，以此来影响 区域经济发展空间格局的一种区域经济 政策，它常常用于“活化”问题区域， 尤其是不发达地区的经济开发。具体措 施包括：对不发达地区提供投资补助； 对在不发达地区的人员提供就业补助； 政策性投资。 第八章区域经济政策 三.区域投资政策 是指中央政府通过投资决策权或一些 经济调节手段、杠杆来调整区域

20、投资、 优化区域投资结构而实施的一项区域经 济政策，包括国家直接投资政策、国家 间接投资政策。 第八章区域经济政策 四.区域产业政策 是政府根据区域分工和整个国民经 济发展的要求所制定的调节和控制区域 产业结构和产业空间配置的相关政策的 总和，其目的是根据区际经济差异和区 域经济优势，确定主导部门，形成各具 特色的区域产业结构，实现区际间产业 分工、产业结构的有机耦合。 第八章区域经济政策 区域产业政策主要包括以下内容： 1.区域产业结构政策 2.区域产业组织政策 3.区域产业技术政策 4.区域产业布局政策 第八章区域经济政策 五.区域就业政策 指政府为有效调节区域间的劳动存量，合 理配置劳动

21、力资源，最大限度减少失业，实现 区域充分就业而制定的相关政策法规。其主要 内容有： 1.以持续增长的经济活力创造就业机会 2.建立健全的失业保障制度 3.加强对劳动者的培训和再培训 4.以促进劳动力市场灵活化为目标，完善劳务市 场机制，促进劳务市场和劳动组织的现代化 第八章区域经济政策 六.区域法律政策 国家通过立法手段，使区域财政政策、 金融政策、投资政策等有法可依，特别 是在市场经济发达国家。如英国于1934 年颁布的特别地区（发展与改善） 法，被认为是第一部针对区域问题的 立法，旨在解决巨大的事业差距。美国 从20世纪60年代开始颁布一系列法案， 以促进问题区域的经济发展。 第八章区域经

22、济政策 第五节 区域经济政策效应及其评 价 区域经济政策效应及其评价是合理、 有效地发展区域经济的必然要求，它是 提高区域经济政策效率的保证，对区域 经济政策的制定者、实施者与受益者起 到监督作用，同时也是改善区域经济政 策的主要依据。 第八章区域经济政策 一.区域经济政策效应 关于区域经济政策效应，不同学者有不同的 理解和界定。大体上有以下五种解释： 1.实际国民生产总值（GNP）增长的最大化 2.以最小的社会成本实现一定量的区域经济政策 目标 3.受援地区实施区域政策后导致更大的区域产出 和区域就业 4.区域政策目标是否实现及实现程度 5.区域政策成本和区域政策效益的比较 第八章区域经济政策 区域经济政策的实施也是一项经济 活动，也存在投入和产出，即存在成本 和效益之间的比较，这一比较就是区域 经济政策效应。一般来说，如果政策效 益大于成本，就说明区域经济政策效应 为正，反之说明政策效应为负。但区域 经济政策的实施，并不是一项简单的经 济活动，其成本和效益的度量比较困难。 单纯依靠目标的量化难以取代区域经济 政策效应的