案例十一西安-合肥铁路方案移民工程的社会评价

1、案例十 西安合肥铁路项目移民工程的社会评价 10 西安合肥铁路经过陕西、河南、湖北和安徽四省，横跨中国西部、中部和东部，将欠 发达的西部地区与快速发展的沿海地区连接起来。 本案例根据西安合肥铁路项目非自愿移 民的实际情况，根据移民生活质量多目标模糊综合评价方法和可持续发展发展能力 DEA 分 析方法来对该项目进行社会评价。 第一部分 项目背景 （一）项目概况 西安合肥铁路（以下简称西合铁路） ，西起陕西省新丰镇编组站，东止安徽省合肥东 编组站，正线长 953.97km （另加联络线 70.38km ）。其中陕西省境内 256.06 km ,河南省境 内 528.29 km ，湖北省境内 89.

2、45 km （正线长 19.07 km ，联络线长 70.38 km ），安徽省境内 150.55 km 。西合铁路建设总工期 5年。全线部分控制点工程于 2000年9月开工，并且在 2000 年底基本完成全线各项开工准备工作。预计投资总额249 亿元，其中使用亚行开发银行 （ ADB ）贷款 3 .0 亿美元。 西合铁路，经陕西、河南、湖北、安徽（第二期工程修到江苏南京），涉及 4 省，横穿 中国西部、中部和东部，其建成对中国 21 世纪经济发展将产生巨大的促进作用。修建的主 要目的和意义： 一是该线的建成将成为贯穿中国中部地区的重要东西向通道，从根本上解决 西北、 西南至华东、 中南铁路运

3、输紧张状况， 增加运输能力。 二是从满足中国经济发展和运 输需求的角度看， 该线的线路位置是最合适的位置之一。 同时这也是发展铁路网、 优化和强 化铁路网结构的需要。 三是通过同东部富裕地区和世界其它地区的连接， 该线将帮助中、 西 部较贫穷的地区改变贫困状况。 （二）非自愿移民规模 西合铁路线建设经过陕西、河南、湖北和安徽 4省， 8地区（市）， 28县（市区）， 133 乡镇，涉及非自愿移民 76500 人，永久征用土地 63070 亩，拆迁房屋 935889 平方米。平均 每公里铁路线影响人数 75 人，征用土地 61.57 亩，拆迁房屋 913.6 平方米。 除房屋拆迁之外，另有通信线

4、路，电力线路、道路、水渠、桥涵等基础设施受到影响。 全线需要迁移通信线路 1353km，迁移电力线路1500km，改移道路164 km。在工程施工期 间，还将借用一定数量（预计为 16305 亩）的临时土地，使用期为 3-4 年。 82%的借用土地 是农业用地。 使用期满后， 工程施工单位要将土地恢复成原有耕种条件， 然后归还给农民或 其他土地所有者。 西合铁路移民始于 2000 年，该年春季开始重点工程的征地，夏季开始大规模的征地拆 迁。到 2001 年中期移民的房屋拆迁工作基本完成， 移民的土地调整工作也基本完成。 到 2002 年，移民基本全部搬迁到新建住房。 （三）受影响群体的社会经济

5、状况 西合铁路所经过的 4省区总人口约 2.5亿，占全国总人口的 20%。本铁路沿线 28个县/ 区的总人口为 2240 万人，其中 82%即 1 840 万人为农业人口。 人均 GDP 常作为经济发展的指标， 沿线 4 省的人均 GDP 均低于全国平均水平。 陕西省 的人均 GDP 只相当于全国平均水平的 60%，其中商洛地区的人均 GDP 甚至仅为全国平均 水平的 25%。 沿线农村人均耕地数量很少，人均仅为1.17亩/人，并且土地质量不高，以坡早地和平 旱地居多， 而水田和水浇地的比例很低。 在山区农村，因为远离城镇或交通不便， 农户只能 种植粮食作物和的蔬菜， 用于满足自家的需要，以及

6、用于养殖家禽，少部分用于出售。而在 交通便利的地区和城镇周围地区，农户可以种植经济价值较高的经济作物，完全用于出售， 以便换取更高的经济收益。 一个农家仅拥有 5 亩无法完全灌溉的山地， 遇天旱则连自用的粮食都不足。耕地资源缺乏是沿线农村收入低下的一个主要因素。 人均收入是衡量农村人口经济状况的一个主要指标。 本铁路沿线农村人口较全国农村人 口更为贫困， 2000 年全国农村人均纯收入 2253.42 元/人，沿线农村人均纯收入仅为 1707 元 /人，不到全国平均水平的 80%。28 个县中仅一个县 /市（湖北随州）农村人均纯收入高于全 国平均水平。陕西省的 4 个贫困县（蓝田、丹凤、商南和

7、商州）的农村人均纯收入不到全国 平均水平的 40%。 山区地理位置和交通不便也是限制沿线经济收入提高的一个重要因素。 西合铁路经过三 座主要山脉：秦巴山区、桐柏山区和大别山区，秦巴山区和大别山区名列中国最贫穷的 18 个集中连片的贫困区之中。 生活在这些山区的人们极度贫困。 靠近城镇及便利的交通运输条 件都将有效地改善收入水平，这在沿线各县非常明显。 9 个己通铁路的县的农村人均纯收入 为 2095元/人，明显高于沿线 28 个县 1707元/人的水平和 16个贫困县 1507 元/人的水平。 沿线最贫穷的当属商洛地区的 3个山区县，其农村人均纯收入仅有765元/人（丹凤 639 元/ 人，商

8、南 805 元 /人，商州 821 元/人），相当于沿线已通铁路各县的三分之一。 该项目沿线 28个县总计有 120 万贫困人口（国家贫困线 635元以下的绝对贫困人口） 。 铁路沿线 4 省的贫困率分别是 :陕西省 17.7%、河南省 4.4% 、湖北省 3.0%、安徽省 4.7% ， 而全国平均贫困率是 4.7%。 （四）移民安置监测与评估 受铁道部和亚洲开发银行委托， 西南交通大学外资引进与利用研究所对西合铁路移民安 置进行监测与评估。 2000 年 3 月，西合铁路移民安置计划经铁道部和亚洲开发银行批准 后，西合铁路的移民监测与评估工作便开始了。从2000 2004 年，每年向铁道部和

9、亚行提 供一份监测评估报告。到目前为止，已完成移民基底调查报告（2000 年 8 月）、第一期监测 评估报告（ 2001 年 12月）和第二期监测评估报告（ 2002 年12月）等三份监测评估工作。 监测评估在全面掌握移民安置情况的基础上， 遵照社会调查的规定， 采取抽样调查的方 法，事先专门设计调查问卷， 选择了 98 个行政村和 1000移民户作为西合铁路所有移民的样 本，并对其进行跟踪调查。 对移民样本户的调查问卷包括家庭人口基本情况、 家庭经济收入 与支出及构成、 住房情况、耐用消费品、 耕地及农具等生产资料以及种植业养殖业构成、受 影响情况、安置方式、家庭对补偿安置的意见及原因等近6

10、0 项调查指标。对样本村人口及 构成、收入及其来源构成、贫困情况、耕地等生产资料及构成、基础设施、劳动力及就业、 二三产业状况、受影响情况、安置与补偿方式、安置困难等近 50 项指标。另外，还进行了 数次公众参与的问卷调查。除问卷调查外，还综合利用个别访谈、座谈会、实地观察、文献 资料等多方调查收集资料。 评估的主要结论： 搬迁后， 基础设施比搬迁前更为完善， 移民的居住条件有了较大的改 搬迁期间移民的就 移民的收入恢复较 移民普遍对该铁路 2002 年 12 月，移 善，体现相当好的扶贫效益。 铁路建设期间为移民提供了新的收入来源， 业和收入受到一定的影响， 安置完成后， 移民的就业条件逐步

11、得到改善， 快。耕地减少有一定的负面影响， 但对移民的生活没有起决定性的影响， 建设表示支持，对补偿安置基本满意。 第二部分 项目非自愿移民生活质量的度量 2000 年 8 月的基底调查主要是调查移民搬迁前的社会经济状况，到 等三个时间点展开对移民的生活质量研究。 民的安置第一阶段工作基本完成。因此就以 2000 年 8 月（搬迁前） 2001 年底、 2002 年底 （一）构建生活质量指标体系 鉴于西合铁路影响人口绝大部分是农村人口的特点， 按照生活质量指标选取原则， 构造 出西合铁路移民生活质量多级递阶指标体系如图 11-1 所示。 附图11-1非自愿移民生活质量多级评价指标体系图 非 自

12、 愿 移 民 生 活 质 量 我们认为移民生活质量应该从就业、收入水平、收入分配、贫困、消费、医疗卫生、教 育、基础设施、居住质量、安置满意度10个方面进行综合反映，围绕这十个方面来选择因 素指标。下面就这些指标进行必要的说明。 1 就业。由于农业就业比重与非农就业比重这两个指标之间具有强相关关系，因此就 业这一聚类就选取劳动力就业率与非农就业比重这两个指标，以免重复。 2 收入水平。人均纯收入是反映收入水平的综合性的主要指标。人均纯收入是以家庭 纯收入除以家庭人口得出的。 在计算人均纯收入指标指数时，一个必不可少的步骤是选取比较系统中的上限和下限。 2000年全国农村人均纯收入 2253.4

13、2元，以此作为移民人均纯收入预期未来目标的规划值， 并把它视为该指标的最大值，超过最大值按照最大值计算（认为超出部分对移民生活质量的 贡献等于零，其余指标也类似）。最低值移民人均纯收入为635元，这是国内贫困线标准。 这一指标对于移民的收 非农业收入比重是指从事非农业生产经营收入占总收入的比重, 入水平有较大影响。 3收入分配。为了预测一个项目使哪些人受益、哪些人受损，是否有利于扶助贫困人 口，并且使项目收益分配更趋合理，常需利用基尼系数来说明收入分配的社会公平性。 西合铁路移民前的基尼系数为0.352，按照国际一般的标准，基尼系数在0.30.4之间 的收入分配相对公平。 4.贫困。国内贫困线

14、按人均纯收入635元/人计算。国际贫困线是世界银行的贫困标准， 相当于1985年美元不变价每天1美元，然后按购买力平价调整为1 120元。 5消费。消费方面选择了人均消费总支出、恩格尔系数、4个耐用消费品等6个派生 指标。 2001年中国农民人均生活消费支出1 741.1元，以此作为人均消费总支出的最大值，最 小值根据经验确定 3元/天。 所谓恩格尔系数，即食品消费的支出占家庭消费总支出的比例。恩格尔系数作为衡量一 个国家、一个地区或一个家庭富裕程度的重要指标，已经被很多研究机构证实。恩格尔系数 的优点是可以忽略社会调查中受影响人的瞒报和虚报行为。有些受影响人因为种种原因要对 调查人员少报自己

15、的收入，还有一些或许要多报自己的收入以满足虚荣心。从消费结构之中 估计恩格尔系数，可以在假定人们对各项消费支出项目都具有相等瞒报或多报成分的前提 下，比较准确地计算出食品支出一这个最基本消费项目的比重，从而观察人们的生活质量。 联合国根据恩格尔系数确定了一个划分贫富的标准如附表11-2所示。 附表11-2 恩格尔系数与发展阶段的对应关系 发展阶段 极富裕 富裕 小康 温饱 绝对贫困 恩格尔系数 0 0.3 0.3 0.4 0.40.5 0.5 0.6 0.6 耐用消费品方面选择了每百户拥有的电视机数、每百户拥有的洗衣机数、每百户拥有的 冰箱数和每百户拥有的电话数等4个指标。2001年，中国农民

16、平均每百户拥有电视机74.4 台，洗衣机29.9台，电冰箱13.6台，电话机34.1部。耐用消费品以中国农民平均每百户拥 有量作为它们的最大值，最小值均为零。 6 医疗卫生。医疗卫生情况通过每万人拥有医生数和每万人拥有病床数这两个指标来 反映。由于未系统地对移民医疗卫生情况做专门调查，这两个指标值只能以受影响区域的统 计数据来代替。 7.教育。教育方面包含成人文盲率、3Km内有完小、适龄儿童入学率、中学入学率等 4个。 2000年中国农民文盲率为 6.72%，以此作为成人文盲率的最小值，最大值为12%。3Km 内有完小是一个中介评价指标，指以居住地为中心，3Km路程为半径，在此范围内有完全 小

17、学这一状况，采用处于这一状况的移民人口占总移民人口的比例计算。适龄儿童入学率是 指612周岁的儿童入学率，2001年中国的适龄儿童入学率达到99.05%，据此，将这一指 标的最大值定为100%，最小值根据经验定为 90%。中学入学率即小学毕业生的升学率，根 据经验，将这一指标的最大值定为95%，最小值为80%。 2002年分别为81 .6%、18.4%和 0%。按照式（1）算得交通质量指标值搬迁前、 2001年和2002年分别为87.54、89.92、92.64。 搬迁前后村村均通电话。 9居住质量。居住质量方面，选择了住房结构、人均住房面积和住房新旧程度3个派 生指标。人均住房面积是指人均拥

18、有的主房的建筑面积（平方米/人）,采用评价对象的平均 值。2001年，全国农民人均住房面积为25.7平方米，根据移民的实际情况，以此作为人均 住房面积的最大值，凡高于最大值者，按25.7平方米/人计算（认为超过部分对移民生活质 住房结构指住房的建筑结构，分框架、砖混、砖木、土木和其他（如茅草房）等5类， 给每一种住房结构依次赋予序分值，框架100分、砖混90分、砖木70分、土木50分、其 他30分。住房结构指标值按下式计算： 住房结构指标值=a （HA HVJ（2） 式（2）中：HAj为第i种结构住房的建筑面积占总住房建筑面积的比重；HVj为第i 种结构住房的结构序分值。 对于新房和旧房分别赋

19、予序分值100分和60分，住房新旧状况指标值按下式计算： 住房新旧状况指标值=新房的建筑面积占总住房建筑面积的比重x100+ 旧房的建筑面积占总住房建筑面积的比重x60（3） 移民原有住房拆迁后，重建的房屋一般向更好的标准靠拢（这一点在住房结构的变化中 也得到体现）。因此，移民选择结构较好的住房，往往根据自己家庭的经济实力，而面积上 则会有所减少。在调查过程中，调查人员了解到农户心中最倾向于砖混结构的楼房，至少也 会选择砖木结构的住房，土木结构的住房总体上已成为历史，大多数农户已不喜欢这种结构 的房屋。 搬迁前移民住房24.39%是砖混结构、19.55%是砖木结构、53.41%为土木结构，还有

20、 2.66%为其他类型。2001年和2002年移民样本的住房数据相同，36.58%的住房是砖混结构、 45.12%是砖木结构、18.3%为土木结构，其他结构住房为零。根据（2）式，搬迁前后，住 房结构指标值分别为 70.32和73.66。根据（3）式，算得住房新旧状况指标值在搬迁前后分 别为72.69和100。 10.安置满意度。在选择主观指标时，采用认知层面的满意度作为主观评判的关键词。 根据实际情况，选择了补偿满意度、就业满意度、提供帮助满意度和解决问题满意度等4 个指标。借助心理学的研究，把安置满意度划分为七个级度，如附表11-3所示。需要指出 的是，安置满意级度的界定是相对的，因为满意

21、虽有层次之分，但毕竟界线模糊，从一个层 次到另一个层次并没有明显的界限，这里仅给出各级度的参考标准和序分值。 附表11-3 满意级度指标 满意级度 特征 序分值 很不满意 愤怒、恼怒、投诉、反宣传 0 不满意 气愤、恼怒 20 不太满意 抱怨、遗憾 40 一般 无明显正负情绪 60 较满意 好感、肯定、赞许 70 满意 称心、赞扬、愉快 85 很满意 激动、满足、感谢 100 在初始社会经济调查和监测评估调查中，都有安置满意度调查内容，对补偿、安置点等 多个方面的满意度进行了专门调查，根据调查和访谈情况，分别描述如下： 与其他公共项目（如 1999年建成的312国道项目）相比，西合铁路的补偿费

22、较好，因 此100%的移民对补偿较满意。 西合铁路对于移民安置点非常重视，一般把宅基地安排在交通便利的地点，基础设施也 较好，80%的移民对此表示满意，另有 20%对安置点有抱怨情绪。 绝大部分移民对移民安置实施机构在提供帮助、解决问题方面无明显正负情绪。 （二）西合铁路移民生活质量的评判 10大类聚类指标重要程度相同，各赋予10%的权重。派生指标按照 AHP法确定权重。 根据重要度判断原则，构造的移民生活质量各派生指标判断矩阵如附表12-4，然后根据AHP 法计算出各派生指标的相对权重。 根据指标的模糊隶属函数和权重可计算各派生指标的指数值，再计算聚类指标的指数 值，最后得出移民生活质量综合

23、指数。移民生活质量综合指数按照式（4）算： 移民生活质量综合指数=（ B1+B2+Bb+B+B5+B6+B7+E8+B9+B0）X 10%（4） 搬迁前，西合铁路移民生活质量综合指数为0.5823，处于中等偏下生活质量。2001年、 2002年的生活质量综合指数上升到0.6207、0.6456，生活质量有明显提高，进入中等水平。 我们再来观察各聚类指标，除收入分配指标有轻微下降外（这说明社会公平方面没有得 到改善），其余聚类指标均有不同程度的提高。其中，基础设施指标提高最快，说明政府对 移民安置规划和扶持工作相当重视，明显改善了移民饮用水和交通的质量。其次是贫困指标， 根据移民监测工作也了解到

24、，各级政府抓住西合铁路建设的契机，结合移民安置工作来推进 扶贫工作，取得了很好的成绩。另外，教育、收入水平、医疗卫生、消费等方面提高也比较 显著。至2002年底，西合铁路第一阶段的移民安置目标基本实现，但第一阶段的移民安置 成果仍需要后期生产扶持进一步巩固。 根据分析，我们可以判断西合铁路移民安置社会效益提高是显著的，这与移民监测评估 得出的结论是吻合的。 附表11-4移民生活质量判断矩阵 聚类指标 派生指标 权重 判断矩阵 Bi Ci劳动力就业率 0.500 1 1 C2非农就业比重 0.500 1 1 B2 C3人均纯收入 0.857 1 6 C4非农业收入比重 0.143 i/6 1 B

25、3 C5基尼系数 1 B4 C6国家贫困线以下人口比重 1.000 1 3 c7国际贫困线以下人口比重 1/3 1 C8家庭消费总支岀 0.186 1 1/3 2 33 2 B5 C9恩格尔系数 0.484 3 1 5 77 5 Ci0每百户拥有的电视机 0.106 1/2 1/5 1 2 2 1 Cii每百户拥有的洗衣机 0.059 i/3 1/7 i/2 1 1 i/2 C12每百户拥有的冰箱 C13每百户拥有的电话 0.059 0.106 1/3 1/2 1/7 1/5 1/2 1 2 11/2 21 B6 C14每万人拥有的医生数 0.500 1 1 C15每万人拥有的病床 0.500

26、 1 1 C16成人文盲率 0.061 1 1/5 1/3 1/7 B7 073km内有完小 0.288 5 1 2 1/2 C18适龄儿童入学率 0.162 3 1/2 1 1/3 C19中学入学率 0.489 7 2 3 1 C20供水质量 0.519 1 3 3 5 B8 C21供电质量 0.201 1/3 1 1 3 C22交通质量 0.201 1/3 1 1 3 C23通讯设施 0.079 1/5 1/31/3 1 C24人均住房面积 0.230 1 2 1/3 B9 C25住房新旧状况 0.122 1/2 1 1/5 C26住房结构 0.648 3 5 1 C27补偿满意度 0.2

27、50 1 1 1 1 B10 C28就业满意度 0.250 1 1 1 1 C29提供帮助满意度 0.250 1 1 1 1 C30解决问题满意度 0.250 1 1 1 1 第三部分 项目非自愿移民可持续发展能力评价 根据可持续发展评价指标体系，选取其中有代表性的指标，作为投入和产出变量。 针对西合铁路项目，我们选取人均耕地面积、人均补偿资金和公众参与作为输入变量， 输出变量选取人均纯收入、基尼系数、恩格尔系数和居住质量。四个输出变量在生活质量度 量中己做过定量分析，人均纯收入直接引用原始数据，而后三者均采用归一化处理后的数据。 我们重点测算3个输入变量值。 1.人均耕地面积。在土地中，耕地

28、是精华所在，农民的生存之本。耕地为人类生命活 动提供80%以上热量、75%以上蛋白质。人均耕地面积对于农民的就业和收入有很大的影响。 涉及大量征地的建设项目，会引起移民的人均耕地面积的较大变化，从而对移民的收入、 就 业方式和发展带来影响。附表11-5反映了西合铁路移民耕地数量的变化情况。 附表11-5耕地质量指标及数量表 耕地种类 水浇地 坡耕地 水田 菜地 其他耕地 耕地质量指标 1.0 0.7 1.2 1.6 0.5 搬迁前人均占有量（亩 从） 0.28 0.36 0.60 0.12 0.08 2001年人均占有量（亩 /人） 0.23 0.32 0.53 0.10 0.06 2002年

29、人均占有量（亩 /人） 0.19 0.29 0.47 0.09 0.05 2004年人均占有量（亩 /人） 0.21 0.33 0.49 0.10 0.06 注：其它耕地是指不属于前四种类型的耕地，如河滩地等；到 2004 年， 工程趋近结束， 临时征地由 施工单位恢复成原有耕种条件，因此人均耕地面积大约可以恢0.1亩，表中2004年的数据是估计值。 由于各个地区耕地利用结构各异，即使同一地区利用结构也有所不同，因此特拟定“标 准地”概念，其表达式为： 标准地=水浇地X 1.0十坡耕地X 0.7+水田X 1.2 +菜地X 1.6 +其它耕地X 0.5 (5) 由式(5)可算出搬迁前、2001年

30、、2002年和2004年标准地人均占有量分别为1.484、 1.290、1.126、1.219。 移民环境容量就是一个移民安置区在保证该区域可持续发展发展，即社会一经济一生态 一环境复合系统向良性循环演变的条件下，该区经济、环境所能容纳的移民人口数量。移民 环境容量研究主要是从宏观上论证移民安置的数量、方向、范围、方式、开发前景和就业途 径，为开发性移民安置规划的制定提供科学依据。移民环境容量是一个包含人均耕地面积且 比后者广泛得多的指标，对移民的安置方案优化和可持续发展有很大的影响。我们也认为移 民环境容量比人均耕地面积更能反应外部环境对移民生产生活的作用，但由于缺少这方面的 数据，本文没有

31、进行专门研究。 2.公众参与。公众参与是一种有计划的行动，它通过政府部门和开发行动负责单位与 公众之间双向交流，使公民们能参加决策过程并且防止和化解公民和政府机构与开发单位之 间、公民与公民之间的冲突。 在建设项目社会影响评价报告书中，公众参与是其重要组成部分。由多边开发银行 (MDBS)援助的项目，公众参与被列为项目环境影响评价的一个规定内容，很多国家已将公 众参与列为项目环境影响评价工作程序。政府部门，规划、设计和施工部门应对受建设项目 直接影响的公众给予应有关注。进行可行性研究和环境影响评价都要求同公众进行磋商来确 定一些问题。一些国家的经验表明， 在建设项目立项阶段进行系统化的公众参与，可以减少 此后可能产生的许多不利于项目建设的问题出现。有关部门应让受影响的公众了解项目的概 况、项目的总目标、工程建设的规划和计划以及国家和其他方面的有关法律和规定，并且充 分听取公众对项目建设的适当性鉴定以及意见和建议，吸收有意义的部分。特别要注意受项 目影响最大的，也可能是最困难的公众的意见。进而修改完善建设规划和计划，使得公建设 项目不但满足经济建设的需要和环境保护的需要，还要符合社会的需要。 实行公众参与的作用，一般说有八个方面：其一，改善各种对社区(街道)和环境可能有 影响的决策；其二，给予公民们表达他们意见和听取有关方面意见的机会；其三，提供公民 们对开发行动