村委会选举中的作弊现象、影响因素及治理——对广州市部分城缘村村委会选举的考查

1、村委会选举中的作弊现象、影响因素及治理对广州市部分城缘村村委会选举的考查云南行政学院2007年第3期村委会选举中的作弊现象,影响因素及治理对广州市部分城缘村村委会选举的考查贺佃奎,黎应章(1.仲恺农业技术学院,广东广州,510225;2.广州市白云区望岗村,广东广州,510405)摘要:村委会选举中有种种的作弊手法,这种现象,是在利益的趋动并受到外部环境因素和内部因素的影响下造成的,要消除作弊现象,需要创造公平的选举机制,特别应当建立选举监督委员会,并在各个选举环节上把好关.关键词:村委会选举;选举作弊;城缘村;选举监督委员会中图分类号:d631.43文献标识码:a文章编号:16710681(

2、2007)03007503作者简介:贺佃奎(1964一),男,陕西省榆林市人,现工作于广东省仲恺农学院人文社科系副主任,副教授,主要研究方向为农村法律问题;黎应章(1971一),男,广东省广州人,工商管理硕士,广州市白云区望岗村党支部书记.村委会直选,是村民自治,农村民主政治建设的最重要的内容之一,也是村民自治得以实现的至关重要的第一步,它调动了广大农民参与农村民主政治的热情,有力地推动了农村政治文明,物质文明和精神文明的发展.但是,在目前的村委会选举中,不同程度地存在着作弊现象,且有加剧蔓延之势,这一问题的存在,严重地影响了选举的公正性,直接危害村民自治的健康发展,一定程度上使群众失望,决策

3、者疑虑.作者亲历了广州城缘村村委会的选举过程,对其中的作弊现象有深刻的了解和认识,本文想在暴露选举作弊手法的基础上,揭示此现象的生成因素及对应的解决之道.一,城缘村作弊现象透视选举作弊,是指在村委会公开选举的过程中,用违法,违规的行为,操纵选举,试图达到使自己人当选的目的.选举作弊,既包括违法行为.如花钱买票,暴力压服,也包括选举中的违规操作,暗箱作业,钻空子,虚增选票等.近年来,作者通过对广州市一些城缘村(指城市边缘村,城中村)进行实地调查研究,发现农村村委会选举中的作弊手法非常多,可以说贯穿于选举的整个过程中,具体详细描述如下:(一)投票前阶段在投票前阶段,这是选举的准备阶段,操纵者想法设

4、法增加有利于自己的投票指数.作弊手法有以下几种情况:1.在界定选民时,把不符合条件的人纳入到正式选民范围里.如把已经出国的,已经死亡但未注销户籍的人,也登记为选民,然后办理委托投票,增加得票数.还有是把一些即将成年的人的虚岁当周岁算,增加有利于自己的选民.2.在推荐监票和计票人员时,全部推荐自己收稿日期:20070228人.为下一步作弊做足功夫.3.在投票会场,用现金收购选票.很多时候,花钱买选票也在私下进行,街道的饮食店爆满就是这种行为的真实写照,但为了防止花钱无效的情况发生.现场买选票似乎效果更明显.这种做法,通常在不设秘密写票间的地方使用.4.重金买票.然后办理委托.由于允许委托投票.所

5、以有些人为了准确得到买票的成果,花钱之后让一些见小利而忘大义的人委托自己代为投票.5.派自己人担任代写票人员,为达到不可告人的目的做准备:一方面把文盲选民的选票据为己有,另一方面指示接受买票的人将选票交给代写人员,使买票落实到位.(二)投票阶段投票阶段是选举过程中至关重要的一个阶段,作弊的手法主要有两种情况:1.在选民填写选票时,派人站在选民旁边,监视其写票.这种做法,通常只能在不设秘密写票间的地方发生.2.在填写选票时,同一姓名的人重复写两次.这种做法,在采用白票选举的地方出现,其用意是当自己人担任唱票员时,蒙混过关,达到增加选票的目的.(三)投票后阶段投票结束后,作弊行为还会在计票过程中继

6、续.1.在唱票时,趁别人不注意,搞张冠李戴,选票上明明是选甲的,也可以念成乙.2.在计票时,趁别人不注意,搞虚增票数,唱票后,计票员虚增某候选人的票数,然后立刻擦去所有的正字记录,企图达到死无对证之效.?75?贺佃奎,黎应章:村委会选举中的作弊现象,影响因素及治理对广州市部分城缘村村委会选举的考查二,城缘村作弊之影响因素分析村委会选举这个农村政治问题,是围绕利益这个永恒的轴心而展开的,对利益的追求和争夺是村委会选举的实质所在.城缘村比一般农村富裕很多,集体经济这块蛋糕巨大而丰厚,而村委会则一定程度上是这块蛋糕切分的主刀人,因此,人群为之而展开的争夺在所难免.为了取得对这块蛋糕切分的有利位置,一

7、些人自然会打起歪主意,在既定规则不够健全或执行无力的情况下,他们上窜下跳,使城缘村村委会选举异常复杂.概括而言,对选举作弊的影响因素主要有以下几个方面.1.上级偏好因素.按照中华人民共和国村委会组织法(以下简称组织法)第四条规定:乡,民族乡,镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导,支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项.但由于受几千年官本位思想和几十年计划经济时代命令式习惯的影响,一些城镇,街道办事处的领导甚至更高一级的领导在村民自治问题上的思想,工作方法总是转不过弯来,经常干涉村民自治范围内的事务,正确指导不足,片面误导有余./lf-j总是不自觉地表现出了不应有的领导偏好:通过

8、不同的渠道传话,认定某些村民更合适,更有领导才能从而影响选举的舆论导向;一些上级领导甚至直接出马,做工作,影响选举.有了上级的撑腰,一些原村委会干部或相关人员底气足了起来,在选举中胆大妄为,违规操作.在此种情况下,即使真的出了什么事,有上级在那里撑着,他们心里也有底.当然利益是根本的趋动力,由于城缘村都比较富裕,特别是广州市的城缘村集体经济规模巨大,一些城缘村的村两委的部分成员为了稳步获取村里的大权,用种种手段与上级个别领导联合甚至勾结,操纵选举,使自己认为可靠的人当选,然后获得村里的种种利益.基层选举离不开上级在选举中的种种支持,帮助,把关,选举出了问题之后,也不能离开上级解决问题,所以上级

9、一定程度上是救星;但上级如果介入过深,影响到选举的公平竞争,导致种种矛盾出现和尖锐化,这时上级又是祸根.城缘村村民在选举中对上级的心理是复杂的.2.家族因素.千百年来,我国自给自足的农村都是一个比较封闭的体系,这非常有利于家族势力的培育.合作化,人民公社化运动曾经使家族的力量一度式微,但以家庭承包责任制为基础的农村改革运动又使家族的力量重新凝聚,壮大,发展成为农村社会中不可忽视的势力,在一些地方甚至成了左右农村选举的举足轻重的力量.即使是在发达的广州城缘村,很多村,经济社社员大多仍以家族聚居.家族成员一般有一定的血缘关系,很多情况下是同姓,当然同姓的不一定都是一个家族的成员.如广州市望岗村村民

10、全姓黎,但仍分为若干个家族.由于家族往往在农村扮演着对同族人扶弱济困的角色,所以家族成员往往就是自己人.在巨大的集体经济利益蛋糕面前,与其选能人,好人,不如选自己人更实用.于是在选举的整个过程中,特别是遇到几大家族角力时,各家族总是竭尽全力,使用种种手段,甚至利用自己的工作便利和优势进行选举作弊,力促自己人当选.?76?3.暴力因素.在比较大型的城缘村,一直都会有一小部分人横行乡里,欺负弱小,逐渐发展成有一定组织的地痞流氓团伙,他们明显地结成几伙,成员内部行动一致,其中一部分人实力较弱的想依靠实力派人物,另一部分实力较强的想扶植代理人,牟取更大的经济利益.1他们虽然人数不多,约占人口的4%,但

11、能量却很大,特别是在村委会选举的时候,当部分派别的人想非法获取村里的大权,而又遇到其他派别的有力挑战时,城缘村的精英们想利用这些人为自己服务,许诺给予集体建筑工程等经济利益,一方面争取这些团伙本身的票源,另一方面又指使这些人去恐吓普通选民,使其将票投给其指定的人.于是就在一些城缘村的选举中出现了暴力,金钱,贿赂的三合一的选举.有了这些东西,选举就必然是违规的,必然要作弊,甚至贿选,选举气氛也是压抑的,恐怖的,农村村委会选举也就没有民主,自治可言,它变了质,失去了其本来面目.4.选举委员会不规范操作因素.村委会,社委会选举的成败,关键是主持选举的机构是怎么样产生的,是否能做到中立,公正.目前,村

12、委会选举中的主持是选举委员会,在实际操作中,原村两委会的主要成员由于地位的便利往往顺势成了选举委员会的成员,村委会选举中的候选人有的也是选举委员会的成员,这种既当球员又当裁判的做法,为选举作弊埋下了祸根.由于现代民主制度以及与之相伴的回避制度等在农村还没有完全扎根,面对这些不规范的操作,一些村或联社的成员或者没有意识到,或者虽有意识,但迫于压力,或者受到小恩小惠的拉拢,或者长期的顺民心理使然,自动放弃了抵制,使选举中的作弊成了堂而皇之的合理的存在.三,治理我国是一个有几千年领导委任制历史的国家,总的来说,选举政治对中国还是一个比较新的事物,人们往往会或多或少地使用传统的方法来对待村委会选举,故

13、会在相当长的时间表现出多种不适应症状,村委会选举中的作弊行为,就是这种不适应症的表现,但其对于我国整个村民自治来说,是发展中的问题,前进中的问题,不能因为农村村委会选举中的作弊现象就否定村民自治这一代表未来正确方向的民主政治改革,更不能认为农民没有能力实现民主治理.但我们也要高度重视它,因为农村选举是我国选举政治实实在在的试验区,试验的好,村民自治如能使中国农村出现和谐社会的趋向或格局,能进一步解放生产力和发展生产力,就会使我国的民主进程加快,为乡,镇,街道办,甚至县一级的自下而上的选举提供强大的动力,创造有利的民主取向态势,尤其是城缘村,靠近大城市,包括像广州这样的国际大都市,村委会选举的成

14、功与否都牵动着众多人的神经,其影响深远.如前所述,村委会选举作弊受多种因素的影响,似乎有解不开的结.其实很多因素看看起来难以解决,实则是因为我们没有找到正确的解决之道.根本的问题还是制度.虽然城缘村选举不可能像古希腊雅典自成体系的直接民主那样不受外界环境的影响,但只要我们创制公平,公正的选举机制,包括公正的选举规则,监督规则,事后救治规贺佃奎,黎应章:村委会选举中的作弊现象,影响因素及治理对广州市部分城缘村村委会选举的考查则等,就完全可以实现村委会的公正选举,至少在程序上实现公正,因为游戏规则是第一性的,人的各种行为是第二性的,正如小平同志所言:好的制度使坏人不敢做坏事.具体来说,重点从以下几

15、方面人手:(一)创建选举监督委员会的制度.城缘村村委会选举异常复杂,选举作弊难以解决,其根本原因在于没有一个无利害关系的权威监督机构加以监督,因此出现了问题,接到了投诉,选举已经结束,上级机关迫于成本太高,一般采取大事化小,小事化了的解决办法.因此我们建议,建立这样一个机构,使之对选举过程的各个环节进行的监督,实时处理投诉,x,l-于选举的公正进行,其作用显而易见.建立这样的机构成本并不很高,却能化解众多矛盾,防止选举的反复,也阻止了更大成本的发生.监督委员会的成员选择,可以参照法院选择人民陪审成员的办法,即在机关干部和其他无利害关系的村干部队伍名册中任意抽取一些人组成,选举结束即行解散.(二

16、)在具体的选举环节上,精密部署,严格把关.1.设秘密选票问,划票均要求必须在其中进行.在实际操作中发现,一些地方虽然设计了秘密写票问,但在会场发票,一些人迫于压力,投了自己不愿意投的人的票.而这样做的优点是:谁要是买票,收了钱的人写没写,谁也不知道,保证了村民意志的自由表达.2.代写票人员由上级派驻.他们与本地人大多不相识,绝对可靠,可避免自己人不当作弊.3.不设委托投票.实践中发现,委托投票,很容易被人滥用,本来可以到现场投票,却偏偏委托他人,其中原因不言自明.如果是村民到了外地,则可用函投方式,以解决异地投票问题.4.严格监督唱票,统计票数环节.在唱票和计票时,采取盯人的措施,防止张冠李戴

17、.(三)创制普遍适用的公平选举规则.村委会选举在我国已经搞了几届,选举中的问题暴露的也比较充分了,因此总结经验,建立公正的,具体可操作的选举办法的条件已然成熟,可以先形成地方法规,更加成熟时上升为国家立法.这样可以使选举规范化.(四)完善组织法中关于选举办法的规定.村委会组织法对村委会的选举具体操作办法规定了两条,涉及村选举委员会的组成和候选人的确定两大问题,分别在第十三条和第十四条中规定.这两条规定表面看起来,没有什么不妥,但在实际操作中暴露了一些问题.1.关于村选举委员会组成的问题.组织法第十三条规定:村民委员会的选举,由村民选举委员会主持.村民选举委员会成员由村民会议或各村民小组推选产生

18、.在实际操作中发生以下问题:一是原村,社两委会成员往往也成了选举委员会成员,对此,内地也有报道2.一方面,村,社党支部是当地领导机构,另一方面实际上他们是村,社的中坚分子,但既当球员,又当裁判,不采取回避,很难避免选举中的作弊行为.二是对选举委员会很难有权威的机构来监督,一旦发生了问题,也是众说纷纭,没有有效的纠错机制.要保证选举的公正进行,选举委员会的中立性是至关重要的.在我们主持的一次成功的社委会选举中.由于原社两委矛盾重重,虽经多方努力,仍难以解决,后抽调德才兼备的干部临时任村党支部书记,由于党支部为首的选举委员会是中立的,没有利益参与其中,故选举过程的公正性得到了社员的一致认可,部分村民反映,此次选举是历次选举中最公正,最民主的一次.但这种下放干部任村党支部书记的做法毕竟不是长久之计.因此还是应当在村内部机构建设方面做文章.解决的办法,一是设立回避制度,准备参选的村委会成员的原两委人员不再参加选举委员会的工作,保证选举委员会的中立性.二是无论如何应当设立选举监督委员会,创造真正公平选举,防止作弊的制度屏障.这是